摘 要 監(jiān)督制度的設計與完善是地方水污染防治立法中的內(nèi)在需求，同時也為生態(tài)文明建設所必需。一些地區(qū)在水污染防治過程中存在政府主管部門的監(jiān)督責任不明確、對企業(yè)的監(jiān)督難以真正落實、缺乏對政府主管部門的監(jiān)督、公眾監(jiān)督的參與度不夠等監(jiān)督制度上的問題，需要在立法中加以考量與設計，以完善監(jiān)督制度。

關鍵詞 水污染 地方立法 監(jiān)督制度 立法設計

作者簡介：趙坦，聊城大學法學院。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.195

聊城地處魯西平原，獨具“江北水城”特色，素有“中國北方的威尼斯”之稱，市內(nèi)有中國北方最大的城市湖泊——東昌湖；追溯歷史，聊城發(fā)端于水，因水而興。①但是，近年來，聊城市區(qū)域水環(huán)境污染問題日益嚴峻，水資源短缺已經(jīng)成為聊城市經(jīng)濟發(fā)展的一大制約“瓶頸”，而水污染問題則是導致這一“瓶頸”形成的一個重要因素。水污染不僅破壞生態(tài)環(huán)境，也加劇水資源的短缺局面，要保住聊城的“水城”特色，提升聊城市的供水保障能力，為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展用水需求提供支撐和保障，水污染問題是亟需解決的一個重點問題。②水污染問題的解決，必須依法而行。一直以來，聊城水污染防治缺乏一套科學、系統(tǒng)的地方性法規(guī)為指導。2015年《中華人民共和國立法法》修改后，地方立法權(quán)擴至所有設區(qū)的市，水污染防治立法成為大多數(shù)地區(qū)及城市的首批立法項目，因而，聊城市進行水污染防治立法迫在眉睫，其中監(jiān)督制度的立法設計是需要研究的關鍵課題，同時也是聊城市水污染防治工作中的關鍵之處。因此，本文試以聊城市為例，對地方水污染防治監(jiān)督制度的立法設計略陳管見，以期能拋磚引玉，并有益于地方水污染防治立法。

一、對水污染防治監(jiān)督制度的一般理解

監(jiān)督，是指嚴密監(jiān)視并督促。從法律上論及監(jiān)督，則應從法律的作用之發(fā)揮進行分析。法律的作用主要可以從規(guī)范作用和社會作用去認識。法律的規(guī)范作用指法律對人們的行為加以規(guī)范、指導、劃一的作用，或因法律的規(guī)范性而具有的作用。法律的社會作用包括法對社會整體的作用、法對社會集團的作用、法對個人的作用等。有的觀點認為，法律監(jiān)督是對法律實施中嚴重違反法律的情況所進行的監(jiān)督。筆者認為這一界定過于原則，結(jié)合上述分析，法律上的監(jiān)督可以理解為法律在其實施中對人們的行為發(fā)揮規(guī)范作用和社會作用的監(jiān)督活動。詳言之，即法律為維護社會整體利益和公共生活秩序，在其實施中監(jiān)視人們的行為且加以規(guī)范、指導、劃一并進行評價和教育，從而使人們?yōu)榉芍顬?，不為法律之所禁為的活動。由此，筆者認為，水污染防治監(jiān)督是指法律對水污染防治的環(huán)節(jié)、過程進行規(guī)范、指導和評價，要求政府主管部門履行監(jiān)視、督促和管理的職責，鼓勵社會公眾積極參與，以使水污染防治的結(jié)果符合水污染治理目標的活動。水污染防治監(jiān)督應包括以下三個層面：

首先，政府主管部門對排污主體排污與否、如何排污以及是否合法排污的監(jiān)督。該項監(jiān)督是執(zhí)法性質(zhì)的監(jiān)督，在整個水污染防治監(jiān)督中發(fā)揮主要作用。如《金華市水環(huán)境保護條例》第三條規(guī)定：“水環(huán)境保護堅持政府主導、公眾參與……的原則?！绷硗?，《云南省滇池保護條例》、《長沙市湘江流域水污染防治條例》等也都明確了政府的領導職責或明確政府對水環(huán)境質(zhì)量負責?？梢娬谒廴痉乐伪O(jiān)督中的作用。筆者認為，政府的監(jiān)督，其作用的發(fā)揮在于具體的政府主管部門，即有水污染防治監(jiān)督職權(quán)的政府主管部門，其依照法律規(guī)定，在其特定的職權(quán)范圍內(nèi)行使監(jiān)督權(quán)。因此，這一層次的監(jiān)督有兩個關鍵要求：其一，各有關政府主管部門的職權(quán)明確、分工明晰；其二，有關政府部門積極作為。

其次，是法律對負有水污染防治監(jiān)督職權(quán)的政府主管部門的監(jiān)督。這一項監(jiān)督在性質(zhì)上是對執(zhí)法的監(jiān)督，其在整個水污染防治監(jiān)督中發(fā)揮關鍵作用。不受制約的權(quán)力必然導致腐敗，這是政治學的經(jīng)典論斷。③如果放任有關政府主管部門任意行使其監(jiān)督權(quán)力，則必然會導致效率低下甚至滋生腐敗。因此，對有關政府主管部門進行有效監(jiān)督是水污染防治監(jiān)督制度中的關鍵一環(huán)。

最后，是社會公眾對水污染防治的監(jiān)督，這其中又包括兩個方面：一方面是社會公眾對排污主體是否合法排污的監(jiān)督，其性質(zhì)是公眾參與執(zhí)法，在水污染防治監(jiān)督中發(fā)揮重要作用。社會公眾的監(jiān)督在時間和空間上分布最廣，具有全時空的特點，因此 ，社會公眾的監(jiān)督能夠很大程度上起到對排污主體的威懾作用。另一方面是社會公眾對有水污染防治監(jiān)督職權(quán)的政府主管部門的監(jiān)督，其性質(zhì)是執(zhí)法監(jiān)督，在水污染防治監(jiān)督中發(fā)揮著不可缺少的作用，該項監(jiān)督是對有水污染防治監(jiān)督職權(quán)的政府主管部門的監(jiān)督的題中應有之意。

這三個層面的監(jiān)督相輔相成。它們分別從不同的角度對水污染防治的監(jiān)督發(fā)揮作用，并且每一層面的監(jiān)督都不可或缺，否則將會直接或間接地影響監(jiān)督效果。

二、水污染防治監(jiān)督制度設計的不足

從上述水污染防治監(jiān)督的三個層面分析地方立法例，水污染防治監(jiān)督制度的設計中存在諸多問題，突出表現(xiàn)在以下四個方面：

（一）政府主管部門的監(jiān)督責任不夠明確、具體

許多地方政府都曾試圖建立起多個主管部門聯(lián)動的水污染防治制度，但由于對各主管部門的監(jiān)督職責劃分不明確，而導致這些制度未能很好的在新的時代背景下發(fā)揮應有的實際作用。例如，《山東省水污染防治條例》只是粗略的規(guī)定：“縣級以上人民政府環(huán)境保護行政主管部門對本行政區(qū)域內(nèi)的水污染防治實施統(tǒng)一監(jiān)督管理?？h級以上人民政府交通部門的航政機關，對船舶污染實施監(jiān)督管理?？h級以上人民政府水利、衛(wèi)生、國土資源、建設、農(nóng)業(yè)行政管理部門及主要河流、湖泊的水資源保護機構(gòu)，應當根據(jù)各自的職責協(xié)同環(huán)境保護部門對水污染防治實施監(jiān)督管理?！笨梢?，此類規(guī)定雖然提出水利、衛(wèi)生、國土資源、建設、農(nóng)業(yè)行政管理部門等應當在各自在職責內(nèi)對水污染防治實施監(jiān)督管理，但是在各個部門對水污染防治的監(jiān)督管理中應具體負責監(jiān)督哪一方面以及承擔何種責任并無著墨。且聊城市也并未結(jié)合當?shù)貙嶋H以相應的規(guī)范性文件對各部門間在水污染治理方面的監(jiān)督職責進一步界定。不難想象，在職責劃分不明的情況下，各個部門之間在出現(xiàn)水污染事故時將會相互推諉，在很大程度上損害水污染防治工作的效率。endprint

（二）對企業(yè)的監(jiān)督難以真正落實

由于近年來國家加大了水污染防治力度，公眾和媒體對水污染的關注度也提升到了前所未有的高度。因此，當前鮮有明目張膽的直接排放和不達標排放問題，但許多排污主體尤其是污染企業(yè)并非痛改前非，而是瞞天過海、暗度陳倉，通過“滲井”、“滲坑”、“滲透池”、“游擊排污”等排污方式將污染的魔爪伸到了許多黑暗而不易察覺的地方，從而逃脫公眾、媒體與環(huán)保部門的眼睛。常常是環(huán)保部門檢查時就達標，環(huán)保部門不查時就超標。

2014年3月19日，聊城臨清市環(huán)保局查獲一起跨省偷排廢水案件，嫌疑人先后三次將河北邯鄲市某制管企業(yè)的酸性工業(yè)廢液通過罐車運送至臨清某廢棄坑塘中。④2013年5月9日，環(huán)保部公布了華北平原排污企業(yè)地下水污染專項檢查的情況，天津、河北、山西、山東、河南5?。ㄊ校┕?5家企業(yè)存在利用滲坑、滲井或無防滲漏措施的溝渠、坑塘排放、輸送或者存貯污水的違法問題。⑤

（三）缺乏對行政主管部門的監(jiān)督設計

若僅以政府部門對排污主體進行監(jiān)督，而對行政主管部門的監(jiān)督無從落實，則所謂的監(jiān)督也不過是一句空話。由于各級政府“重經(jīng)濟，輕環(huán)?！彼枷氲挠绊?，且當前許多排污主體為當?shù)亟?jīng)濟增長發(fā)揮著巨大作用，在此情形下，行政主管部門深受地方保護主義的壓力，其對水污染排污主體的監(jiān)督管理很可能會遇到層層阻力從而很難真正落到實處。況且，行政主管部門的環(huán)保執(zhí)行人員也有一定可能被排污主體收買，從而暗中為排污行為“開綠燈”。如此一來，行政主管部門監(jiān)督管理作用的發(fā)揮將面臨諸多制約。故而，我們應當意識到，行政主管部門對排污主體的監(jiān)督管理與對行政主管部門的監(jiān)督是相輔相成的，二者缺一不可。

（四）公眾監(jiān)督的制度設計不配套

《中華人民共和國水污染防治法》規(guī)定：“任何單位和個人都有義務保護水環(huán)境，并有權(quán)對污染損害水環(huán)境的行為進行檢舉。”而在現(xiàn)實生活中，公眾對水污染的監(jiān)督作用往往很難體現(xiàn)，究其原因，大致有如下幾個方面。第一，信息公開不及時、不準確、不全面，公眾很難便捷、實時、準確、全面的了解當?shù)厮h(huán)境的污染狀況；第二，有關部門接到公眾反映問題后，反饋不及時，對公眾反映的問題不重視甚或敷衍了事，使得公眾監(jiān)督難以真正發(fā)揮效力，并且將會不利于提高公眾參與水污染防治監(jiān)督的積極性；第三，公眾參與機制不健全，渠道不暢通，雖然《環(huán)境保護法》規(guī)定：“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利?！钡牵瑢τ诠娭苯訁⑴c到水污染防治監(jiān)督工作中這一舉措，我國并未有法律、法規(guī)在程序上作進一步具體規(guī)定，如此一來，政府有關部門可以利用程序的不完善在公眾的參與程序中做一些“自由裁量”，使得很大一部分公眾參與權(quán)利被剝奪。

三、對立法中監(jiān)督制度設計的建議

（一）明確劃分政府部門間的監(jiān)督職責

通過立法將各部門在水污染防治工作中的監(jiān)督職責進行明確。《北京市水污染防治條例》、《金華市水環(huán)境保護條例》等在這方面做出了有益嘗試，如該《北京市水污染防治條例》中要求農(nóng)業(yè)部門負責編制農(nóng)業(yè)水污染防治規(guī)劃；對畜禽養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖、種植業(yè)造成的水污染進行監(jiān)督管理，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境進行監(jiān)測，對農(nóng)業(yè)水污染防治進行業(yè)務指導。但是這一《條例》仍有不足之處，即對于規(guī)劃、國土資源、工商、城管等部門的水污染防治職責在規(guī)定的明確度上尚有欠缺。筆者認為，地方水污染防治立法應該在相應的地方法規(guī)或規(guī)范性文件中逐條或逐項列舉出水污染防治所涉部門的具體監(jiān)督職責，以使哪個部門應具體負責哪些監(jiān)督責任一目了然，如此一來，各部門職責明確，哪個部門的水污染防治監(jiān)督工作出了問題，就直接問責該部門的負責人，從而避免推諉扯皮，提高工作效率。

（二）建立派駐環(huán)保監(jiān)督員制度

面對排污企業(yè)變換多端的排污方法，要想對排污企業(yè)的監(jiān)督實現(xiàn)連續(xù)化與持久化，筆者認為，通過立法建立派駐環(huán)保監(jiān)督員制度勢在必行。首先，從范圍上，對重點排污企業(yè)直接派駐專人進廠監(jiān)督，對其他非重點排污企業(yè)按地域進行劃分并派駐專人監(jiān)督；其次，從時間上，建立無間隔的排污監(jiān)督與定期情況匯報相結(jié)合的長效機制；最后，從制度保障上，明確環(huán)保監(jiān)督員的行政責任與刑事責任，建立環(huán)保監(jiān)督員責任與企業(yè)責任并行的雙重責任制。如此一來，環(huán)保監(jiān)督員即為“綠水青山”與“違法排污”之間的一道堅不可摧的防護墻，對排污企業(yè)的監(jiān)督即可從“空口說嚴”到真正意義上的“非嚴不可”，從而切實實現(xiàn)水環(huán)境保護法律、法規(guī)的作用。

（三）建立對相應責任部門的監(jiān)督機制

通過立法賦予監(jiān)察部門對水環(huán)境污染防治工作的檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)和行政處分權(quán)，設計一個嚴密的上級監(jiān)察部門對下級政府進行監(jiān)督，同級監(jiān)察部門對同級環(huán)保部門進行監(jiān)督的環(huán)環(huán)相扣且疏而不漏的監(jiān)督體系。同時，在有關法規(guī)、規(guī)章中設立專章規(guī)定相應部門負責人對造成不同后果的水污染事故應分別承擔“警告、記過、記大過、降級、撤職、開除”中的何種行政處分，并在立法中引入“引咎辭職”制度，對于造成嚴重后果的水污染事故，允許或責令相應部門負責人直接引咎辭職。如此可使對相應責任部門的監(jiān)督有法可依，使水污染防治職責與政府官員的政績甚至是政治前途直接掛鉤，從而避免出現(xiàn)事故后僅以一聲道歉敷衍了事的現(xiàn)象，切實將責任落實到個人，督促在其位者謀其政。

（四）建立周全配套的公眾監(jiān)督制度，充分發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用

讓公眾充分參與到水污染的監(jiān)督工作中來，充分發(fā)揮公眾監(jiān)督的作用，以督促執(zhí)法部門嚴格執(zhí)法、公正執(zhí)法，使得官員不敢徇私，企業(yè)不得枉法。這是水污染防治監(jiān)督中至關重要的一方面，也是對水污染防治工作及水污染防治監(jiān)督工作的有效性起著重要作用的一方面。筆者認為，首先應加大信息公開力度，一方面通過搭建微信、微博等新媒體平臺以實時發(fā)布水污染防治工作動態(tài)，從而使公眾可以隨時、方便的查看有關信息；另一方面，通過在村居、社區(qū)設立公告欄對相關信息進行公開，從而使不常使用網(wǎng)絡的公眾也可以全面了解有關信息。其次，尤為重要的是，要使公眾反映的問題得到有效、務實的解決和正面、認真的答復，只有這樣才能鼓勵公眾積極參與到水污染防治的監(jiān)督工作中來。最后，應制定詳細的公眾參與機制，明確哪些過程需要公眾參與，在哪些時間節(jié)點上參與，以及以何種形式參與，從而提高公眾參與的效力。endprint

四、結(jié)語

就當前這一初始階段的地方水污染防治立法工作而言，監(jiān)督制度的設計是必不可少的。在地方水污染防治立法中明確政府部門之職責，嚴格責任人員之處罰，緊盯排污企業(yè)之行為，發(fā)揮社會公眾之力量，從而通過立法構(gòu)建一個相對完善的水污染防治監(jiān)督制度。如此才能改善當前日趨嚴重的水污染狀況，從而有助于實現(xiàn)“藍天常在、青山常在、綠水常在”的治理目標。⑥

注釋：

①劉占坤.聊城，因水而美.中國青年報.http：//zqb.cyol.com/content/2005-05/20/content_1118933.htm.

②聊城市水利局辦公室.聊城市“十二五”水利發(fā)展規(guī)劃.http：//lcslw.sdwr.gov.cn/zwgk/ghjh/lcslsywgh/201501/t20150121_158177.html.

③孟德斯鳩在《論法的精神》中指出“一切有權(quán)力的人都愛濫用權(quán)力，這是萬古不易的經(jīng)驗，要防止權(quán)力濫用，就必須用權(quán)力制約權(quán)力，權(quán)力不受制約必然產(chǎn)生腐敗”。

④山東查獲跨省偷排危廢案.中國環(huán)境報.http：//news.cenews.com.cn/html/2014-04/10/content_8593.htm.

⑤環(huán)境保護部.環(huán)境保護部開展華北平原排污企業(yè)地下水污染專項檢查.http：//www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201305/t20130509_251858.htm.

⑥“藍天常在、青山常在、綠水常在”是《中共中央 國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》中的指導思想和要求，參見中共中央 國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見.國務院新聞辦公室網(wǎng)站.http：//www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/yg/2/Document/1436286/143 6286.htm.

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