近年來，休閑農(nóng)業(yè)迅速崛起，對農(nóng)業(yè)增值增效、農(nóng)民創(chuàng)業(yè)增收、農(nóng)村繁榮穩(wěn)定發(fā)揮重要的推動作用。而要發(fā)揮農(nóng)業(yè)休閑、觀光、旅游等功能，必須建設(shè)配套的商業(yè)和服務(wù)設(shè)施，勢必要涉及土地問題。我國實行嚴格的基本農(nóng)田保護和建設(shè)用地管理政策，它們之間會不會產(chǎn)生矛盾？

一、哪些地可作為休閑農(nóng)業(yè)用地

1.農(nóng)民自有住宅、閑置宅基地

在休閑農(nóng)業(yè)園區(qū)中常常存在一些村落，開發(fā)者的慣性思維常常是將這些破舊的房子拆掉重建，而不是根據(jù)現(xiàn)有的基礎(chǔ)進行改造和裝修。殊不知這不僅破壞了鄉(xiāng)村田野的原始風味，而且也在無形中增加了開發(fā)者進行酒店住宿土地審批的難度和建設(shè)成本。

農(nóng)業(yè)部等部門《關(guān)于積極開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能大力促進休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的通知》中明確規(guī)定支持農(nóng)民發(fā)展農(nóng)家樂，閑置宅基地整理結(jié)余的建設(shè)用地可用于休閑農(nóng)業(yè)，因此在進行休閑農(nóng)業(yè)開發(fā)建設(shè)中要充分利用農(nóng)民自有住宅、閑置宅基地。

2.農(nóng)村集體建設(shè)用地

農(nóng)村集體建設(shè)用地是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村個人投資或集資，進行各項非農(nóng)業(yè)建設(shè)所使用的土地，主要包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公益事業(yè)用地、公共設(shè)施用地和農(nóng)村居民住宅用地。

3.四荒地

四荒地主要包括依法歸我國農(nóng)民集體使用的“四荒地”、農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的“四荒地”。具體指荒山、荒溝、荒丘、荒灘等未利用的土地，屬于現(xiàn)行經(jīng)濟環(huán)境中未得到充分、合理、有效利用的土地。

“四荒”使用權(quán)承包、租賃或拍賣的期限最長不得超過50年。

2016年中央一號文件以及《農(nóng)業(yè)部等11部門關(guān)于積極開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能大力促進休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的通知》中鼓勵利用“四荒地”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，對中西部少數(shù)民族地區(qū)和集中連片特困地區(qū)利用“四荒地”發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，其建設(shè)用地指標給予傾斜。

4.城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤

指休閑農(nóng)業(yè)項目建設(shè)確有必要占用耕地時先行在異地墾地，數(shù)量和質(zhì)量驗收合格后，再用作建設(shè)用地。轉(zhuǎn)換方式，具體政策通過制定相應(yīng)的法規(guī)來規(guī)范。如：在數(shù)量上，異地墾地與當?shù)卣嫉孛娣e之比，可根據(jù)不同情況，分別為3倍、4倍、5倍。在質(zhì)量上，保證新墾地總產(chǎn)量大于所占地原產(chǎn)量。

異地可以是本鄉(xiāng)鎮(zhèn)、本區(qū)縣，經(jīng)國家相關(guān)主管部門批準也可跨省區(qū)實施。這應(yīng)該是既保證18億畝耕地只增不減，又保證必要的建設(shè)用地供應(yīng)。當然還有許多具體政策要進一步研究，比如墾地與生態(tài)保護的問題、操作中的管理監(jiān)督問題等。

5.其他方式

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕93號）提出，對社會資本投資建設(shè)連片面積達到一定規(guī)模的高標準農(nóng)田、生態(tài)公益林等，允許在符合土地管理法律法規(guī)和土地利用總體規(guī)劃、依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)、堅持節(jié)約集約用地的前提下，利用一定比例的土地開展觀光和休閑度假旅游、加工流通等經(jīng)營活動。

二、休閑農(nóng)業(yè)用地有哪些限制

1. 不得占用基本農(nóng)田

基本農(nóng)田俗稱“吃飯?zhí)铩薄氨Ｃ铩保渲匾潭炔谎远?。對于基本農(nóng)田有“五不準”：

（1）不準占用基本農(nóng)田進行植樹造林、發(fā)展林果業(yè)和搞林糧間作以及超標準建設(shè)農(nóng)田林網(wǎng)；

（2）不準以農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為名，在基本農(nóng)田內(nèi)挖塘養(yǎng)魚、建設(shè)用于畜禽養(yǎng)殖的建筑物等嚴重破壞耕作層的生產(chǎn)經(jīng)營活動；

（3）不準違法占用基本農(nóng)田進行綠色通道和城市綠化隔離帶建設(shè)；

（4）不準以退耕還林為名違反土地利用總體規(guī)劃，將基本農(nóng)田納入退耕范圍；

（5）不準非農(nóng)建設(shè)項目占用基本農(nóng)田（法律規(guī)定的國家重點建設(shè)項目除外）。

因此，在進行休閑農(nóng)業(yè)開發(fā)中必須弄清楚其是否占有基本農(nóng)田。

2. 不得超越土地利用規(guī)劃

各地區(qū)國土資源部門都會制定土地利用總體規(guī)劃，規(guī)劃會規(guī)定土地用途，明確土地使用條件，土地所有者和使用者必須嚴格按照規(guī)劃確定的用途和條件使用土地；此外還會確定土地利用年度計劃，對年度內(nèi)新增建設(shè)用地量，土地開發(fā)整理補充耕地量和耕地保有量等做出具體安排。

休閑農(nóng)業(yè)開發(fā)必須要明確當?shù)赝恋匾?guī)劃中其園區(qū)所占土地的用途，符合規(guī)劃使用條件的要積極爭取土地建設(shè)使用指標，以滿足休閑農(nóng)業(yè)園區(qū)對建設(shè)用地的要求。

3. 嚴禁隨意擴大設(shè)施農(nóng)用地范圍

以農(nóng)業(yè)為依托的休閑觀光等用地須按建設(shè)用地進行管理。以農(nóng)業(yè)為依托的休閑觀光度假場所、各類莊園、酒莊、農(nóng)家樂，以及各類農(nóng)業(yè)園區(qū)中涉及建設(shè)永久性餐飲、住宿、會議、大型停車場、工廠化農(nóng)產(chǎn)品加工、展銷等用地，必須依法依規(guī)按建設(shè)用地進行管理，而非按農(nóng)用地管理。

進行建設(shè)用地進行管理就必然涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，農(nóng)業(yè)設(shè)施興建之前為耕地的，非農(nóng)建設(shè)單位還應(yīng)依法履行耕地占補平衡義務(wù)。這在無形中既增加了休閑農(nóng)業(yè)開發(fā)建設(shè)成本，而且也使得農(nóng)業(yè)休閑開發(fā)變得更為復(fù)雜，甚至?xí)共糠中蓍e農(nóng)業(yè)夭折。

三、如何規(guī)避這些限制

有些人在休閑農(nóng)業(yè)開發(fā)中，可能會使用以下六種方式來規(guī)避休閑農(nóng)業(yè)用地限制：

1.用設(shè)施農(nóng)用地的名義直接進行餐飲住宿的建設(shè)；

2.以建設(shè)臨時生產(chǎn)用房名義進行修建；

3.修建水泥柱，將建筑物騰空，以滿足不破壞耕作層的要求；

4.修建木屋或鋼架房，即使查處也能低成本拆除；

5.以建設(shè)溫室大棚的方式建餐廳；

6.用可移動的集裝箱和房車進行餐飲住宿活動。

但是，以上方式為規(guī)避政策的監(jiān)管，打了“擦邊球”，碰觸了土地使用政策的紅線，從根上將不僅無法規(guī)避休閑農(nóng)業(yè)用地的限制，還隱藏著很大不確定性和風險。

最合法安全的方法就是通過立項審批，申請建設(shè)用地，這當然也是最困難的方法，拿地費用也相對很高。endprint

四、可能會步入哪些誤區(qū)

1.無址可選也要選

有時候，土地并不像普通商品，有充分的選擇空間。在選址的過程中，土地往往獨此一家，讓你別無其他選擇。例如，家鄉(xiāng)有限的土地資源，而作為開發(fā)者，又急切地想去做，以至于無址可選的時候也要去選。這種選址方式最終效果不理想，可想而知。

2.有地就先拿下再說

休閑農(nóng)業(yè)作為一個舶來詞，許多人對此并沒有深刻的見解。許多人拿地心切，在沒有做好充分的休閑農(nóng)業(yè)規(guī)劃前，就匆匆決定，先拿下再說，到手之后再去為它量身定做合適的衣服。至于效果如何，恐怕只能聽天由命了，做好了是一塊肥肉，做不好只會成為燙手的山芋。

3.跟著感覺走

做休閑農(nóng)業(yè)項目不能跟著感覺走，而是要有一雙犀利的慧眼，慧眼是要對所選之地的價值有準確的認識，了解土地如何開發(fā)與利用，還要對未來的發(fā)展有遠見，尤其是目標客戶及將來市場情況的判斷，還要有項目與市場的對接手段。唯有具備這些，才不至于陷入誤區(qū)。如果僅僅憑借以往經(jīng)驗，跟著感覺走，恐怕將成為后來人的反面教材。

五、其他拿地方法

1.采用土地銀行的方式

在完成農(nóng)村土地確權(quán)工作的地區(qū)，可采用“土地銀行”的方式，實現(xiàn)農(nóng)村集體土地指標的自由流轉(zhuǎn)、質(zhì)押和融資。這對于農(nóng)戶獲取啟動資金自營個體旅游項目和專業(yè)企業(yè)規(guī)?；@取土地用于開發(fā)大型旅游項目而言都具有現(xiàn)實意義。

2.建立以土地股份為基礎(chǔ)的合作社

有條件的農(nóng)村集體可以建立合作社，農(nóng)戶以承包的土地入股，進行股份合作。這樣可以使土地集中經(jīng)營、高效經(jīng)營、形成規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。這種方式，管理制度嚴格，管理方法科學(xué)，對加強休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游領(lǐng)域的農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展能力，保障發(fā)展成果切實惠及本地有著極大的促進作用。

3.使用農(nóng)村閑置宅基地及廢棄園地

城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，令大量農(nóng)民進城買房，農(nóng)村房屋閑置，田地疏于管理。實際上，在新農(nóng)村集中居住后，閑置下來的村莊農(nóng)舍、廢棄林園等恰好是休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游的良好發(fā)展空間。

對這些農(nóng)村集體土地進行指標整理和農(nóng)林復(fù)墾，并根據(jù)旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)營需求合理配置建設(shè)用地指標，有助于提高休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游的招商效率與質(zhì)量。

4.土地置換、租賃、入股聯(lián)營等

對經(jīng)濟效益不理想的集體用地，可采取土地置換、租賃、入股聯(lián)營等方式，統(tǒng)籌盤活這些存量集體土地。一方面可以解決旅游開發(fā)過程中，需要遷移部分農(nóng)戶的住宅、承包地的問題；另一方面可以充分發(fā)揮土地使用價值，集約化發(fā)展，便于個人或企業(yè)經(jīng)營管理。endprint