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        依法治校背景下大學(xué)章程制定探析

        2017-11-03 21:47:31鄧明峰
        法制與社會 2017年29期
        關(guān)鍵詞:依法治校章程大學(xué)

        摘 要 隨著我國依法治國進(jìn)一步深化,高等教育法治化進(jìn)一步推進(jìn),實(shí)現(xiàn)高校依法治校,必須制定完善的大學(xué)章程。大學(xué)章程對于依法治校來說,有著基本法的地位,保障大學(xué)能夠遵循教育運(yùn)行的規(guī)律,充分履行大學(xué)的職能,促進(jìn)教育的發(fā)展。本文擬從大學(xué)章程存在的內(nèi)外部兩方面問題原因入手分析,剖析存在的不足,提出依法制定大學(xué)章程的具體措施。

        關(guān)鍵詞 依法治校 大學(xué) 章程

        作者簡介:鄧明峰,安徽中醫(yī)藥大學(xué)馬克思主義學(xué)院,講師,研究方向:行政法學(xué)、知識產(chǎn)權(quán)。

        中圖分類號:G647 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.236

        改革開放以來,我國高等教育不斷發(fā)展,關(guān)于高等教育的法律法規(guī)不斷完善,大學(xué)章程的制定越來越受到重視。大學(xué)章程的制定,是現(xiàn)代大學(xué)建設(shè)的重要內(nèi)容之一,關(guān)系著現(xiàn)代大學(xué)制度的構(gòu)建,也是高校依法辦學(xué)的基本要求。但是目前我國大學(xué)章程中存在著許多問題,不利于大學(xué)的可持續(xù)發(fā)展,需要進(jìn)一步重視研究,完善大學(xué)章程的制定。

        一、現(xiàn)代大學(xué)章程內(nèi)涵及法律屬性探析

        (一)現(xiàn)代大學(xué)章程內(nèi)涵

        為了保證大學(xué)的學(xué)術(shù)自由和大學(xué)自治,大學(xué)必須按照合理的程序,制定符合自身特點(diǎn)的章程,來制約高校的行政權(quán),以致使學(xué)術(shù)自由得到落實(shí)和內(nèi)部合理依法自治,滿足高等教育發(fā)展的一般規(guī)律。大學(xué)章程的價值取向是以人為本,與高等教育的價值取向相一致。大學(xué)章程需要實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)自由與自治的價值目標(biāo),學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力需要科學(xué)配置,實(shí)現(xiàn)教育公平與辦學(xué)效率的統(tǒng)一,實(shí)現(xiàn)大學(xué)教育的最佳社會效益。

        我們可以認(rèn)為大學(xué)章程是大學(xué)的憲法,是依法自主辦學(xué)的依據(jù),也是自我的規(guī)范,為處理社會、政府和學(xué)校的關(guān)系提供依據(jù)。因此大學(xué)章程應(yīng)該是在國家相關(guān)法律和行政法規(guī)框架下,按照行政性特征,合理協(xié)調(diào)政府和大學(xué)的關(guān)系,既要在國家法律法規(guī)授權(quán)下制定體現(xiàn)行政性,又要符合內(nèi)部依法自治的需要實(shí)現(xiàn)高校管理的自主性,同時還要遵守地方性的教育法規(guī)。

        (二)大學(xué)章程的法律屬性分析

        分析大學(xué)章程的法律屬性,必須分析我國大學(xué)的性質(zhì),目前我國高校有公辦和民辦等形式,民辦高校是企業(yè)法人,本文主要分析公辦高校的大學(xué)章程制定。我國的公辦高校屬于事業(yè)單位,其財力來源于國家財政,人員參照公務(wù)員管理機(jī)制。由于高校的人財物歸國家管控,校長由政府相關(guān)部門選撥任命,在學(xué)校運(yùn)行過程中行使著行政權(quán)力,在法律關(guān)系中具有行政主體資格,其行政權(quán)履行過程中發(fā)生的爭議屬于行政訴訟。因此大學(xué)章程具有行政法的屬性,大學(xué)具有行政主體的法律地位,如果校內(nèi)出現(xiàn)不合法的行為,可以根據(jù)大學(xué)章程,提起行政訴訟。就大學(xué)內(nèi)部管理來分析,教師是大學(xué)存在的重要主體之一,大學(xué)本身和教師之間具有契約關(guān)系,大學(xué)內(nèi)部成立學(xué)術(shù)等各種形式的委員會,教師遵守著各種委員會的章程和規(guī)定,這里體現(xiàn)了契約的本質(zhì)特征,具有組織性的契約特征,因此具有契約性,按照這種契約實(shí)現(xiàn)著內(nèi)部和諧運(yùn)行,實(shí)現(xiàn)高校內(nèi)部的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

        大學(xué)是法人組織,具有自治法性,大學(xué)章程約束了舉辦者的行為,同時約束了組織者的行為,具有普遍的約束力。大學(xué)章程的制定基礎(chǔ)是國家賦予的,大學(xué)自治立法權(quán)。大學(xué)章程是約束內(nèi)部活動、大學(xué)組織的自治法,是大學(xué)的憲法,指導(dǎo)著大學(xué)的教學(xué)活動以及管理活動。

        二、我國現(xiàn)代大學(xué)章程建設(shè)背景分析

        (一)國家行政管理體制的改革促使大學(xué)章程的制定

        隨著我國行政管理體制改革的深化,提出了公共服務(wù)型政府的建設(shè),強(qiáng)化以人為本的理念,強(qiáng)調(diào)服務(wù)意識,并且注重改善政府服務(wù)的效能,重視成本控制,提高政府的服務(wù)效率。轉(zhuǎn)變政府職能是改革的點(diǎn),進(jìn)一步理順政府和其他部門的關(guān)系,促使大學(xué)章程的制定以現(xiàn)實(shí)的改革為基礎(chǔ)。

        (二)《教育規(guī)劃綱要》為大學(xué)章程建設(shè)指明了方向

        《教育規(guī)劃綱要》中指出,各類高校要依法制定章程,并且按照制定的章程對學(xué)校進(jìn)行管理。《教育規(guī)劃綱要》的正式出臺,為我國大學(xué)章程的制定指明了方向,標(biāo)志著我國高等教育的改革和發(fā)展,進(jìn)入了新的歷史時期。

        (三)時代的變化對大學(xué)章程制定提出了新的要求

        隨著社會的進(jìn)步,國家法治建設(shè)的進(jìn)一步深化,現(xiàn)實(shí)性對大學(xué)章程的制定提出了新的要求,不僅要求其內(nèi)容與時俱進(jìn)符合新時代發(fā)展,同時要適應(yīng)現(xiàn)代人文社會和科技的進(jìn)步。因此大學(xué)章程要守住辦學(xué)本質(zhì),又要適應(yīng)時代發(fā)展,既要兼顧立校之本,又要有所創(chuàng)新,使大學(xué)章程是一部合理的大學(xué)內(nèi)部管理規(guī)范性文件,對大學(xué)教育和管理起到重要作用。時代的變化對大學(xué)的管理、大學(xué)學(xué)生的素質(zhì)教育等提出了更高的標(biāo)準(zhǔn),對大學(xué)章程建設(shè)提出了新的要求。

        三、我國現(xiàn)代大學(xué)章程現(xiàn)存問題及原因分析

        (一)大學(xué)章程法治缺陷的外部原因

        大學(xué)章程法治缺陷的主要外部原因是制度的問題,大學(xué)是社會的一部分,與社會組織和政府等有分不開的關(guān)系。政府通過行政手段分配資源,決定大學(xué)的利益,大學(xué)必須進(jìn)行行政化來保證自己的利益,實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)的發(fā)展。政府對大學(xué)的干預(yù)比較嚴(yán)重,行政權(quán)高于大學(xué)的自主權(quán),大學(xué)章程很多流于形式。

        大學(xué)章程的法律地位與法律效力不明確。高校按照國家行政法規(guī)以及上級行政命令制定了章程,按照以上分析可知,大學(xué)章程具有法律屬性,大學(xué)行使著行政權(quán),但是大學(xué)章程在實(shí)施過程中,必須按照法律法規(guī)以及地方性法規(guī)的規(guī)定實(shí)施,任何違背法律法規(guī)、地方性法規(guī)和上級規(guī)定的內(nèi)容都是無效的,導(dǎo)致其法律地位受到很大制約,其具有的法律效力受到很大限制,只有上位法對大學(xué)章程的法律地位和法律效力做出明確的定性和定位,才能進(jìn)一步保障大學(xué)章程的有效實(shí)施。但目前的教育法律法規(guī)中,沒有對大學(xué)的法律地位和法律效力進(jìn)行明確的闡述。雖然從大學(xué)章程所起的作用來分析其是大學(xué)的憲法,但是在章程的實(shí)施過程中沒有體現(xiàn)出憲法的地位。

        大學(xué)章程對高校內(nèi)外法律關(guān)系規(guī)定不明確。大學(xué)章程沒有明確制定內(nèi)外的法律關(guān)系。大學(xué)與社會組織、政府等的關(guān)系,沒有明確的法律規(guī)定。大學(xué)不能單方面制定與社會組織和政府的關(guān)系,并且由于行政化的運(yùn)行,大學(xué)章程在實(shí)際的效力中,不如政府或者其他的社會組織。endprint

        (二)大學(xué)章程法治缺陷的內(nèi)部原因

        從大學(xué)內(nèi)部來說,制定章程的是領(lǐng)導(dǎo)者,同時也是受益者,章程的制定會在一定程度上影響到他們的利益。行政化已經(jīng)成為大學(xué)運(yùn)行的思維方式,人們對大學(xué)章程的認(rèn)識出現(xiàn)了淡化,章程制定的內(nèi)部推動力不足。

        大學(xué)章程建設(shè)未在師生引起廣泛影響。在大學(xué)章程的制定中,很少有師生廣泛關(guān)注。高校沒有依法治校的氛圍,師生對大學(xué)章程的內(nèi)容、目的以及地位等都不了解,大部分師生并沒有關(guān)注大學(xué)章程的制定,使大學(xué)章程缺乏廣泛性和合理性。

        大學(xué)章程制定主體單一和模糊。大學(xué)章程在實(shí)際的制定中,主要是高校自主完成,雖然有行政主體的資格,但是沒有法律的立法權(quán),沒有資格制定具有法律地位的文件。當(dāng)前大學(xué)章程制定的主體比較單一和模糊,缺乏政府的參與,缺乏社會大眾的參與。

        大學(xué)章程的內(nèi)容較籠統(tǒng),并且存在著高度雷同現(xiàn)象。當(dāng)前我國985和211高校按照法律法規(guī)以及教育部文件規(guī)定都制定了大學(xué)章程,但是從大學(xué)章程制定的內(nèi)容來看,章程內(nèi)容十分籠統(tǒng),并且存著著高度雷同的現(xiàn)象。章程中對主體規(guī)定不明確,管理權(quán)的實(shí)施規(guī)定不夠到位,較模糊,行政權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制不確定,管理部門和教師的權(quán)利義務(wù)規(guī)定不徹底。大學(xué)章程在解決學(xué)校內(nèi)部問題時也流于形式,得不到實(shí)際運(yùn)用,部分仍然是校長說了算。同時一部分大學(xué)章程也存在著“執(zhí)行不力”不強(qiáng)等問題,形同虛設(shè),得不到實(shí)際的執(zhí)行,大學(xué)章程并沒有充分發(fā)揮作用。

        四、完善我國大學(xué)章程建設(shè)的法治路徑

        (一)提高大學(xué)章程的法律地位與法律效力

        要明確規(guī)定大學(xué)章程的法律地位和法律效力。政府要制定相關(guān)的政策、法律法規(guī)等,確定大學(xué)章程的法律地位和法律效力。要建立成熟的大學(xué)法,從整體上,對大學(xué)的法律地位和法律效力進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定。政府對于高校的管理不能完全置之不理,也不能過度越權(quán),需要在法定的權(quán)限內(nèi),協(xié)調(diào)政府與各部門的關(guān)系,使高校能夠更好地自主管理。完善大學(xué)章程的制定程序與修改程序,大學(xué)章程的制定需要有法可依,提供具體的可操作的立法依據(jù),這需要現(xiàn)代教育法律體系的完善。要提升大學(xué)在國家中的法律地位,目前沒有成熟的大學(xué)法,可以根據(jù)大學(xué)自身的特點(diǎn),在不違背行政法律法規(guī)的基礎(chǔ)上,進(jìn)行變通,使大學(xué)章程的制定程序和修改程序更加科學(xué)化,確保在大學(xué)章程的制定上,各主體能夠有效參與,避免流于形式。

        (二)突出大學(xué)章程的自主性

        大學(xué)章程須以舉辦者和師生為本,大學(xué)章程的目的是促進(jìn)大學(xué)的發(fā)展,大學(xué)的舉辦者和師生是主體,也是大學(xué)章程中內(nèi)容的履行者。制定大學(xué)章程要保持舉辦者和師生的主體地位,確保大學(xué)的合理運(yùn)行。要充分聽取師生的意見,重視教師的學(xué)術(shù)權(quán)力,表達(dá)自己的利益訴求,使大學(xué)章程充分體現(xiàn)大學(xué)的特點(diǎn)。

        嘗試建立適應(yīng)本土文化的真正意義上的董事會制度。要改變辦學(xué)者制定章程的傳統(tǒng),建立真正意義上的董事會制度。我們可以借鑒國外許多大學(xué)管理制度,高校去行政化,實(shí)現(xiàn)企業(yè)化,建立董事會。借鑒合同法理論,在高校內(nèi)部實(shí)現(xiàn)契約精神,按照企業(yè)模式進(jìn)行管理。在董事會模式下制定大學(xué)章程,大學(xué)章程的制定應(yīng)該由董事會制定,董事會的成員組成應(yīng)該有教師代表、學(xué)生代表、國家教育主管部門以及社會相關(guān)方代表等。制定程序和修改程序也是按照董事會制度實(shí)施,這樣通過不同利益群體的智慧,將會制定出更加合理的大學(xué)章程。

        在我國當(dāng)下高校屬于事業(yè)單位模式下,人財物屬于國家調(diào)控基礎(chǔ)上,制定大學(xué)章程是一件復(fù)雜的工作。法律法規(guī)也要明確大學(xué)章程的法律地位和法律效力,以致大學(xué)章程在制定過程中如何最大限度的制約行政權(quán),最大程度的保護(hù)師生權(quán)利。大學(xué)章程在制定過程中要注重大學(xué)的文化建設(shè),完善章程制定的程序,合理協(xié)調(diào)外部環(huán)境,完善內(nèi)部權(quán)力制衡機(jī)制,明確參與制定主體。實(shí)現(xiàn)大學(xué)章程內(nèi)容合理、原則性強(qiáng),可實(shí)施,可執(zhí)行,實(shí)現(xiàn)依法辦校,依法治校,構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度,促進(jìn)大學(xué)的可持續(xù)發(fā)展。

        參考文獻(xiàn):

        [1]孫長智、孫曙光. 依法治校與大學(xué)章程建設(shè)的理論與實(shí)踐探討.現(xiàn)代教育科學(xué).2015(11).

        [2]焦志勇、繩孌. 切實(shí)而有效地推進(jìn)依法治校進(jìn)程.北京教育:高教.2015(1).endprint

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