(湖南大學(xué)金融與統(tǒng)計學(xué)院，湖南 長沙 410006)

美國金融監(jiān)管改革歷程及其啟示

許李欣

(湖南大學(xué)金融與統(tǒng)計學(xué)院，湖南 長沙 410006)

隨著2008年金融危機爆發(fā)，金融監(jiān)管再次成為各國改革的重點。美國從2008年3月起，逐步出臺了《現(xiàn)代金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)藍皮書》、《金融監(jiān)管改革框架》、《金融監(jiān)管改革：新的基礎(chǔ)》和《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》。本文在概述美國危機后金融監(jiān)管四個改革方案或法案的主要內(nèi)容后，針對我國金融監(jiān)管現(xiàn)狀，對我國的金融監(jiān)管體系建設(shè)提供啟示。

金融監(jiān)管；美國金融監(jiān)管改革；風(fēng)險

一、引言

金融監(jiān)管是金融監(jiān)督和金融管理的統(tǒng)稱，是政府通過特定的政府機構(gòu)對金融交易行為主體進行的某種限制或規(guī)定。20世紀(jì)30年代美國經(jīng)濟大蕭條使人們開始意識到金融體系的風(fēng)險與金融監(jiān)管的重要性。無論是1933年頒布的《格拉斯-斯蒂格爾法案》和同年成立的“聯(lián)邦存款保險公司”，還是1934年批準(zhǔn)成立的證券交易委員會，都是金融監(jiān)管歷史上的重要一步。

自改革開放以來，我國金融監(jiān)管體制經(jīng)歷了1979年至1992年的金融監(jiān)管轉(zhuǎn)軌時期，1993年至2002年分業(yè)監(jiān)管建設(shè)過渡時期，和2003年至今的“一行三會”分業(yè)監(jiān)管時期。隨著2008年金融危機的發(fā)生，世界各國紛紛開始金融監(jiān)管改革以期更好地應(yīng)對系統(tǒng)性風(fēng)險；尤以美國為首，金融監(jiān)管再次成為研究的熱點?，F(xiàn)距危機發(fā)生已近十年，在“一行三會”的金融監(jiān)管框架下，我國如何進一步完善監(jiān)管框架來預(yù)防金融危機再次發(fā)生，提高抗風(fēng)險能力仍值得深入研究。

二、危機后美國金融監(jiān)管改革內(nèi)容及過程

有效市場的信念使金融監(jiān)管逐步放松，進而投機性泡沫生成并膨脹；最終，投機性泡沫與監(jiān)管失靈共同導(dǎo)致了2008年全球金融危機的產(chǎn)生。次貸危機作為自大蕭條以來全球歷史上最嚴(yán)重的金融危機，為了防止其再次發(fā)生，美國開始了大蕭條后最大規(guī)模的金融監(jiān)管改革：從2008年3月發(fā)布的《現(xiàn)代金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)藍皮書》開始，到2009年3月公布的《金融監(jiān)管改革框架》，再到2009年10月《金融監(jiān)管改革：新的基礎(chǔ)》的出現(xiàn)，最終于2010年7月出臺了《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》，簡稱《多德-弗蘭克法案》或法案。法案的出臺，標(biāo)志著金融監(jiān)管一個新變革的完成。金融監(jiān)管被再次擺到了最為重要的位置上，覆蓋廣度和監(jiān)管力度更是史無前例的高，以便更加適應(yīng)發(fā)展全球化和產(chǎn)品復(fù)雜化的金融市場。

(一)《現(xiàn)代金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)藍皮書》

《現(xiàn)代金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)藍皮書》計劃通過對短期和中期的建議，最后形成最優(yōu)化的監(jiān)管框架，具體內(nèi)容如下所述。

短期建議包括建議使負責(zé)金融市場行政命令的總統(tǒng)工作小組更現(xiàn)代化，并增加總統(tǒng)工作小組在金融市場上的成員；建議新設(shè)抵押貸款發(fā)起委員會，并建議美聯(lián)儲繼續(xù)對全國抵押借貸法律進行修繕；建議美聯(lián)儲考慮現(xiàn)有的流程以確保流程是符合標(biāo)準(zhǔn)且透明的，借貸條件是合適的，以及信息流是充足的；同時，金融市場的總統(tǒng)工作小組應(yīng)考慮更廣泛的與為非存款機構(gòu)提供貼現(xiàn)窗口途徑相關(guān)的問題。

中期建議包括建議讓聯(lián)邦儲蓄機構(gòu)執(zhí)照在超過兩年的時間內(nèi)推出并將其轉(zhuǎn)型為全國銀行執(zhí)照，并在此期間合并儲蓄機構(gòu)監(jiān)管辦公室與通貨審計官辦公室；建議合理化州注冊銀行的直接聯(lián)邦監(jiān)管；建議為系統(tǒng)性重要的支付與結(jié)算系統(tǒng)新建一個聯(lián)邦持證系統(tǒng)；建議通改變現(xiàn)代化證券交易委員會對證券市場的監(jiān)管：對交易所與清算機構(gòu)采用“核心原則”，對自律組織采用加快的規(guī)則通過程序，對已在美國境內(nèi)或境外主動交易的特定產(chǎn)品采用投資公司法案下的一般豁免，以及通過一項新的國會立法來擴張投資公司法案以允許新的全球投資公司成立；建議合并商品期貨交易委員會和證券交易委員會；建議建立聯(lián)邦保險管理架構(gòu)，同時在國會設(shè)立在財政部下的保險監(jiān)督聯(lián)邦辦公室。

最優(yōu)化監(jiān)管結(jié)構(gòu)如下圖所示：

圖注：1包含與聯(lián)邦儲蓄保險相關(guān)的存托公司；2包含與保險擔(dān)保基金相關(guān)的保險公司；3包含證券公司、期貨公司、證券交易所、投資顧問、私人資本池和溢額保險公司。

(二)《金融監(jiān)管改革框架》

《金融監(jiān)管改革框架》主要由四部分組成，把重點放在系統(tǒng)性風(fēng)險上：第一部分將強調(diào)系統(tǒng)性風(fēng)險作為重中之重；框架的第二部分為保護消費者和投資者；在第三部分中，框架提出了要消除監(jiān)管結(jié)構(gòu)缺口的理念；最后部分認為應(yīng)促進國際協(xié)調(diào)與合作。

針對系統(tǒng)性風(fēng)險，金融監(jiān)管改革框架提出了以下六個方面的改革意見：

1.單一且獨立的監(jiān)管機構(gòu)負責(zé)系統(tǒng)重要性公司和關(guān)鍵的支付與結(jié)算系統(tǒng)。

2.對系統(tǒng)重要性公司實施更高的資本和風(fēng)險管理標(biāo)準(zhǔn)。

3.要求一定規(guī)模以上的對沖基金進行注冊。

4.針對場外交易衍生品市場的全面監(jiān)管、保護及揭露的框架建設(shè)。

5.針對貨幣市場基金的新標(biāo)準(zhǔn)以減少快速套現(xiàn)的風(fēng)險。

6.更強的決議機構(gòu)以保護復(fù)雜機構(gòu)的破產(chǎn)。

(三)《金融監(jiān)管改革：新的基礎(chǔ)》

《金融監(jiān)管改革：新的基礎(chǔ)》為重振金融機構(gòu)的信心并恢復(fù)其完整性，從以下五個目標(biāo)入手，提出了不同的重建監(jiān)管系統(tǒng)的建議與要求。目標(biāo)一為促進對金融機構(gòu)的穩(wěn)健監(jiān)管，目標(biāo)二是建立綜合全面的金融市場監(jiān)管，目標(biāo)三是保護消費者和投資者遠離金融濫用，目標(biāo)四是為政府提供其需要的管理金融危機的各類工具，目標(biāo)五是提高國際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)并提升國際合作。具體建議如下：

1.創(chuàng)建金融服務(wù)監(jiān)督委員會；對所有大且相互關(guān)聯(lián)的金融機構(gòu)實行并表監(jiān)管和約束；提高適用于所有銀行和銀行持股公司的資本及其它宏觀審慎相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)；彌補銀行規(guī)定的漏洞；終止證券交易委員會對并表監(jiān)管的項目；要求對沖基金和其他私人資金池進行注冊；降低貨幣市場共同基金容易發(fā)生擠兌的可能性；加強保險部門的監(jiān)管；決定政府支持企業(yè)未來的職能。

2.加強監(jiān)管和約束證券化市場；加強對系統(tǒng)性重要的支付、清算和結(jié)算系統(tǒng)及相關(guān)活動的監(jiān)督。

3.新建消費者金融保護機構(gòu)；改革消費者保護。

4.為破產(chǎn)的銀行持股公司新建決議制度；修正美聯(lián)儲緊急貸款權(quán)利。

5.加強國際基本框架；完善全球金融市場的監(jiān)督并加大國際活躍金融公司的監(jiān)管；改革危機預(yù)防與管理的權(quán)利和步驟；增強金融穩(wěn)定委員會；加強審慎監(jiān)管；擴大監(jiān)管范圍；引入更好的薪酬補償制度；在審慎監(jiān)管、洗錢/恐怖主義融資、和稅收情報交換領(lǐng)域提高標(biāo)準(zhǔn)；提升會計標(biāo)準(zhǔn)；收緊信用評級機構(gòu)的監(jiān)督。

(四)《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》

《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》作為一部金融監(jiān)管改革路上里程碑式的法案，對美國的監(jiān)管機構(gòu)和監(jiān)管職能都進行了大刀闊斧的重組和改革，促進了金融監(jiān)管的巨大變革。在藍皮書、改革框架和新的基礎(chǔ)等各類改革文件的基礎(chǔ)上，形成了一部全面且嚴(yán)厲的金融改革法案。法案從系統(tǒng)性風(fēng)險、金融消費者保護、提高對金融機構(gòu)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和約束、嚴(yán)格銀行資本監(jiān)管和業(yè)務(wù)監(jiān)管等方面對監(jiān)管規(guī)則進行了調(diào)整；改革和擴充 “多重多頭”的監(jiān)管體系；設(shè)立金融消費者保護局，加強對消費者權(quán)益的保護；強化對系統(tǒng)重要性機構(gòu)的監(jiān)管，以期解決“大而不倒”問題；采用沃克爾法則限制金融機構(gòu)的投機性交易，加強對金融衍生品的監(jiān)管。

三、美國金融監(jiān)管改革對中國的啟示

美國金融監(jiān)管制度盡管幾經(jīng)改革，直至2011年《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》的出臺，仍存在不少不足。但美國金融監(jiān)管改革的歷程，對我國金融監(jiān)管體系的進一步建設(shè)提供了有益的借鑒與啟示。

(一)繼續(xù)加強宏觀審慎監(jiān)管制度的建設(shè)

《現(xiàn)代金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)藍皮書》在最優(yōu)化監(jiān)管結(jié)構(gòu)中新增了審慎金融監(jiān)管，體現(xiàn)了審慎監(jiān)管對防范系統(tǒng)性風(fēng)險的重要性；《金融監(jiān)管改革框架》將重點放在系統(tǒng)性風(fēng)險上，加大了對系統(tǒng)重要性公司的管理力度；《金融監(jiān)管改革：新的基礎(chǔ)》提出新建金融服務(wù)監(jiān)督委員會，提高相關(guān)宏觀審慎標(biāo)準(zhǔn)；《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》則在此基礎(chǔ)上，強化美聯(lián)儲對存款類機構(gòu)控股公司、子公司等的全面監(jiān)管，授權(quán)美國證監(jiān)會商品及期貨交易委員會對場外衍生品市場進行監(jiān)管，在維持現(xiàn)有保險業(yè)監(jiān)管框架下設(shè)立新的聯(lián)邦保險辦公室。由此可見，無論在金融監(jiān)管改革的哪個階段，宏觀審慎監(jiān)管都占據(jù)了舉足輕重的地位。

根據(jù)現(xiàn)今的國內(nèi)外經(jīng)濟形勢，盡管各國已逐步走出金融危機的陰影，但系統(tǒng)性風(fēng)險的監(jiān)管仍應(yīng)作為我國金融監(jiān)管的重心。黨的十八屆五中全會明確提出“加強宏觀審慎管理制度建設(shè)，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，改革并完善適應(yīng)現(xiàn)代金融市場發(fā)展的金融監(jiān)管框架”?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》在會議基礎(chǔ)上進一步提出“健全符合我國國情和國際標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管規(guī)則，建立針對各類投融資行為的功能監(jiān)管和切實保護金融消費者合法權(quán)益的行為監(jiān)管框架，實現(xiàn)金融風(fēng)險監(jiān)管全覆蓋”。我國在現(xiàn)有的“一行三會”基礎(chǔ)上，可以建立以央行為主體的宏觀審慎監(jiān)管框架，在三會下分設(shè)行業(yè)監(jiān)管部門專門對銀行、證券和保險業(yè)施行具體的微觀監(jiān)管，由監(jiān)管部門向三會報告，再由三會向央行匯報；同時允許監(jiān)管部門在特殊情況下直接向央行傳達，以及允許央行直接對監(jiān)管部門下達指令。在此結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，應(yīng)加強不同行業(yè)監(jiān)管部門和三會間的聯(lián)系與協(xié)調(diào)，構(gòu)建全面覆蓋各金融行業(yè)的風(fēng)險預(yù)警體系，將宏觀審慎和微觀監(jiān)管的協(xié)調(diào)機制融入整個監(jiān)管體系。

(二)提高對證券市場的監(jiān)管約束

《現(xiàn)代金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)藍皮書》針對改變現(xiàn)代化證券交易委員會對證券市場的監(jiān)管提出了各項建議對策；《金融監(jiān)管改革框架》要求建立針對場外交易衍生品市場的全面監(jiān)管、保護及揭露的框架，針對貨幣市場基金的新標(biāo)準(zhǔn)以減少快速套現(xiàn)的風(fēng)險，要求一定規(guī)模以上的對沖基金進行注冊；《金融監(jiān)管改革：新的基礎(chǔ)》把加強監(jiān)管和約束證券化市場作為要求；《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》規(guī)定了資產(chǎn)證券化中“風(fēng)險自留”原則，進一步規(guī)范自營商的行為準(zhǔn)則，并對場外交易衍生品監(jiān)管提出更具體且詳細的要求。

隨著各類高杠桿化的新興金融衍生產(chǎn)品層出不窮，證券市場的風(fēng)險被無限放大。對證券市場的加強監(jiān)管，是防范金融風(fēng)險再次發(fā)生的重要一環(huán)。一方面，我國自2005年起才開始資產(chǎn)證券化試點，因金融危機的發(fā)生暫停腳步，又在2012年重啟資產(chǎn)證券化并于兩年后出臺了《關(guān)于進一步做好住房金融服務(wù)工作的通知》，通知中“鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)通過發(fā)行住房抵押貸款支持證券(MBS)、發(fā)行期限較長的專項金融債券等多種措施籌集資金”?，F(xiàn)階段我國資產(chǎn)證券化市場的監(jiān)管能較好地管控整個市場，但是隨著融資模式改革的進一步加深，我國資產(chǎn)證券化的市場將發(fā)生巨大變革，相應(yīng)的監(jiān)管也必然要跟上市場發(fā)展的腳步。另一方面，由于金融衍生品的復(fù)雜性和波動性，各金融機構(gòu)需要進行足夠的信息披露，防止投資者由于信息不對稱進行逆向選擇或盲目投資；同時，高杠桿化的金融衍生品必然伴隨著高風(fēng)險，金融產(chǎn)品的風(fēng)險臨界值及其監(jiān)控對證券市場穩(wěn)定尤為重要；此外，因貨幣政策傳導(dǎo)需要一定時間，如何直接對證券市場的各參與主體進行調(diào)控也值得進一步思考。在證券市場內(nèi)部自行調(diào)節(jié)的同時，政府也要適時對證券市場進行引導(dǎo)和合理干預(yù)，擴展證監(jiān)會監(jiān)管權(quán)限的同時對證監(jiān)會實行再監(jiān)管。監(jiān)管的細則方面，在不過渡監(jiān)管的前提下適時且適當(dāng)?shù)靥岣吒黜棻O(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)以應(yīng)對風(fēng)險，例如升高證券市場各參與主體留存的抗風(fēng)險資金比例，嚴(yán)厲打擊二級市場上的違規(guī)牟利行為等。

(三)保護金融消費者和投資者

《金融監(jiān)管改革框架》的第二部分圍繞保護消費者和投資者進行闡述，認為應(yīng)提高信息透明度、防止投資操縱和職權(quán)濫用等行為對投資者產(chǎn)生不良影響；《金融監(jiān)管改革：新的基礎(chǔ)》提出了新建消費者金融保護機構(gòu)以強化投資者保護框架；《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》提出設(shè)立消費者金融保護局來加強對消費者權(quán)益的保護。

在金融消費者保護方面，與美國設(shè)立專門的消費者保護局不同，我國是單一機構(gòu)同時行使審慎監(jiān)管與消費者保護職能，并已于2011年分別成立了中國證監(jiān)會投資者保護局和保險消費者權(quán)益保護局，央行、銀監(jiān)會也相繼設(shè)立了專門的消費者保護機構(gòu)。因此，我國的金融消費者保護體系是在“一行三會”框架下的各內(nèi)設(shè)職能部門結(jié)合而成。協(xié)調(diào)“一行三會”與各自下屬的消費者保護機構(gòu)部門的職能、達到監(jiān)管范圍不重復(fù)且全覆蓋，應(yīng)為現(xiàn)階段我國金融消費者保護不斷優(yōu)化的目標(biāo)。除了監(jiān)管職能部門的建設(shè)，強制性信息披露、完善各項相關(guān)法律的制定等也應(yīng)成為我國金融消費者保護體系構(gòu)建的必要元素。

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