鄭 宇

臺灣地區(qū)社會保障制度的建立和發(fā)展

鄭 宇

當(dāng)前，世界上大多數(shù)國家和地區(qū)都已經(jīng)建立了具有各自特色的社會保障制度，但“社會保障”在不同的國家和地區(qū)有著不同的表現(xiàn)形式。中國大陸、美國、英國等地多使用“社會保障”來囊括相關(guān)的各項措施和制度，而在中國臺灣地區(qū)，“社會保障”通常稱為“社會福利”，臺灣當(dāng)局和臺灣學(xué)者指稱的“社會福利”包括社會保險、社會救助、福利服務(wù)、就業(yè)輔導(dǎo)等方面。由此可見，臺灣地區(qū)是在廣義上使用“社會福利”一詞，用以囊括社會保障的各個方面。這雖與中國大陸對社會保障的命名方式有所不同，但并不影響我們對其社會保障制度進(jìn)行深入系統(tǒng)的研究。作為20世紀(jì)80年代的新經(jīng)濟(jì)體之一，臺灣地區(qū)自光復(fù)以來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了一系列進(jìn)步，其社會保障制度的建立和發(fā)展對于中國大陸以及發(fā)展中國家和地區(qū)具有一定的借鑒意義。

臺灣；社會保障；社會福利

臺灣地區(qū)社會保障制度相對于發(fā)達(dá)資本主義國家起步較晚，日治時期的臺灣地區(qū)沒有形成獨立的社會保障制度和體系，臺灣地區(qū)社會保障制度的建立是從國民黨退臺之后開始的，初期帶有明顯的政治目的和色彩，之后雖有改進(jìn)，但仍然被認(rèn)為是一種社會控制手段。以職業(yè)劃分為特征之一的臺灣地區(qū)社會保障制度主要分為初創(chuàng)、發(fā)展和改革三個時期，形成了項目種類相對繁雜的社會保障體系。

一、20世紀(jì)50年代至60年代：初創(chuàng)時期

臺灣地區(qū)社會保障制度始于20世紀(jì)50年代，以 《臺灣省勞工保險辦法》的出現(xiàn)為標(biāo)志，勞工保險亦是臺灣地區(qū)最早施行的社會保險。 《臺灣省勞工保險辦法》中規(guī)定的被保險人最初僅限于一些產(chǎn)業(yè)和公用事業(yè)的工人，并且該辦法帶有較為明顯的地方法規(guī)性質(zhì)，早期并未在全臺灣地區(qū)得到實施，負(fù)責(zé)該保險業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)為“臺灣人壽勞工保險部”。國民黨臺灣當(dāng)局之所以在入臺之初選擇率先開辦以部分產(chǎn)業(yè)和公用事業(yè)工人為主要被保險人的社會保險項目，是由于當(dāng)時的歷史背景和政治因素所致。1949年國民黨在國內(nèi)戰(zhàn)爭中失利，敗走臺灣。國民黨入臺之初，從大陸帶去臺灣的居民大約有200多萬人，人口的激增給本來就陷入困境的臺灣經(jīng)濟(jì)社會帶來了更大的挑戰(zhàn)。早在國民黨入臺之前，臺灣的物價就已經(jīng)是連年上漲，甚至出現(xiàn)了一年漲三倍的情況，這時如果不解決電力、化工等大工業(yè)和公用事業(yè)發(fā)展問題，臺灣地區(qū)的整個社會生產(chǎn)可能就會陷于停滯，國民黨帶去的200多萬人的衣食住行也就難以得到保障?？梢哉f，最先頒布的 《臺灣省勞工保險辦法》是入臺之初立足未穩(wěn)的國民黨不得已而實施的一項社會保障措施，旨在恢復(fù)臺灣地區(qū)的工業(yè)和公用事業(yè)運轉(zhuǎn)。 《臺灣省勞工保險辦法》中規(guī)定的被保險人涵蓋了臺灣當(dāng)局經(jīng)營的礦山、工廠以及公用事業(yè)單位的工人和較大規(guī)模的私營工廠的工人，后逐漸將范圍擴(kuò)展至中小規(guī)模工業(yè)企業(yè)的工人。該保險辦法作為臺灣地區(qū)最早的社會保險相關(guān)規(guī)定，其所涵蓋的給付內(nèi)容相對有限，實質(zhì)內(nèi)容僅包括生育、工傷等方面，老年給付并未起到明顯的改善勞工生活的作用，對于一般疾病也尚未建立相關(guān)項目。1951年，臺灣當(dāng)局實施 《臺灣省職業(yè)工人保險辦法》，將非企業(yè)的職工也納入保險體系，擴(kuò)大了參與社會保險的勞工范圍。在其后的1953年和1956年，臺灣當(dāng)局分別開辦了漁民保險和蔗農(nóng)保險，但此時針對農(nóng)民群體的保險還未形成獨立的體系，有些類似于勞工保險的附加險種。國民黨入臺初期，除了因為經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的需要建立的勞工保險制度之外，為了穩(wěn)定從大陸敗退的軍隊人員，臺灣當(dāng)局在建立勞工保險制度的同時也著手建立軍人社會保障相關(guān)制度。為此，國民黨領(lǐng)導(dǎo)人在入臺之初就緊急簽發(fā)了 《軍人保險計劃綱要》，先以該綱要代替大陸時期的軍人社會保障措施，1953年又制定實施了 《陸?？哲娷娙吮ｋU條例》，該條例對之前的 《軍人保險計劃綱要》作了細(xì)化，制定了一些針對不同軍種人員的社會保障措施，相比之前的綱要也更加具備了實施的現(xiàn)實可能性，被看作是臺灣地區(qū)現(xiàn)代軍人社會保險的雛形，在當(dāng)時的歷史條件下確實起到了一定的穩(wěn)定軍心的作用。

1958年，臺灣當(dāng)局對 《臺灣省勞工保險辦法》、《臺灣省職業(yè)工人保險辦法》等相關(guān)規(guī)定進(jìn)行整合，立法通過 《勞工保險條例》，并于1960年成立“臺灣省勞工保險局”作為辦理勞工保險的專業(yè)機(jī)構(gòu)，原“臺灣人壽勞工保險部”撤銷，不再作為勞工保險的辦理機(jī)構(gòu)。臺灣當(dāng)局在成立“臺灣省勞工保險局”的同時，也成立了“臺灣省勞工保險監(jiān)理會”作為勞工保險實施監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對勞工保險實施過程中的各項事務(wù)尤其是各項給付內(nèi)容的實施進(jìn)行監(jiān)督，并處理勞工保險給付過程中被保險人與保險人等相關(guān)各方的爭議問題。 《勞工保險條例》及其施行細(xì)則的出臺，使得臺灣地區(qū)勞工社會保險的發(fā)展邁向了一個新臺階，勞工社會保障制度也由此開始成形。雖然 《勞工保險條例》的出臺擴(kuò)大了參與保險的勞工范圍，也增加了給付內(nèi)容和給付額度，但需要指出的是，該條例在出臺之后的一段時間內(nèi)實施情況并不盡如人意。由于當(dāng)時臺灣經(jīng)濟(jì)尚處于戰(zhàn)后恢復(fù)期，民眾收入水平低下，加之當(dāng)時的民眾缺乏保險觀念和意識，導(dǎo)致勞工群體投保意愿低，甚至還發(fā)生過工人和企業(yè)雇主抗拒投保的現(xiàn)象。（參見表1）為此，“勞工保險局”的工作人員不得不時常到工人和企業(yè)雇主當(dāng)中去游說，勸說他們參加勞工保險。勞工保險一開始的非強(qiáng)制性性質(zhì)也是投保率比較低的原因之一，直至20世紀(jì)50年代之后，隨著臺灣經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，工人與雇主之間的勞動爭議逐漸增多，民眾才逐步意識到參加勞工保險的必要性。對于勞工群體來說，勞工保險賠付的程序相對于找雇主索賠更為簡便易行，而且給付金額通常高于雇主所支付的金額。

表1 臺灣地區(qū)勞工保險投保人數(shù)變化

20世紀(jì)50年代末，臺灣地區(qū)除了在勞工保險立法方面取得重大進(jìn)展之外，在公務(wù)人員和軍人社會保障方面也取得了一定的突破。1958年，臺灣地區(qū)頒布了 《公務(wù)人員保險法》并在之后對軍人社會保險相關(guān)法規(guī)進(jìn)行了修正，對以往的公務(wù)人員薪酬福利制度和 《陸海空軍軍人保險條例》中規(guī)定的軍人各項權(quán)利和保障范圍作出了優(yōu)化，以適應(yīng)時代的變化。20世紀(jì)60年代，臺灣地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)生了較大的變化。國民黨初到臺灣時，臺灣地區(qū)處于百廢待興的狀態(tài)，美國援助對經(jīng)濟(jì)恢復(fù)起到了重要的作用，當(dāng)時臺灣地區(qū)在糧食和其他生活物資方面都需要依靠美國援助，這也使臺灣當(dāng)局意識到發(fā)展生產(chǎn)、自給自足的重要性。經(jīng)過20世紀(jì)50年代的恢復(fù)和發(fā)展，臺灣地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平有了一定的提升，同時，在發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，臺灣當(dāng)局制定了以農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的政策，重點發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、紡織、化工、水泥、日用品等與民眾日常生活息息相關(guān)的工業(yè)，以擺脫對美國等發(fā)達(dá)國家在糧食和生活物資方面的進(jìn)口依賴，通過發(fā)展進(jìn)口替代型工業(yè)穩(wěn)定島內(nèi)經(jīng)濟(jì)并調(diào)整國際貿(mào)易過程中的收支狀況?！?0世紀(jì)50年代臺灣地區(qū)的公營企業(yè)集中于燃料、化學(xué)制品、礦業(yè)、金屬加工以及紡織品、化肥、食品加工等工業(yè)領(lǐng)域。”①至20世紀(jì)50年代末，臺灣地區(qū)物資供應(yīng)能力有了很大的提升，在糧食和生活物資方面擺脫了國外援助和進(jìn)口依賴。從20世紀(jì)60年代開始，臺灣地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向出口導(dǎo)向型，家電制造、電子產(chǎn)品輸出為臺灣地區(qū)財政作出了較大的貢獻(xiàn)。在這樣的經(jīng)濟(jì)背景下，1964年臺灣當(dāng)局出臺了 《退休人員保險辦法》，該辦法以 《公務(wù)員保險法》中的相關(guān)人員為被保險人，由被保險人退休前所在的單位進(jìn)行投保，屬于非強(qiáng)制性保險。該保險辦法只將公務(wù)人員納入其中，并未給予勞工等群體進(jìn)一步的退休保障，其實施目的在于保持公務(wù)員隊伍的穩(wěn)定性。1970年公布的 《軍人保險條例》也帶有類似的目的，該條例將軍人保險的參與對象擴(kuò)展到現(xiàn)役軍官、士官、士兵，規(guī)定該保險項目由“國防部”主管，具體業(yè)務(wù)由“中央信托局”負(fù)責(zé)辦理，軍人在退伍時能得到一筆給付，該給付項目有利于軍人安心服役。臺灣當(dāng)局希望在20世紀(jì)60年代經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的同時穩(wěn)定內(nèi)部統(tǒng)治，因此，20世紀(jì)60年代的臺灣地區(qū)雖然在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上取得了成功的轉(zhuǎn)型和突破，但在社會保障制度的設(shè)計上卻沒有明顯的有利于人民群眾的進(jìn)展。1965年，臺灣當(dāng)局頒布“民生主義現(xiàn)階段社會政策”，旨在增進(jìn)人民的生活水平，該政策開始提及福利服務(wù)和社會救濟(jì)等基本內(nèi)容，包含了免費醫(yī)療、住房服務(wù)等項目，但服務(wù)和救助對象僅包括貧苦的老年人和不幸的婦女，對于養(yǎng)老、就業(yè)等民眾關(guān)心的問題則未提及。臺灣當(dāng)局在財政上對該政策也未給予足夠的重視和支持，主張民眾互助，政府僅給予最低程度的生活保障，導(dǎo)致該政策的宣示作用大于其實際意義。20世紀(jì)50年代至60年代末，處于創(chuàng)立階段的臺灣地區(qū)社會保障制度，以勞工、公教人員、軍人三大社會保險為核心內(nèi)容，帶有濃厚的政治色彩，社會保險的預(yù)算和財政撥款也幾乎由“中央政府”決定，未能充分調(diào)動地方政府和非營利組織的積極性，以至于在同等級的人員中待遇差別過大。該階段臺灣地區(qū)社會保障項目較少，有明顯的職業(yè)性特征，并沒有很好地惠及廣大民眾，福利服務(wù)和社會救濟(jì)政策也只涵蓋了少數(shù)人群，僅給予最低生活保障，帶有應(yīng)急和補救的性質(zhì)。（見表2）

表2 20世紀(jì)50年代至60年代末臺灣地區(qū)重要社會保障立法與政策

二、20世紀(jì)70年代至80年代：發(fā)展時期

20世紀(jì)70年代至80年代末，臺灣地區(qū)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了相對快速的發(fā)展期，期間雖然經(jīng)歷過兩次石油危機(jī)，但總體上臺灣地區(qū)經(jīng)濟(jì)在這一時期的轉(zhuǎn)型是比較成功的，經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式逐漸從高能耗、人力需求大的勞動密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向注重環(huán)保、依靠科技進(jìn)步、產(chǎn)品附加值高的技術(shù)密集型、資本密集型產(chǎn)業(yè)，確立了新材料、電子信息、生物醫(yī)藥等一批高科技新興產(chǎn)業(yè)，為臺灣地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展增添了新的活力。這一時期伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的是臺灣地區(qū)社會福利服務(wù)的興起。1973年，臺灣當(dāng)局頒布 《兒童福利法》，該法規(guī)的出臺標(biāo)志著臺灣當(dāng)局開始重視社會福利事業(yè)的發(fā)展。 《兒童福利法》頒布的目的在于促進(jìn)兒童健康成長，并對家庭發(fā)生變故或家庭經(jīng)濟(jì)困難的兒童給予相應(yīng)的救助。該法規(guī)保護(hù)的對象是未滿12周歲的人，明確了“中央主管機(jī)關(guān)”和地方主管機(jī)關(guān)在該法規(guī)實施過程中各自的職責(zé)。其中“中央主管機(jī)關(guān)”負(fù)責(zé)兒童福利相關(guān)立法項目的研究、指導(dǎo)地方工作、開展實驗事項、獎勵與補助、兒童心理健康、特殊兒童輔導(dǎo)、殘障兒童重建、專業(yè)人才訓(xùn)練、服務(wù)設(shè)施審核等十項業(yè)務(wù)，從宏觀上把握兒童福利事業(yè)的發(fā)展方向，并對該法規(guī)實施過程中遇到的問題制定政策和實施方案；?。ㄊ校┲鞴軝C(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對縣（市）以下兒童福利事業(yè)的開展情況進(jìn)行監(jiān)督與指導(dǎo)，協(xié)助“中央主管機(jī)關(guān)”落實兒童心理健康、特殊兒童輔導(dǎo)、殘障兒童重建、專業(yè)人才訓(xùn)練等事項；直轄市、縣（市）主管機(jī)關(guān)則負(fù)責(zé)福利設(shè)施籌辦、訓(xùn)練班開辦、個案集中管理、統(tǒng)計調(diào)查、子女認(rèn)領(lǐng)等具體操作層面的事項。 《兒童福利法》強(qiáng)調(diào)各級政府應(yīng)將兒童福利事業(yè)開支納入每年的政府預(yù)算，并充分運用社會福利基金，但在當(dāng)時實際執(zhí)行過程中，臺灣當(dāng)局關(guān)于兒童福利的財政預(yù)算和投入并不高。雖然從1966年到1991年間，臺灣地區(qū)托嬰中心、托兒所數(shù)量有較大幅度的增長，從1966年的376所增長到1991年的3913所，托收兒童人數(shù)也由1966年的41532人增長到1991年的246357人，但安置及教養(yǎng)方面的福利事業(yè)在許多年份卻發(fā)展緩慢，甚至出現(xiàn)倒退的現(xiàn)象。1966年，臺灣地區(qū)的安置及教養(yǎng)機(jī)構(gòu)有26所，收容人數(shù)為4246人，這一組數(shù)字雖然在1971年分別增長到51所和7116人，但在1981年卻分別下降到36所和3724人，1991年收容人數(shù)進(jìn)一步下降至2777人。（見表3）這在一定程度上反映了臺灣地區(qū)兒童福利法規(guī)政策執(zhí)行力度不夠，更多地關(guān)注兒童最初幾年的托收，而忽略了兒童成長過程中的關(guān)懷和教育。雖然 《兒童福利法》在今天看來其制定和實施環(huán)節(jié)都有需要改進(jìn)之處，但它卻可以被看作是臺灣地區(qū)社會福利事業(yè)的開端，具有一定的歷史意義。

20世紀(jì)80年代初，臺灣當(dāng)局通過了被學(xué)界稱為“社會福利三法”的 《老人福利法》、《殘障福利法》和 《社會救助法》。 《老人福利法》基于中國傳統(tǒng)文化尊老、敬老的思想，同時結(jié)合臺灣地區(qū)人口老齡化加速的實際情況，以安定老年人生活、維護(hù)老年人權(quán)益為宗旨而制定。老人福利“中央主管機(jī)關(guān)”為“內(nèi)政部”，地方主管機(jī)關(guān)在各省（市）為社會處（局），在各縣（市）為縣（市）政府。老人福利的服務(wù)對象為70歲以上的老人，各級主管機(jī)關(guān)除了完成各自職務(wù)范圍內(nèi)的事務(wù)，還必須通過獎勵和補助宗教機(jī)構(gòu)、慈善機(jī)構(gòu)和社會公益團(tuán)體等方式來推動老人福利的發(fā)展。 《老人福利法》要求，各級政府應(yīng)將老人福利開支列入政府預(yù)算，老人福利促進(jìn)委員會的設(shè)立須聘請有關(guān)單位代表和專家、學(xué)者，其章程須經(jīng)“中央主管機(jī)關(guān)”審定。老人福利機(jī)構(gòu)根據(jù)其功能定位的不同分為扶助機(jī)構(gòu)、療養(yǎng)機(jī)構(gòu)、休養(yǎng)機(jī)構(gòu)和服務(wù)機(jī)構(gòu)四大類。臺灣當(dāng)局還頒布了 《老人福利法施行細(xì)則》，擴(kuò)大了有權(quán)利享受老人福利機(jī)構(gòu)服務(wù)的人員范圍，對于60歲以上未滿65歲且能自愿負(fù)擔(dān)費用的人，老人福利機(jī)構(gòu)在內(nèi)部設(shè)施條件允許的情況下，可以為其提供長期照護(hù)等服務(wù)。 《老人福利法》及其施行細(xì)則的出臺填補了臺灣地區(qū)在養(yǎng)老社會保障方面的空白，提高了臺灣當(dāng)局應(yīng)對人口老齡化趨勢的能力。

臺灣地區(qū)在20世紀(jì)80年代初對老人福利進(jìn)行立法的同時，也對殘障者福利進(jìn)行了立法規(guī)劃，出臺 《殘障福利法》的目的不僅在于對殘障者的合法權(quán)益給予保障，而且在于幫助其自力更生、融入社會。殘障福利的主管機(jī)關(guān)和老人福利的主管機(jī)關(guān)一樣，在“中央”為“內(nèi)政部”，在各?。ㄊ校樯鐣帲ň郑?，在縣（市）為縣（市）政府。 《殘障福利法》規(guī)定了11類殘障者，這些殘障者的合法權(quán)益應(yīng)該受到社會各界的尊重和保護(hù)，除非證明殘障者無勝任能力，否則有關(guān)單位不得拒絕其入學(xué)、受雇或者施以其他不公正的待遇。各地主管機(jī)關(guān)設(shè)立由各方代表組成的殘障福利委員會，并于每年出版統(tǒng)計報告，每十年舉辦殘障人口普查，動員社會力量關(guān)注殘障福利事業(yè)，在設(shè)立公立殘障福利機(jī)構(gòu)的同時對符合條件的私立殘障福利機(jī)構(gòu)給予一定的獎勵或補助。臺灣當(dāng)局對殘障者的教育和輔導(dǎo)也給予了一定的重視，各級政府設(shè)立了一定數(shù)量的特殊學(xué)?；蛟谄胀▽W(xué)校中設(shè)立了特殊班級，對于無法自行上下學(xué)的兒童，政府提供免費的交通工具或補助；有能力就業(yè)的殘障者，政府就業(yè)輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)對其進(jìn)行轉(zhuǎn)介，殘障者工資標(biāo)準(zhǔn)參照一般待遇，最低不低于一般待遇的70%；公營單位和私立機(jī)構(gòu)有錄用一定比例殘障者的義務(wù)，對于福利工作開展優(yōu)秀的單位和機(jī)構(gòu)，政府必須給予其一定的獎勵。這些規(guī)定的出臺是20世紀(jì)80年代初臺灣當(dāng)局在殘障者福利事業(yè)方面邁出的重要一步。

表3 1966—1991年間臺灣地區(qū)兒童及少年福利機(jī)構(gòu)與福利服務(wù)概況

1980年 《社會救助法》的出臺使臺灣地區(qū)的社會救助工作開始走上法制化的道路，《社會救助法》與 《兒童福利法》、《老人福利法》、《殘障福利法》、《少年福利法》共同構(gòu)成了20世紀(jì)70年代至80年代末臺灣地區(qū)社會福利體系的基礎(chǔ)?！渡鐣戎ā贩鲋膶ο鬄樯罾щy的低收入群體或者遭受患難、災(zāi)害情況較為嚴(yán)重的民眾。社會救助在“中央”由“內(nèi)政部”主管，在各?。ㄊ校┯缮鐣帲ň郑┴?fù)責(zé)，在各縣（市）由當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)，各級政府的社會救助項目主要分為生活扶助、醫(yī)療補助、急難救助和災(zāi)害救助四大類。生活扶助主要針對符合地方政府標(biāo)準(zhǔn)的低收入家庭成員，救助方式以現(xiàn)金給付為主，地方政府有時也通過收容等方式讓福利機(jī)構(gòu)提供服務(wù)。地方政府對于低收入者的資產(chǎn)狀況負(fù)有盡職調(diào)查義務(wù)，一旦發(fā)現(xiàn)其資產(chǎn)增長之后不再符合扶助標(biāo)準(zhǔn)，則應(yīng)立即停止扶助。受扶助者有義務(wù)接受政府的就業(yè)輔導(dǎo)等措施，拒不接受或經(jīng)輔導(dǎo)之后拒不就業(yè)者，政府可以對其停止扶助。醫(yī)療補助主要提供給低收入或被收容的傷病患者以及醫(yī)療費用過高無法負(fù)擔(dān)的傷病患者，如患者已參加社會保險并且可以得到給付，則不再對其提供醫(yī)療補助。急難救助主要為家庭遭遇變故，生活陷于困境的人提供幫助，使其度過家庭生活困難時期。災(zāi)害救助主要是對遭遇自然災(zāi)害或其他災(zāi)害并且程度較重的人實施的援助，政府為其提供實施搶救、糧食供應(yīng)、房屋修繕等服務(wù)，幫助其恢復(fù)到正常的生活狀態(tài)。 《社會救助法》使得臺灣地區(qū)各級政府對民眾的救濟(jì)有了一套可供參考和遵循的規(guī)范，救助效率和效果相對于以往也有了較大程度的提升。

臺灣地區(qū)在20世紀(jì)70年代至80年代末這段時間里，社會福利得到了發(fā)展，社會保險的范圍也有所擴(kuò)大，這與臺灣地區(qū)當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r是分不開的。20世紀(jì)70年代的臺灣地區(qū)步入經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高速期，尤其是20世紀(jì)80年代，臺灣地區(qū)經(jīng)濟(jì)不僅發(fā)展迅速，而且產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)格局也在發(fā)生深刻的變化。臺灣地區(qū)產(chǎn)業(yè)開始由勞動密集型轉(zhuǎn)向技術(shù)密集型和資本密集型，城鎮(zhèn)化、都市化的不斷推進(jìn)也使得越來越多的人從農(nóng)村向城市遷移，同時人口老齡化也成為臺灣地區(qū)發(fā)展需要面對的問題。在這樣的社會背景下，民眾對于兒童福利、老年照護(hù)、弱勢群體扶助的需求必然日益增加，臺灣當(dāng)局在這一時期的各種立法和政策正是基于這樣的社會現(xiàn)實狀況，以安撫民心，維護(hù)其統(tǒng)治。然而，直到20世紀(jì)80年代末，臺灣地區(qū)參加各類社會保險、享受社會福利、得到社會救助的民眾人數(shù)還不到人口總數(shù)的一半，經(jīng)濟(jì)在這一時期得到快速發(fā)展的臺灣地區(qū)，其社會保障制度仍需要跟進(jìn)。

三、20世紀(jì)90年代至今：改革時期

20世紀(jì)90年代以來，臺灣地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長速度有所減緩，加之產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，勞動密集型產(chǎn)業(yè)數(shù)量下降，取而代之的是技術(shù)密集型和資本密集型產(chǎn)業(yè)。以往的勞動密集型產(chǎn)業(yè)人力需求旺盛，對于勞工的知識水平和技術(shù)水平要求不高，能夠吸納大量的臺灣民眾，而技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)和資本密集型產(chǎn)業(yè)對人力的需求大為下降，傾向于雇傭中高級知識分子和技術(shù)工人，同時服務(wù)業(yè)的興起也迫使大量勞工從傳統(tǒng)行業(yè)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。1997年金融危機(jī)也給臺灣地區(qū)經(jīng)濟(jì)造成了較大的影響?！皢栴}起源于泰國，并逐步擴(kuò)散到印尼、馬來西亞、韓國和菲律賓。”②這些國家有的是臺灣地區(qū)相對重要的貿(mào)易伙伴，其被卷入金融危機(jī)自然令臺灣地區(qū)經(jīng)濟(jì)承壓。因此，20世紀(jì)90年代以來，臺灣地區(qū)面臨著比以往都嚴(yán)峻的民眾就業(yè)問題，就業(yè)安全已經(jīng)成為關(guān)系到臺灣地區(qū)穩(wěn)定發(fā)展的重要因素。（見表4）為此，臺灣當(dāng)局從20世紀(jì)90年代初開始著手處理民眾就業(yè)和失業(yè)人員保障問題，頒布了一些具有代表性的法規(guī)。

1992年頒布的 《就業(yè)服務(wù)法》規(guī)定，?。ㄊ校┱畱?yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，在各地設(shè)立公立就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，并鼓勵私人和社會團(tuán)體創(chuàng)辦就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)。對有能力就業(yè)者提供良好的就業(yè)渠道，45歲至65歲的中高齡者亦可接受就業(yè)服務(wù)。公立就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)以免費為原則，對于屬于生活扶助戶的求職人，其在求職過程中所需的旅費，可以給予適當(dāng)補助。 《就業(yè)服務(wù)法》要求各地政府和公立就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)關(guān)注學(xué)生、退伍者等相關(guān)群體的就業(yè)情況，當(dāng)?shù)貐^(qū)經(jīng)濟(jì)不景氣導(dǎo)致大量的失業(yè)情況出現(xiàn)時，“行政院勞工委員會”應(yīng)出臺措施鼓勵雇主與工會或勞工進(jìn)行協(xié)商，通過縮短工作時間、調(diào)整薪水、開辦勞工教育訓(xùn)練等方式最大限度地減少裁員的可能性，同時主管機(jī)關(guān)應(yīng)積極主動創(chuàng)造臨時就業(yè)機(jī)會或通過創(chuàng)業(yè)貸款等方式鼓勵再就業(yè)。

表4 1993—1997年臺灣地區(qū)勞動力和就業(yè)狀況

2001年臺灣當(dāng)局頒布的 《就業(yè)保險法》以“法律”的形式將就業(yè)安全和失業(yè)保障納入法制層面，開啟了臺灣地區(qū)就業(yè)安全和失業(yè)保障的法制化改革。 《就業(yè)保險法》仍以“行政院勞工委員會”為“中央主管機(jī)關(guān)”，地方主管機(jī)關(guān)為直轄市政府和縣（市）政府，地方政府負(fù)責(zé)管理具體的就業(yè)保險事務(wù)，“勞工保險監(jiān)理委員會”負(fù)責(zé)監(jiān)督就業(yè)保險實施過程中的情況。 《就業(yè)保險法》是為保障勞工相關(guān)權(quán)益而制定的法規(guī)，其適用對象為15歲以上60歲以下的本土居民勞工，不包括外國人、依法應(yīng)參加公教人員保險和軍人保險的人、已領(lǐng)取相應(yīng)老年給付的人以及受雇于依法免辦登記且無核定課稅或無統(tǒng)一發(fā)票購票證的雇主的勞工，申請人若有同時供職于兩個以上單位、受雇于兩個以上雇主的情況，可以選擇其中之一參加就業(yè)保險。

20世紀(jì)90年代以來臺灣地區(qū)社會保障制度取得的最大成就當(dāng)屬全民健康保險和國民年金的建立。臺灣當(dāng)局1995年起實施的 《全民健康保險法》是對以往社會保障制度尤其是醫(yī)療健康保障制度的重大改革，曾引起世界上一些國家和地區(qū)的關(guān)注。全民健康保險極大地擴(kuò)大了臺灣地區(qū)參保民眾的人員范圍，臺灣學(xué)者古允文稱其為“臺灣第一個普遍化與制度化的社會政策”③。全民健康保險對以往勞工保險、公教人員保險、農(nóng)民健康保險等各類保險的醫(yī)療項目進(jìn)行整合，形成了以六大類人員為參保對象的保險制度。（見表5）

1995年全民健康保險實施以前，臺灣地區(qū)社會保險多以職業(yè)為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行區(qū)分，醫(yī)療健康保障也散見于各職業(yè)保險的相關(guān)規(guī)定中。 《全民健康保險法》頒布之后，對勞保、公保和農(nóng)保等相關(guān)保險中的醫(yī)療給付部分重新整合，使其成為一個相對獨立的給付項目，以往的 《勞工保險條例》、《公教人員保險法》、《農(nóng)民健康保險條例》、《公務(wù)人員眷

屬疾病保險條例》、《私立學(xué)校教職員眷屬疾病保險辦法》、《退休公教人員及其眷屬疾病保險辦法》等相關(guān)法規(guī)也隨著 《全民健康保險法》的頒布實施作了相應(yīng)的修改或廢止，以適應(yīng)全民健康保險發(fā)展的需要。

表5 臺灣地區(qū)全民健康保險具體規(guī)定

21世紀(jì)初，解除戒嚴(yán)之后的臺灣地區(qū)首次出現(xiàn)政黨輪替，國民黨在選舉中失利，成為在野黨，民進(jìn)黨取代國民黨成為臺灣地區(qū)執(zhí)政黨。民進(jìn)黨執(zhí)政期間，除了繼續(xù)完善就業(yè)保障機(jī)制外，在社會保障制度建設(shè)方面比較有創(chuàng)新之處只有嘗試建立國民年金制度這一項。早在20世紀(jì)90年代初臺灣地方選舉中，民進(jìn)黨就已經(jīng)試圖以各種老人年金為噱頭拉攏選票。“社會保障常常成為政治斗爭的武器。”④在2000年的臺灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人競選中，民進(jìn)黨更是宣揚所謂的包含各個年齡段、扶助弱勢群體的社會照護(hù)方案，然而其取代國民黨之后卻以經(jīng)濟(jì)不景氣亟待復(fù)蘇為借口提出優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)再考慮社會福利的政策，該做法引起臺灣地區(qū)人民的憤怒，使得民進(jìn)黨不得不考慮進(jìn)行一些社會福利相關(guān)立法和政策制定。臺灣地區(qū)國民年金制度的建立經(jīng)歷了頗為曲折的過程。2002年，經(jīng)過多年草擬和修改的 《國民年金法》草案提交“立法院”審議，但未能通過。直到2007年，“立法院”才審議通過 《國民年金法》草案，并于2008年開始實施。“2008年開辦國民年金保險，將全民滿25歲未滿65歲，且不具備勞保、公保、軍保、農(nóng)保者，全數(shù)納入國民年金保險，達(dá)到全覆蓋的目標(biāo)。”⑤然而，《國民年金法》實施之初就暴露出了較多的問題。該法以勞工保險、公教人員保險和軍人保險之外的群體為主要被保險人，凡是相關(guān)社會保險之外的、年滿25歲未滿65歲的人均強(qiáng)制參加國民年金。農(nóng)民健康保險因缺乏老年給付項目，因此 《國民年金法》實施之初農(nóng)民群體也被納入強(qiáng)制參加國民年金的對象范圍。相對于國民年金，老年農(nóng)民福利津貼需要繳納的費用低，而兩者的給付數(shù)額并無太大懸殊，且當(dāng)時規(guī)定農(nóng)民參加國民年金之后就會取消其老年農(nóng)民福利津貼，這一做法引起了農(nóng)民群體的強(qiáng)烈抗議，導(dǎo)致臺灣當(dāng)局不得不對 《國民年金法》進(jìn)行修正，保留原有的農(nóng)民健康保險和老年農(nóng)民福利津貼相關(guān)制度，將農(nóng)民群體強(qiáng)制參加國民年金的規(guī)定改為自愿參加。但這樣一來，國民年金少了農(nóng)民這個大群體之后原本就薄弱的財務(wù)基礎(chǔ)更得不到改善，資金顯得捉襟見肘，有可能無法達(dá)到立法的預(yù)期效果。總體上看，雖然臺灣當(dāng)局自20世紀(jì)90年代以來比以往更加關(guān)注社會公平，但由于歷史原因和政治因素，臺灣地區(qū)社會保障制度依然有待完善。

注釋：

①John Minns,The Politics of Developmentalism:The Midas States of Mexico,South Korea and Taiwan,New York:Palgrave Macmillan,2006,p.182.

②Hafiz Akhand,Kanhaya Gupta,Economic Development in Pacific Asia,London and New York:Routledge,2006，p.143.

③ 古允文：《平等與凝聚：臺灣社會福利發(fā)展的思考》，臺灣 《社會政策與社會工作學(xué)刊》2001年第1期。

④ 和春雷主編：《社會保障制度的國際比較》，法律出版社2001年版，第138頁。

⑤ 魏吉漳：《臺灣地區(qū)社會保障制度現(xiàn)況與改革》，《中國社會保障》2013年第10期。

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（2017）10-0104－08

鄭宇，清華大學(xué)社會科學(xué)學(xué)院博士后研究人員，北京，100084。

（責(zé)任編輯 劉龍伏）