摘 要：我國社會工作行政化發(fā)展模式包含行政化推動、行政化支持和行政化管理三個基本要素，具有政出多門、外延發(fā)展、政社關系失衡、社會治理目標等基本特征。行政化模式極大地推動了我國社會工作的發(fā)展，但是也導致社會工作事業(yè)面臨一系列困境。要突破這些困境，就必須推動行政化發(fā)展模式向專業(yè)化發(fā)展模式轉變。專業(yè)化發(fā)展模式的三個基本要素是行政化推動、社會化支持和專業(yè)化管理，其主要發(fā)展路徑是：從政策化推動向法制化發(fā)展轉變；從單一的行政化支持向多元的社會化支持轉變；從單向的行政化管理向雙向的專業(yè)化管理轉變。

關鍵詞：社會工作；行政化發(fā)展模式；專業(yè)化發(fā)展模式

中圖分類號：C916.2 文獻標識碼：A 文章編號：0257-5833（2017）10-0090-08

作者簡介：徐道穩(wěn)，深圳大學心理與社會學院教授、副院長 （廣東 深圳 518060）

如果把1987年民政部和北京大學合作舉辦社會工作專業(yè)作為起點，那么今年正好是我國恢復專業(yè)社會工作30周年。30年來，我國社會工作事業(yè)取得的成績有目共睹，但是存在的問題也比較突出。這些問題如何解決？社會工作的未來如何發(fā)展？學術界、實務界和政府部門對此都有探討，但是，多數討論僅限于具體問題，未觸及社會工作發(fā)展模式。其實，發(fā)展模式決定社會工作的發(fā)展方向和路徑，有些問題是發(fā)展模式導致的，成為該發(fā)展模式的固有特征。因此，不改變發(fā)展模式，這些問題是無法解決的。本文在已有研究的基礎上，分析我國社會工作發(fā)展模式的性質及其特征，闡述該發(fā)展模式的成就和問題，提出向新發(fā)展模式轉變的路徑。

一、行政化發(fā)展模式的形成及其特征

2006年，中央提出“建設宏大的社會工作人才隊伍”。以此為分界線可以把社會工作30年的發(fā)展歷程分為兩個階段。第一階段的特點是社會工作教育高速發(fā)展，社會工作職業(yè)化從地方起步。中國社會工作發(fā)展具有教育先行的特色，與歐美社會工作從志愿服務到職業(yè)化服務的發(fā)展歷程形成鮮明對照。1社會工作教育的恢復可以追溯到20世紀80年代的民政教育。1987年9月，民政部與北京大學簽訂合作辦學協議，由北京大學招收社會工作與管理本科生和研究生，從此，社會工作教育慢慢恢復。2000年以后，社會工作教育快速發(fā)展。全國舉辦社會工作本科專業(yè)的高校從1999年的27所迅速增長到2006年的198所。1997年，上海浦東新區(qū)開始探索社會工作職業(yè)化。2003年，上海推進社會工作職業(yè)化制度建設，使社會工作成為一項職業(yè)。第二階段以民政部人事部發(fā)布《社會工作者職業(yè)水平評價暫行規(guī)定》為標志，其特點是中央多個部門聯合起來全面推進社會工作職業(yè)化，社會工作教育界在推進社會工作職業(yè)化過程中起著至關重要的作用。在這一階段，中央和地方關于社會工作發(fā)展的政策相繼發(fā)布，在短時間內使社會工作職業(yè)化制度體系初具雛形，推動了社會工作行業(yè)快速發(fā)展。

對我國社會工作的發(fā)展過程，不同的學者從不同的角度作了總結。王思斌運用嵌入理論對我國社會工作發(fā)展模式作了較為深入的研究。他認為，目前我國存在兩種類型的社會工作，即行政性社會工作和專業(yè)性社會工作，后者嵌入在前者之中。嵌入性和弱自主性是我國專業(yè)社會工作發(fā)展的顯著特征，未來兩種社會工作在發(fā)展過程中呈“互構性演化”的態(tài)勢。1李迎生等認為，我國社會工作發(fā)展模式正在從非專業(yè)模式向專業(yè)模式轉型，目前具有兩種模式并存、過渡性、不平衡性和民間組織發(fā)育不良等特點。2筆者曾把不同試點地區(qū)發(fā)展社會工作的做法總結為內生模式和嵌入模式。內生模式重視社工的體制內轉化，特別是充分發(fā)揮義工的作用；嵌入模式則鼓勵民間力量開辦社工機構，強調社會工作的專業(yè)化。3王思斌和李迎生對社會工作發(fā)展模式的總結具有縱深歷史感，而筆者曾僅對某一時點不同試點地區(qū)的差異性作了描述。相比而言，王思斌的研究不僅具有歷史感，而且理論性更強，其對專業(yè)社會工作的關注與本文的主題相一致。

王思斌從波蘭尼和格蘭諾維特那里借鑒嵌入性概念來研究中國社會工作發(fā)展，但是他的嵌入性與后兩者又有明顯的不同。在波蘭尼和格蘭諾維特那里，嵌入實際上是一種原生狀態(tài)，是一種實然的社會事實4，即嵌入是一種結構性的客觀狀態(tài)，而王思斌是從主體意義上使用嵌入概念的。他認為，作為主體的專業(yè)性社會工作主動嵌入行政性社會工作是我國社會工作發(fā)展的主要特征。不過，從主體意義上看，“專業(yè)性社會工作嵌入行政性社會工作”與“行政性社會工作吸納專業(yè)性社會工作”只是一個問題的兩個方面。換句話說，社會工作的嵌入性發(fā)展與吸納性發(fā)展是等價的，前者是專業(yè)性角度，后者是行政性角度。從專業(yè)性和行政性的關系看，專業(yè)社會工作的嵌入是政府主導的弱嵌入過程，在這一過程中，政府讓渡有限的服務空間，引導專業(yè)社會工作發(fā)揮依附性功能。綜上所述，我國社會工作發(fā)展確實具有專業(yè)性嵌入的特點，但是行政化吸納的特點更為明顯，因此，筆者更傾向于將我國社會工作發(fā)展總結為行政化發(fā)展模式。這里的“行政化”與前述行政性社會工作中“行政性”含義不同?！靶姓浴笔轻槍鹘y(tǒng)社會工作服務的性質而言，而“行政化”是針對專業(yè)社會工作的發(fā)展方式和路徑而言的。

社會工作行政化發(fā)展模式的官方表達是“黨委統(tǒng)一領導，政府主導推動，社會組織運作，公眾廣泛參與”，其核心是黨委政府主導。行政化發(fā)展模式有三個基本要素，即行政化推動、行政化支持和行政化管理。行政化推動是指政府自上而下發(fā)文、層層動員落實，以政策先行、資源配套、檢查督促的方式來推動社會工作發(fā)展。行政化支持是指發(fā)展社會工作所需經費幾乎全部來自政府的財政撥款、福彩公益金、公募基金會資金等行政化渠道。行政化管理是指政府部門把專業(yè)化的社工服務納入行政管理體系，用命令服從、量化考核等方式來管理社工服務活動。行政化發(fā)展模式具有以下特點。一是政出多門。每個部門包括群團組織都有可能發(fā)布推動社會工作發(fā)展的政策，提供社會工作發(fā)展經費，不同部門也可以聯合發(fā)布相關政策，導致每個部門都有可能參與社會工作事務管理。當然，實踐中是否真的參與管理取決于部門的參與意愿。二是外延發(fā)展。運用“層層動員、量化分解、評估激勵”的方式在短時間內擴大社會工作發(fā)展規(guī)模，實現社會工作規(guī)劃指標。三是政社關系失衡。政府掌握發(fā)展社會工作的資源，控制發(fā)展社會工作的節(jié)奏，在政社關系中處于絕對的優(yōu)勢地位；社會服務機構則處于“伙計”地位，當面唯唯諾諾，背后牢騷滿腹。四是社會治理目標。從中央多個部門的文件中可以看出，發(fā)展社會工作的目的是“構建社會主義和諧社會、加強和創(chuàng)新社會管理”。社會工作的直接目標應該是增進特殊群體的福利，但是在行政化模式中，社會工作的目標是社會治理或社會控制。endprint

二、行政化發(fā)展模式的成就

近些年來，我國社會工作事業(yè)在職業(yè)化制度建設、崗位開發(fā)、人才隊伍建設、社工機構建設、服務領域和服務效益等方面取得了令人矚目的成就，主要表現如下。

（一）社會工作制度體系初步建立

十年來，中央和地方出臺了一系列政策，初步建立了綜合政策引領、專項政策配套、地方政策支撐的社會工作制度框架。綜合政策有中央18部門《關于加強社會工作專業(yè)人才隊伍建設的意見》，中央19部門《社會工作專業(yè)人才隊伍建設中長期規(guī)劃（2010-2020）》。專項政策包括職業(yè)水平評價、職業(yè)水平考試、崗位開發(fā)、人才激勵、政府購買社工服務、社會工作服務標準、民辦社工機構發(fā)展等。專門領域政策包括社區(qū)、災害、青少年、社會救助、精神衛(wèi)生、社區(qū)矯正，以及社會工作服務標準等。為貫徹落實中央政策，各地出臺了大量的支持社會工作發(fā)展的政策，包括督導、評估、薪酬福利等創(chuàng)新性政策。此外，國家頒布了與社會工作相關的法規(guī)政策更是達到30多項，如《反家庭暴力法》《社會救助暫行辦法》《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要》《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》等。在社會工作領域迅速拓展的同時，社會工作行政管理體系和行業(yè)管理體系也逐步建立。2007年，民政部成立社會工作司，開啟行政管理體系建設。截至 2016 年底，北京、上海、廣東等13個?。ㄊ?、區(qū)）或計劃單列市的民政部門設立了獨立的社會工作處（室）；天津、江蘇、山東等20個?。ㄊ?、區(qū)）或計劃單列市的民政部門在相關處室加掛了社會工作處牌子，其中內蒙古、貴州和新疆在省級層面還成立了社會工作事業(yè)單位；133 個地級市和縣（區(qū)）在民政局設立了相對獨立的社會工作處室（科）；全國共成立各級社會工作（者）協會（聯合會）591 家，其中省級34家，地市級196家，縣級361家。1

（二）社會工作行業(yè)初具規(guī)模

在政府各部門的聯合推動下，我國社會工作專業(yè)人才隊伍和志愿服務隊伍迅速壯大，社會工作行業(yè)從業(yè)人員和服務機構初具規(guī)模。據統(tǒng)計，截至2016年底，全國社會工作專業(yè)人才總量達到76萬人，取得助理社會工作師和社會工作師證書的人員總量達到28.8萬人，其中，廣東將近 6 萬人，北京、江蘇、浙江超過 2 萬人，遼寧、上海、山東、四川、陜西超過 1 萬人；城鄉(xiāng)社區(qū)和相關事業(yè)單位共開發(fā)設置社會工作崗位達到27.3萬個，其中，北京、上海、江蘇、廣東社會工作專業(yè)崗位總量超過2 萬個，遼寧、浙江、安徽、山東超過 1 萬個；民辦社會工作服務機構達到5880家，其中廣東一枝獨秀，達到1254家，其他省份從幾百家到幾十家不等；在民政部門依法登記的志愿服務組織已達5.95萬家，單位和社區(qū)內部成立的志愿服務組織 24.7萬家，全國注冊志愿者超過7344萬人。

（三）社會工作服務影響力逐步擴大

隨著社會工作服務領域的拓展，社會工作的影響力逐步擴大，公眾對社會工作的認知和認同逐步提高。從2011年開始，民政部、財政部、司法部、人力資源和社會保障部、團中央、全國總工會、全國婦聯等政府部門和群團組織相繼發(fā)文，推動社會工作在相關領域發(fā)展。2社會工作服務已經從傳統(tǒng)的民政領域逐步擴展到防災減災、司法矯治、就業(yè)援助、雙擁服務、信訪維穩(wěn)、民族宗教、人口計生、流動人口、青少年輔導、流浪乞討人員等諸多領域。社會工作實務正在從東部發(fā)達地區(qū)向中西部邊遠貧困地區(qū)延伸，從城市向農村地區(qū)延伸，社會工作行業(yè)在保障改善民生、創(chuàng)新社會治理、促進社會和諧等方面發(fā)揮日益重要的作用。以災害社會工作為例。汶川地震后，社會工作者運用社區(qū)工作方法幫助災區(qū)群眾發(fā)展生計，培養(yǎng)災區(qū)群眾自我發(fā)展的能力，初步探索了社會工作嵌入災區(qū)發(fā)展的模式。1魯甸地震后，社會工作者運用社會工作整合服務模式有效推進了災后社區(qū)關系的修復、重建和整合，擴大了服務受益對象，增強了服務的可持續(xù)性。2隨著社工服務在各專業(yè)領域的拓展與深入，社會工作作為一個新興行業(yè)逐漸為公眾所認知，社工的職業(yè)形象在各地已經成為了一道新的風景線，社會工作的服務更是因為其利他主義的價值引領和專業(yè)的助人理念為廣大市民所認可。社會工作主管部門和行業(yè)協會通過社工宣傳周和網絡自媒體的運用，充分展示社會工作的行業(yè)風貌和服務成效，有效地增強了社會工作的社會影響力，增進了社會各界對社工的認知與認同。

（四）社會工作服務的財政支持逐步制度化

我國社會工作職業(yè)化由地方探索起步，一些地方嘗試用福彩公益金購買社會工作服務。2012年，民政部、財政部聯合發(fā)布《關于政府購買社會工作服務的指導意見》，明確了政府購買社會工作服務的原則、主體、范圍和程序和相關部門職責。2013年，國務院辦公廳發(fā)布《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，擴大了購買主體和承接主體的范圍，明確了購買內容、購買機制、資金管理和績效管理。隨后，河北、安徽、廣西、山東、深圳、東莞、廈門等地相繼出臺了關于政府購買社會工作服務的實施意見。中央和地方政府購買服務政策的發(fā)布大大推動了政府和社會各界對社會工作的資金投入。據統(tǒng)計，2016年全國32個省級地方財政資金、福彩公益金和社會資金對社會工作投入總計達42.68 億元，比2015年增長 66.23%。其中，上海、廣東社會工作投入突破10 億元，北京、天津、江蘇、浙江、山東、重慶、四川社會工作投入超過 1 億元。

三、行政化發(fā)展模式面臨的困境

我國社會工作事業(yè)雖然取得了顯著成就，但是發(fā)展的時間不長，仍然存在不少問題，面臨發(fā)展困境，主要表現在以下幾個方面。

（一）發(fā)展不平衡，地域和城鄉(xiāng)之間差別過大

地域和城鄉(xiāng)之間經濟社會發(fā)展不平衡是我國的顯著特點，這一特點同樣表現社會工作發(fā)展方面。從持證情況看，在全國28.8萬持證人員中，廣東省持證人員近 6 萬人，北京、江蘇、浙江分別超過2萬人，遼寧、上海、山東、四川、陜西超過1萬人，最少的?。▍^(qū)）只有幾百人。從崗位開發(fā)看，北京、上海、江蘇、廣東社會工作專業(yè)崗位總量超過2萬個，遼寧、浙江、安徽、山東社會工作專業(yè)崗位總量超過1萬個，最少的也只有幾百個。從民辦社工機構看，廣東一枝獨秀，達到1254家，北京、江蘇、浙江、山東、四川超過300家，內蒙古、上海、安徽、福建、河南、湖南、重慶、云南超過100家，但是省份最少的只有幾十家。從資金投入看，2016年上海、廣東社會工作投入突破10億元，北京、天津、江蘇、浙江、山東、重慶、四川社會工作投入超過1億元，但是最少省份只有200萬元。上述各項數據的地域差異詳見下表。endprint

（二）社工待遇偏低，職業(yè)流動頻繁

在社會工作職業(yè)化初期，一些地方政府購買服務的價格較高，社工工資水平也高于在崗職工平均工資。但是隨后政府購買服務的價格增長緩慢，導致社工待遇偏低的問題日益突出。以社會工作發(fā)展較好的深圳為例。2007年，深圳購買社工服務的價格是6萬元/年人，其中，直接用于支付社工薪酬福利和社會工作業(yè)務的經費不應低于購買總款額的80%。如果工資福利按70%計，社工年平均工資達到42000元，而當年深圳在崗職工平均工資只有38796元。2015年，深圳購買社工服務的價格提高到7.6萬元/年人，而當年深圳在崗職工年平均工資為81034元，折算成月平均工資為6753元。即使這7.6萬元全部支付給社工，社工的年工資也比在崗職工平均年工資低5000多元。如果按70%計，社工年工資也只有53200元，比在崗職工年平均工資低27834元，比職工月平均工資低2319元。從2007年到2015年，8年間深圳政府購買社工服務的價格僅增長了27%，而同期在崗職工平均工資卻增長了109%，最低工資標準從850元增加到2030元，增加了1.4倍，同期房價更是翻了幾番。社工的待遇偏低、地位不高導致社工的自我認同和社會認同較低，相關專業(yè)畢業(yè)生從事社會工作的意愿不足，社工行業(yè)人才短缺。在此背景下，各社工機構競相挖人，導致社工流動頻繁，流失偏多。據深圳市社會工作協會統(tǒng)計，2008年，深圳社工流失率僅為8.2%，但此后逐年攀升，至2014年高達22.2%。2015年雖降至18.8%，但仍維持在高位。

（三）社工服務形式化宣傳化，專業(yè)水平有待提高

目前各地發(fā)展社會工作幾乎都采用政府購買服務方式，具體做法是：政府購買社工機構服務，并對其進行量化考核和評估，同時要求社工服務有創(chuàng)新、出亮點。在政府購買服務背景下，各地社工機構如雨后春筍，但是，由于社工薪酬缺乏吸引力，社工機構普遍存在招工困難，不得不降低用人門檻，導致大量非專業(yè)人員涌入社工行業(yè)，稀釋、沖淡了社工服務的專業(yè)性。從工作內容看，許多社工特別是社區(qū)服務中心社工提供的服務技術含量低、專業(yè)性不強，表現為“吹拉彈唱、視頻照相”；有些專業(yè)崗位社工由于缺乏后續(xù)培訓、監(jiān)管和資源支持，服務的可持續(xù)性不足，職業(yè)倦怠較為普遍。有些社工出于考核評估的需要，花費大量時間從事資料整理和文字工作，有的甚至不惜資料造假，騙取資金。此外，有關部門提出“有困難，找社工”的口號，導致社工給人以無所不能、無處不在的印象，也影響了社會工作的專業(yè)認同。在量化考核和創(chuàng)新要求的雙重壓力下，社工機構重視“鋪攤子”、“搶位子”，忽視社會工作的專業(yè)品質和價值追求，熱衷于舉辦大型活動，制造所謂“亮點”，爭取媒體報道，疲于完成量化指標，疏于回應居民的真實需求，導致社工服務形式化、宣傳化。

（四）管理體制不順，多頭管理現象嚴重

行政化發(fā)展模式決定了社會工作的行政化管理方式。從表面看，在行政化管理方式中，政府無疑處于強勢地位，但是在實際運作中，政府強勢和軟弱現象并存。一方面，政府在服務招標、協議履行等環(huán)節(jié)中表現強勢。政府享有單方定價權和管理權，社工機構對購買服務的價格沒有任何談判空間，導致政府購買服務的程序虛置、價格偏低。另一方面，政府在社工機構項目運作、勞動關系、財務監(jiān)管等方面又表現出軟弱無力。目前，部分社工機構項目運作不規(guī)范、勞動關系不和諧、財務過程不透明的現象比較突出，但是，政府監(jiān)管卻遭遇法律依據模糊，監(jiān)管手段乏力，監(jiān)管人員不足的尷尬。行政化管理方式的另一個特點是多頭管理現象比較嚴重。以各地社區(qū)服務中心為例，除市、區(qū)兩級民政部門外，街道辦事處和居委會（工作站）都會對社區(qū)服務中心提出各種管理要求，甚至直接安排工作任務；同時，各級工青婦組織也會向社區(qū)服務中心分派任務。各部門的工作同時壓向社工，導致社工工作量增加，工作壓力加大，無法堅持社會工作的專業(yè)價值，也降低了服務質量和對職業(yè)的認同感。多頭管理還表現在評估方面：市級層面既有對社工機構的績效評估，也有對社會組織的等級評估；區(qū)級層面也有相應的社工機構評估標準。對于社區(qū)服務中心項目，市、區(qū)、街道都有可能對項目運作情況進行評估。更糟糕的是，各個評估主體提出的評估標準往往不同，導致社工機構和社區(qū)服務中心疲于應付，浪費了大量的人力物力。

四、實現社會工作的轉型發(fā)展

對中國社會工作發(fā)展面臨的困境，學者們從不同的角度予以解釋，有學者將其總結為效率邏輯、社會認同邏輯和路徑依賴邏輯。1效率邏輯認為，社會工作是否能夠獲得社會的認可最終取決于它所提供的服務是否有效。2換言之，社會工作的發(fā)展取決于它能在多大程度上解決社會問題。社會認同邏輯認為，社會工作作為一項有效的社會管理和服務制度，獲得了廣泛的社會認同3，但是在我國只獲得形式承認，而不是實質承認4，因此，實踐中出現某種程度的制度擱置現象。路徑依賴邏輯指出，社會工作的困境是制度變遷中路徑依賴的結果，這種路徑依賴通過“回報遞增”和“體制鎖定”這兩種具體機制來實現。5

上述觀點對中國社會工作的發(fā)展都有一定的解釋力，但是，它們不能解釋社會工作發(fā)展的地域差異，也不能解釋多頭管理、薪酬待遇低、社工服務形式化等具體現象。毫無疑問，地域差異主要是經濟發(fā)展水平造成的，但是，經濟發(fā)展水平一般的遼寧、安徽社工崗位在全國排名分別是第5和第6位，而經濟發(fā)達的天津在持證人數、崗位開發(fā)和社工機構數量上排名都靠后。這說明經濟發(fā)展水平不是唯一決定的因素。筆者認為，行政化發(fā)展模式是解釋社會工作困境的有效視角。行政化推動是行政化發(fā)展模式的基本要素之一，但是為什么現實中會出現“推而不動”現象？社工界經常拿中共中央十六屆六中全會提出“建設宏大的社會工作人才隊伍”來說明黨和政府對社會工作的重視。其實，黨的全會重視的事項很多，這種重視只是“宣示性重視”而不是“約束性重視”。換言之，它只是為政府發(fā)展社會工作提供了政策依據和可能性，并沒有成為約束政府行為的依據。政府系統(tǒng)對某項工作的重視也有“政府重視”和“部門重視”之分，前者的權威性和執(zhí)行力明顯高于后者。1目前對社會工作的重視主要是部門重視。宣示性重視和部門重視導致地方政府和部門對社會工作的選擇性關注，這是社會工作發(fā)展地域差異的重要原因之一。行政化支持和行政化管理是行政化發(fā)展模式的另外兩個基本要素。行政化支持對社會工作發(fā)展無疑是有利的，但是它存在兩個缺陷：一是行政化支持具有隨意性。政府對項目和崗位的資金支持額度偏低，社工機構和社工沒有話語權。二是在行政化支持的同時，政府的制度供給不足導致社工機構難以從其他渠道籌集資金。這兩個缺陷是社工待遇偏低的重要原因。多頭管理和社工服務形式化是行政化管理的表現形式和必然結果，這一點容易理解，此處不贅述。endprint

綜上所述，社會工作面臨的困境是行政化發(fā)展模式三個基本要素的具體體現，是行政化發(fā)展模式的固有內容，因此，要突破這些困境，就必須調整和改革行政化發(fā)展模式。改革的方向是什么？如何調整？要回答這些問題就必須要充分認識我國社會工作的發(fā)展趨勢。我國社會工作未來發(fā)展可能呈現如下態(tài)勢：一是推動和參與主體從部門化到社會化。社會工作將不僅是某一政府部門的工作，而是眾多政府部門和社會各界共同參與的社會福利事業(yè)。二是服務內容從職業(yè)化到專業(yè)化。專業(yè)性是社會工作發(fā)展的依據和生命線。可以預測，我國社會工作行業(yè)分工將越來越細化，專業(yè)領域快速發(fā)展，服務水平逐步提高。三是社會工作的影響從邊緣化到主流化。隨著社會工作成為全社會參與的社會福利事業(yè)，社會工作的社會認知度和認可度將越來越高，社會影響力也越來越大。為適應社會工作的發(fā)展趨勢，社會工作發(fā)展模式需要從行政化向專業(yè)化方向轉變。

與行政化發(fā)展模式不同，專業(yè)化發(fā)展模式的三個基本要素是行政化推動、社會化支持和專業(yè)化管理。圍繞這三個基本要素，通過以下路徑實現社會工作發(fā)展模式向專業(yè)化方向轉變。

第一，從政策化推動向法制化發(fā)展轉變。在行政化模式和專業(yè)化模式的基本要素中，有一點是相同的，即行政化推動。作為中央集權國家，我國有行政主導的傳統(tǒng)和制度基礎。發(fā)展社會工作離不開行政主導，需要行政化推動。但是，專業(yè)化模式中的行政推動與行政化模式有所不同，它通過社會工作法制化引領社會工作政策，推動社會工作發(fā)展，克服宣示性重視和部門重視的不足。十年來，中央和地方出臺了一系列政策，極大推動了社會工作的發(fā)展，但是也積累了一些問題。政策的特點是宣示性內容多、操作性內容少，而且不同部門甚至同一部門的政策難免有齟齬之處。因此，社會工作健康發(fā)展需要法律對成熟的政策加以確認，對未來的方向加以引導，從而形成法律、法規(guī)、政策相銜接的社會工作制度體系，讓社會工作發(fā)展步入法制化軌道。

第二，從單一的行政化支持向多元的社會化支持轉變。要改變目前政府獨家資助社會工作的局面。政府要增加制度供給，引導和鼓勵社會工作機構登記為慈善組織，促進其與基金會、企業(yè)對接，從而形成政府、基金會、企業(yè)、公眾等多元主體支持社會工作事業(yè)的格局；鼓勵社會工作機構開發(fā)特色服務項目，并試點服務收費，探索和總結收費項目在服務管理、財務管理、稅收優(yōu)惠等方面的政策需求，為建立免費服務和收費服務相結合的社會工作服務體系奠定基礎。要改變目前只有社會工作機構才能開展社會工作服務的狀況。鼓勵公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類等社會服務機構，根據本機構專業(yè)發(fā)展需要，在業(yè)務范圍中增加社會工作項目，吸納社會工作者開展專業(yè)社工服務；鼓勵基層群團組織、企業(yè)、醫(yī)院、學校、社會福利單位內設社會工作事務部，吸納社會工作者開展與本單位業(yè)務相關的專業(yè)社工服務；鼓勵社會服務機構與事業(yè)單位合作，通過公辦民營、民辦公助等方式共同舉辦新型事業(yè)單位，吸納社會工作者開展專業(yè)社工服務。

第三，從單向的行政化管理向雙向的專業(yè)化管理轉變。專業(yè)化管理在管理理念、主體、過程和方式等方面與行政化管理有顯著差異，具有以下特點：在管理理念上，管理機關尊重社會工作的獨立品格和專業(yè)價值，在社會工作面前保持適當的謙抑性。在管理主體上，除政府職能部門外，充分發(fā)揮社會工作行業(yè)組織的管理職能，通過制定行業(yè)規(guī)范、建立投訴機制、建設專業(yè)委員會等措施強化行業(yè)公信力。在管理過程中，管理機關和管理相對人之間既有自上而下的行政化要求，又有自下而上的專業(yè)化訴求，行政化要求得以落實，專業(yè)化訴求得以傾聽。在管理方式上，充分考慮社會工作服務主體、對象、方式的特殊性，把政府購買福利性服務與購買普通貨物區(qū)別開來，制定政府購買服務法作為政府采購法的特別法，采取與政府購買貨物不同的管理方式；除傳統(tǒng)的年檢等方式外，采取信息公開、黑名單、審計、抽檢、罰款等方式加強對社會服務機構的監(jiān)管。在評估管理上，建立評估組織準入制度，規(guī)范評估組織行為；簡化評估指標體系，重點評估服務質量和財務管理；改革評估方式，變多頭評估為集中統(tǒng)一評估，時間安排在年中和年末。

結 語

社會工作發(fā)展模式的實質是國家和行業(yè)的關系。有學者從國家干預的角度，把社會工作分為三種形態(tài)：權力依附型，以英國為代表；合作型，以美國為代表；自主型，以澳大利亞為代表。1我國社會工作形態(tài)明顯屬于權力依附型，即使轉變?yōu)閷I(yè)化發(fā)展模式也仍然具有強烈的權力依附特點。無論是行政化模式還是專業(yè)化模式，行政化推動都是其基本要素，從這個意義上說，專業(yè)化發(fā)展模式只是對行政化發(fā)展模式的調整和揚棄，而不是全盤否定。當然，與行政化模式相比，專業(yè)化模式中的專業(yè)元素更多。正如王思斌指出，我國專業(yè)社會工作將從政府主導下的專業(yè)弱自主性嵌入向政府和專業(yè)合作下深度嵌入發(fā)展。2同時，政府的角色也有很大變化。政府既要擴大社會工作職業(yè)化的規(guī)模，又要重視提高社會工作的專業(yè)服務水平；既要加強對社會工作職業(yè)化的管理，又要尊重社會工作的專業(yè)價值和獨立品格；既要培育、促進社會工作服務機構發(fā)展，也要對其加強規(guī)范管理，特別要加強對財務過程的監(jiān)管，保障社工的合法權益，確保機構的非營利性。

（責任編輯：薛立勇）

The Administrative Development Model and Transformation of Social Work in China

Xu Daowen

Abstract： The administrative development model of Chinas social work consists of three basic elements：administrative promotion， administrative support and administrative management. There are some basic characteristics in the model： policies from many departments， extensive development， imbalance between government and society， social governance goals. The administrative model has greatly promoted the development of social work in China， but it has also led to a series of difficulties in social work. To break through these difficulties， it is necessary to push the administrative model into a professional model. The three basic elements of professional model include the administrative promotion， social support and professional management. Accordingly， there are three development paths： transform policy dependency into the development by the legal system； transform administrative support into multiply social support； transform administrative management into professional management.

Keywords： Social Work； Administrative Development Model； Professional Development Modelendprint