摘 要 隨著我國依法治國進一步深化，高等教育法治化進一步推進，實現(xiàn)高校依法治校，必須制定完善的大學章程。大學章程對于依法治校來說，有著基本法的地位，保障大學能夠遵循教育運行的規(guī)律，充分履行大學的職能，促進教育的發(fā)展。本文擬從大學章程存在的內(nèi)外部兩方面問題原因入手分析，剖析存在的不足，提出依法制定大學章程的具體措施。

關鍵詞 依法治校 大學 章程

作者簡介：鄧明峰，安徽中醫(yī)藥大學馬克思主義學院，講師，研究方向：行政法學、知識產(chǎn)權。

中圖分類號：G647 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.236

改革開放以來，我國高等教育不斷發(fā)展，關于高等教育的法律法規(guī)不斷完善，大學章程的制定越來越受到重視。大學章程的制定，是現(xiàn)代大學建設的重要內(nèi)容之一，關系著現(xiàn)代大學制度的構建，也是高校依法辦學的基本要求。但是目前我國大學章程中存在著許多問題，不利于大學的可持續(xù)發(fā)展，需要進一步重視研究，完善大學章程的制定。

一、現(xiàn)代大學章程內(nèi)涵及法律屬性探析

（一）現(xiàn)代大學章程內(nèi)涵

為了保證大學的學術自由和大學自治，大學必須按照合理的程序，制定符合自身特點的章程，來制約高校的行政權，以致使學術自由得到落實和內(nèi)部合理依法自治，滿足高等教育發(fā)展的一般規(guī)律。大學章程的價值取向是以人為本，與高等教育的價值取向相一致。大學章程需要實現(xiàn)學術自由與自治的價值目標，學術權力和行政權力需要科學配置，實現(xiàn)教育公平與辦學效率的統(tǒng)一，實現(xiàn)大學教育的最佳社會效益。

我們可以認為大學章程是大學的憲法，是依法自主辦學的依據(jù)，也是自我的規(guī)范，為處理社會、政府和學校的關系提供依據(jù)。因此大學章程應該是在國家相關法律和行政法規(guī)框架下，按照行政性特征，合理協(xié)調(diào)政府和大學的關系，既要在國家法律法規(guī)授權下制定體現(xiàn)行政性，又要符合內(nèi)部依法自治的需要實現(xiàn)高校管理的自主性，同時還要遵守地方性的教育法規(guī)。

（二）大學章程的法律屬性分析

分析大學章程的法律屬性，必須分析我國大學的性質(zhì)，目前我國高校有公辦和民辦等形式，民辦高校是企業(yè)法人，本文主要分析公辦高校的大學章程制定。我國的公辦高校屬于事業(yè)單位，其財力來源于國家財政，人員參照公務員管理機制。由于高校的人財物歸國家管控，校長由政府相關部門選撥任命，在學校運行過程中行使著行政權力，在法律關系中具有行政主體資格，其行政權履行過程中發(fā)生的爭議屬于行政訴訟。因此大學章程具有行政法的屬性，大學具有行政主體的法律地位，如果校內(nèi)出現(xiàn)不合法的行為，可以根據(jù)大學章程，提起行政訴訟。就大學內(nèi)部管理來分析，教師是大學存在的重要主體之一，大學本身和教師之間具有契約關系，大學內(nèi)部成立學術等各種形式的委員會，教師遵守著各種委員會的章程和規(guī)定，這里體現(xiàn)了契約的本質(zhì)特征，具有組織性的契約特征，因此具有契約性，按照這種契約實現(xiàn)著內(nèi)部和諧運行，實現(xiàn)高校內(nèi)部的權利義務關系。

大學是法人組織，具有自治法性，大學章程約束了舉辦者的行為，同時約束了組織者的行為，具有普遍的約束力。大學章程的制定基礎是國家賦予的，大學自治立法權。大學章程是約束內(nèi)部活動、大學組織的自治法，是大學的憲法，指導著大學的教學活動以及管理活動。

二、我國現(xiàn)代大學章程建設背景分析

（一）國家行政管理體制的改革促使大學章程的制定

隨著我國行政管理體制改革的深化，提出了公共服務型政府的建設，強化以人為本的理念，強調(diào)服務意識，并且注重改善政府服務的效能，重視成本控制，提高政府的服務效率。轉變政府職能是改革的點，進一步理順政府和其他部門的關系，促使大學章程的制定以現(xiàn)實的改革為基礎。

（二）《教育規(guī)劃綱要》為大學章程建設指明了方向

《教育規(guī)劃綱要》中指出，各類高校要依法制定章程，并且按照制定的章程對學校進行管理?！督逃?guī)劃綱要》的正式出臺，為我國大學章程的制定指明了方向，標志著我國高等教育的改革和發(fā)展，進入了新的歷史時期。

（三）時代的變化對大學章程制定提出了新的要求

隨著社會的進步，國家法治建設的進一步深化，現(xiàn)實性對大學章程的制定提出了新的要求，不僅要求其內(nèi)容與時俱進符合新時代發(fā)展，同時要適應現(xiàn)代人文社會和科技的進步。因此大學章程要守住辦學本質(zhì)，又要適應時代發(fā)展，既要兼顧立校之本，又要有所創(chuàng)新，使大學章程是一部合理的大學內(nèi)部管理規(guī)范性文件，對大學教育和管理起到重要作用。時代的變化對大學的管理、大學學生的素質(zhì)教育等提出了更高的標準，對大學章程建設提出了新的要求。

三、我國現(xiàn)代大學章程現(xiàn)存問題及原因分析

（一）大學章程法治缺陷的外部原因

大學章程法治缺陷的主要外部原因是制度的問題，大學是社會的一部分，與社會組織和政府等有分不開的關系。政府通過行政手段分配資源，決定大學的利益，大學必須進行行政化來保證自己的利益，實現(xiàn)長遠的發(fā)展。政府對大學的干預比較嚴重，行政權高于大學的自主權，大學章程很多流于形式。

大學章程的法律地位與法律效力不明確。高校按照國家行政法規(guī)以及上級行政命令制定了章程，按照以上分析可知，大學章程具有法律屬性，大學行使著行政權，但是大學章程在實施過程中，必須按照法律法規(guī)以及地方性法規(guī)的規(guī)定實施，任何違背法律法規(guī)、地方性法規(guī)和上級規(guī)定的內(nèi)容都是無效的，導致其法律地位受到很大制約，其具有的法律效力受到很大限制，只有上位法對大學章程的法律地位和法律效力做出明確的定性和定位，才能進一步保障大學章程的有效實施。但目前的教育法律法規(guī)中，沒有對大學的法律地位和法律效力進行明確的闡述。雖然從大學章程所起的作用來分析其是大學的憲法，但是在章程的實施過程中沒有體現(xiàn)出憲法的地位。

大學章程對高校內(nèi)外法律關系規(guī)定不明確。大學章程沒有明確制定內(nèi)外的法律關系。大學與社會組織、政府等的關系，沒有明確的法律規(guī)定。大學不能單方面制定與社會組織和政府的關系，并且由于行政化的運行，大學章程在實際的效力中，不如政府或者其他的社會組織。endprint

（二）大學章程法治缺陷的內(nèi)部原因

從大學內(nèi)部來說，制定章程的是領導者，同時也是受益者，章程的制定會在一定程度上影響到他們的利益。行政化已經(jīng)成為大學運行的思維方式，人們對大學章程的認識出現(xiàn)了淡化，章程制定的內(nèi)部推動力不足。

大學章程建設未在師生引起廣泛影響。在大學章程的制定中，很少有師生廣泛關注。高校沒有依法治校的氛圍，師生對大學章程的內(nèi)容、目的以及地位等都不了解，大部分師生并沒有關注大學章程的制定，使大學章程缺乏廣泛性和合理性。

大學章程制定主體單一和模糊。大學章程在實際的制定中，主要是高校自主完成，雖然有行政主體的資格，但是沒有法律的立法權，沒有資格制定具有法律地位的文件。當前大學章程制定的主體比較單一和模糊，缺乏政府的參與，缺乏社會大眾的參與。

大學章程的內(nèi)容較籠統(tǒng)，并且存在著高度雷同現(xiàn)象。當前我國985和211高校按照法律法規(guī)以及教育部文件規(guī)定都制定了大學章程，但是從大學章程制定的內(nèi)容來看，章程內(nèi)容十分籠統(tǒng)，并且存著著高度雷同的現(xiàn)象。章程中對主體規(guī)定不明確，管理權的實施規(guī)定不夠到位，較模糊，行政權力的運行機制不確定，管理部門和教師的權利義務規(guī)定不徹底。大學章程在解決學校內(nèi)部問題時也流于形式，得不到實際運用，部分仍然是校長說了算。同時一部分大學章程也存在著“執(zhí)行不力”不強等問題，形同虛設，得不到實際的執(zhí)行，大學章程并沒有充分發(fā)揮作用。

四、完善我國大學章程建設的法治路徑

（一）提高大學章程的法律地位與法律效力

要明確規(guī)定大學章程的法律地位和法律效力。政府要制定相關的政策、法律法規(guī)等，確定大學章程的法律地位和法律效力。要建立成熟的大學法，從整體上，對大學的法律地位和法律效力進行詳細的規(guī)定。政府對于高校的管理不能完全置之不理，也不能過度越權，需要在法定的權限內(nèi)，協(xié)調(diào)政府與各部門的關系，使高校能夠更好地自主管理。完善大學章程的制定程序與修改程序，大學章程的制定需要有法可依，提供具體的可操作的立法依據(jù)，這需要現(xiàn)代教育法律體系的完善。要提升大學在國家中的法律地位，目前沒有成熟的大學法，可以根據(jù)大學自身的特點，在不違背行政法律法規(guī)的基礎上，進行變通，使大學章程的制定程序和修改程序更加科學化，確保在大學章程的制定上，各主體能夠有效參與，避免流于形式。

（二）突出大學章程的自主性

大學章程須以舉辦者和師生為本，大學章程的目的是促進大學的發(fā)展，大學的舉辦者和師生是主體，也是大學章程中內(nèi)容的履行者。制定大學章程要保持舉辦者和師生的主體地位，確保大學的合理運行。要充分聽取師生的意見，重視教師的學術權力，表達自己的利益訴求，使大學章程充分體現(xiàn)大學的特點。

嘗試建立適應本土文化的真正意義上的董事會制度。要改變辦學者制定章程的傳統(tǒng)，建立真正意義上的董事會制度。我們可以借鑒國外許多大學管理制度，高校去行政化，實現(xiàn)企業(yè)化，建立董事會。借鑒合同法理論，在高校內(nèi)部實現(xiàn)契約精神，按照企業(yè)模式進行管理。在董事會模式下制定大學章程，大學章程的制定應該由董事會制定，董事會的成員組成應該有教師代表、學生代表、國家教育主管部門以及社會相關方代表等。制定程序和修改程序也是按照董事會制度實施，這樣通過不同利益群體的智慧，將會制定出更加合理的大學章程。

在我國當下高校屬于事業(yè)單位模式下，人財物屬于國家調(diào)控基礎上，制定大學章程是一件復雜的工作。法律法規(guī)也要明確大學章程的法律地位和法律效力，以致大學章程在制定過程中如何最大限度的制約行政權，最大程度的保護師生權利。大學章程在制定過程中要注重大學的文化建設，完善章程制定的程序，合理協(xié)調(diào)外部環(huán)境，完善內(nèi)部權力制衡機制，明確參與制定主體。實現(xiàn)大學章程內(nèi)容合理、原則性強，可實施，可執(zhí)行，實現(xiàn)依法辦校，依法治校，構建現(xiàn)代大學制度，促進大學的可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻：

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