李繡彬

摘要：自2008年3月實行“鄉(xiāng)財縣管”模式以來，湖北省遠安縣在現(xiàn)行財政體制和財政政策不變的前提下，建立了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為獨立理財主體，實行“預算共編、賬戶統(tǒng)設、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據統(tǒng)管、縣鄉(xiāng)聯(lián)網”的財政管理模式。通過9年多的實踐，該模式對鞏固遠安縣農村稅費改革成果、深化農村綜合配套改革、加強和規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支管理、化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務、提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政保障能力等起到了積極的作用，取得了明顯成效。但在實踐中仍存在諸多問題亟待研究解決，本文結合該縣鳴鳳鎮(zhèn)的實踐，對進一步完善“鄉(xiāng)財縣管”模式提出建議。

關鍵詞：鄉(xiāng)財縣管；運行模式；財政管理

自2008年3月實行“鄉(xiāng)財縣管”模式以來，湖北省遠安縣在現(xiàn)行財政體制和財政政策不變的前提下，建立了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為獨立理財主體，實行“預算共編、賬戶統(tǒng)設、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據統(tǒng)管、縣鄉(xiāng)聯(lián)網”的財政管理模式。通過9年多的實踐，該模式對鞏固遠安縣農村稅費改革成果、深化農村綜合配套改革、加強和規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支管理、化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務、提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政保障能力等起到了積極的作用，取得了明顯成效。

一、遠安縣“鄉(xiāng)財縣管”運行模式概述

（一）預算共編。鄉(xiāng)鎮(zhèn)比照縣直單位編制部門預算?？h級財政部門按照有關規(guī)定，結合財力實際，兼顧需要與可能，明確預算安排的順序和重點，提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算安排指導意見，報同級政府批準；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據縣級財政部門的指導意見，編制本級預算草案并按程序報批。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責組織執(zhí)行。在年度預算執(zhí)行中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出的預算調整方案，需報縣級財政部門審核；調整數(shù)額較大的，需向縣級政府報告，并按照法定程序履行批準手續(xù)。

（二）賬戶統(tǒng)設。取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在金融機構開設的所有賬戶，由縣國庫收付中心在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融機構統(tǒng)一開設“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支結算專戶”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有預算內外收入就地繳入“結算專戶”，通過“結算專戶”按收入科目將預算內收入上劃縣級國庫，預算外收入上劃縣財政專戶。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)開設“預算單位零余額賬戶”和“項目資金專戶”。

（三）集中收付。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算內外收入全部納入縣級財政管理，由縣級財政部門根據鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入類別和科目，分別進行核算。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出以年初預算為依據，按照先重點后一般的原則，優(yōu)先保障人員工資，實行工資統(tǒng)發(fā)；公務經費根據財政所的用款計劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責人的審批手續(xù)，由縣國庫收付中心直接支付或授權支付；村級轉移支付資金實行直接支付，對尚未納入國庫集中支付的項目資金，將逐步納入國庫集中支付。

（四）采購統(tǒng)辦。凡納入政府集中采購目錄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項采購支出，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據年初政府采購預算，提出申請和計劃，經縣農村財政管理局審核后，交縣政府采購辦集中統(tǒng)一辦理，采購資金由縣國庫收付中心直接支付給商品供應商或勞務提供者。

（五）票據統(tǒng)管。鄉(xiāng)鎮(zhèn)使用的行政事業(yè)性收費票據等，財政所設專人負責，按照“限量領購、交舊領新、票款同行、按月結賬、逐份核銷”的領購核銷原則管理，將所收資金通過結算專戶，按月全額上劃縣國庫和財政專戶，實行票單同行，以票管收。

（六）縣鄉(xiāng)聯(lián)網。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政與縣級財政聯(lián)網，財政支出實行網上申請、審核、支付和查詢。

二、遠安縣“鄉(xiāng)財縣管”的具體做法

以遠安縣鳴鳳鎮(zhèn)為例。自遠安縣“鄉(xiāng)財縣管”實施方案出臺后，鳴鳳鎮(zhèn)結合鎮(zhèn)內的實際，按照“收入一個籠子、預算一個盤子、支出一個口子”的公共財政管理目標，實行“單一賬戶、集中支付、統(tǒng)一核算”的管理辦法，取消鎮(zhèn)直各單位在各銀行開設的賬戶，由財政所統(tǒng)一辦理資金結算、統(tǒng)一發(fā)放工資、統(tǒng)一會計核算。

（一）實行單一賬戶。撤銷原有各單位和村居在不同的金融機構開設的基本存款賬戶，在農商行開立一個總戶。

（二）取消鎮(zhèn)直單位會計機構，實施報賬員制度。各單位會計機構撤銷后，設置專職報賬員，作為聯(lián)結財政所和鎮(zhèn)直單位的紐帶，經辦各單位的財務收支等具體業(yè)務。

（三）財政所根據工作需要設置了總預算會計、資金會計、核算會計及村居財務代理會計等崗位。

總預算會計負責核算本鎮(zhèn)預算會計業(yè)務，按月編制預算收支月報、預算會計報表及預算執(zhí)行情況分析；按月編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政用款計劃、財政直接支付申請和財政授權支付憑證；負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算編制、指標管理和預算調整的具體工作；負責編制本鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政決算，辦理上下級財政資金結算等。

資金會計負責票據管理和集中支付資金信息的錄入，辦理財政授權支付業(yè)務，打印財政授權支付憑證，管理預算單位零余額賬戶和村居集體資金賬戶。

核算會計負責核算鎮(zhèn)政府、財政所、農業(yè)綜合服務中心、國土資源所、城區(qū)安保隊及征地專項資金財務，編制部門預算，配合總預算會計做好財政預、決算等工作。

村居財務代理會計負責六個村八個居委會的財務代理工作，村居“三資”和債務的監(jiān)督管理，農民負擔監(jiān)管、農村土地承包管理和土地糾紛仲裁，農村經營統(tǒng)計及專業(yè)合作社組織建設、村級公益事業(yè)項目“一事一議”等。

（四）逐步建立和完善制度。先后出臺《崗位責任制》、《服務承諾制》、《檔案管理制度》、《保密制度》、《責任追究制度》等工作制度，并逐步完善，力求服務標準化，管理科學化、規(guī)范化。

三、遠安縣實行“鄉(xiāng)財縣管”取得的成效

（一）確保專項資金的規(guī)范使用和管理。通過對征地拆遷、救災扶貧、一事一議等各專項資金實行“專賬核算、專戶管理、?？顚Ｓ?、專項檢查”的封閉式管理，對每一筆資金的下?lián)?、使用、管理做到定向、定人、定額，嚴格把好審核關，確保資金支付時資料完整、程序到位，有效遏制了擠占、挪用專項資金現(xiàn)象的發(fā)生，保證了?？顚Ｓ?。

（二）建章立制，有效規(guī)范核算單位的財務支出。積極做好建章立制工作，堅決做到支出有據可依、財務核算規(guī)范透明、審批制度約束有力，增強會計信息的真實性、可比性及會計信息的透明度。堅決執(zhí)行財務報銷聯(lián)簽聯(lián)審和大額資金支付集體研究制度，健全審批制度（鎮(zhèn)長“一支筆”審批）；糾正不規(guī)范的會計核算行為，如收入掛賬、支出沖減往來款以虛減收支，做到真實反映單位收支的發(fā)生；杜絕“白條”支出，規(guī)范了單據的合法性、合理性，有效制約不規(guī)范支出行為。endprint

（三）節(jié)約行政運行成本，強化財政管理職能。從強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理職能看，實行“單一賬戶”管理后，在一定程度上預防和治理了與財政性資金分散管理和多頭開戶有關的違法違紀及腐敗行為等，使資金不會外流，有利于財政性資金的安全和監(jiān)管。

（四）有效化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務及消赤。實行“零戶統(tǒng)管”后，縣財政局組織各鄉(xiāng)鎮(zhèn)針對歷史陳欠及赤字情況進行摸底、清理，通過加大對債權的清收力度及節(jié)約行政開支形成結余消赤、政府化債等方式，有效控制和化解了不良債務，無新增不良債務。

（五）公共服務水平明顯提高。不斷提升公共服務水平，實行“一折通”、“一卡通”、“一站式”服務方式，將良種補貼、貧困農民補助等各項惠農補貼資金直接發(fā)放到農民手中，把國家的涉農補貼、家電下鄉(xiāng)等各項惠農政策落實到位，增強了鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供公共服務的能力和水平，同時也提高了支農惠農資金的使用效率。

四、遠安縣“鄉(xiāng)財縣管”存在的問題

（一）財政財務管理機制不到位，跟不上。用款單位只負責收支的具體事務，僅靠財政所及政府核算會計對單位的支出進行核實是不現(xiàn)實的，更無法杜絕單位對資金的坐收坐支現(xiàn)象。

（二）非稅收入票據管理不太現(xiàn)實。由于財政所不能直接開收費票據，對有收費的單位需要開票時，還必須由財政所人員陪同并帶上公章到非稅局開票，這樣不僅增加了財政所現(xiàn)有人員的工作量，還不便于單位查賬。有的單位對非稅收入的概念和性質認識不清，對非稅收入管理不規(guī)范，坐收坐支、挪用非稅收入等問題時有發(fā)生，財政資源沒有得到有效配置。

（三）報賬員水平參差不齊。財政所實行零戶統(tǒng)管后，只保留報賬員，由于人事調動，現(xiàn)有的報賬員水平參差不齊，僅僅停留在簡單的報賬層次，沒有及時對日常經濟業(yè)務進行總結分析歸納，財務監(jiān)督管理職能弱化。

（四）信息脫節(jié)，實施成本較大。由于財務軟件沒有聯(lián)網，各統(tǒng)管單位沒有信息查詢接口，報賬員需要經常打電話到財政所查詢，這中間增添了許多麻煩。

五、完善“鄉(xiāng)財縣管”運行模式的建議

（一）實施部門預算管理。進一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)預決算制度，改進預算編制方法，增強預算約束力，解決預算編制隨意、執(zhí)行不嚴肅等問題，加強預算編制與績效考評的銜接，提高部門預算編制質量。在預算中列出重點保障項目支出，分清輕重緩急，合理確定開支順序，將有限的資金安排到急需的項目上，真正把錢用在刀刃上。建立和完善部門預算數(shù)據庫，平時對所屬各單位和部門的人員編制、公務用車、辦公條件等基礎數(shù)字進行核查，建成各鄉(xiāng)鎮(zhèn)費用開支數(shù)據庫，對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大致費用開支做到心中有數(shù)。在核實各鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報的預算數(shù)據時，可以通過對預算和數(shù)據庫進行比較，及時發(fā)現(xiàn)重大超正常預算，防止下級機構虛報，通過控制預算預防腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）實行國庫集中支付制度。將預算單位多頭開戶改為單一賬戶，財政資金由分散存放改為統(tǒng)一存放國庫，由原來的預算單位自己支付改為以財政直接支付為主，授權單位自行支付行為為輔，降低資金劃撥支付成本，提高資金使用效益，有效地防止滯留、擠占、挪用資金行為，從源頭上預防和遏制腐敗。同時，依托現(xiàn)代化的技術手段，通過代理銀行每天反饋的支付信息，實現(xiàn)對每筆財政資金流向和流量的全過程監(jiān)控，將原來的事后反饋改為實時反饋，將事后監(jiān)督改為實時監(jiān)督。

（三）加強往來款和非稅收入管理。一是從堅持依法理財、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算收支管理著手，增強領導干部的財經法紀意識，積極開展全面清理債權債務、往來款項及隱性債務工作，對查明應列收列支的應及時進行賬務處理，對于應收回的借款及時進行催收核銷。二是建立健全非稅收入管理制度，對非稅收入實行“收支兩條線”管理?？h財政要按照既有利于方便繳款人、又有利于提高工作效率的原則，加強和完善“單位開票、銀行代收、財政統(tǒng)管”的收繳管理模式。建議非稅局將票據限量發(fā)到財政所，由財政所明確專人管理票據，及時上繳非稅收入，按月繳銷票據。財政所要通過強化財政票據的發(fā)放、結報、核銷、監(jiān)管等手段，從源頭上預防和治理亂收費問題，從制度上規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收繳行為。三是建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府非稅收入監(jiān)督檢查機制，加強對各單位收取和使用非稅收入情況的日常監(jiān)督和檢查。

（四）加強培訓，提高報賬員與財政所會計的素質。通過繼續(xù)教育、學歷教育、專項培訓等方式，進一步提高報賬員及財政所會計的綜合業(yè)務水平。同時，加強報賬員的職業(yè)道德教育，保證依法報賬、合規(guī)理財。通過建立和完善公平競爭機制，實施財會人員績效考核機制和財務人員責任追究制度。

（五）加強信息網絡建設，構建信息化理財平臺。通過建立“鄉(xiāng)財縣管”財政業(yè)務管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)縣鄉(xiāng)聯(lián)網，數(shù)據共享，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以及時通過信息系統(tǒng)查詢資金的到賬情況，隨時掌握鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務收支狀況，保證財務信息準確、安全、快捷地傳遞，提高工作效率。

（作者單位：湖北省遠安縣鳴鳳鎮(zhèn)財政所）

責任編輯：欣文endprint