劉源泉

摘要：近年來(lái)，貴州省銅仁市按照旅游景觀型、綠色產(chǎn)業(yè)型、商貿(mào)集散型、工礦園區(qū)型、交通樞紐型、移民安置型的定位，打造了一個(gè)個(gè)小而精、小而美、小而富、小而特的“黔東美鎮(zhèn)·多彩鄉(xiāng)村”，鄉(xiāng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)取得了明顯成效。本文在總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從理性角度思考新常態(tài)下小城鎮(zhèn)建設(shè)存在的問(wèn)題，并提出做好小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的建議。

關(guān)鍵詞：小城鎮(zhèn)；建設(shè)；建議

近年來(lái)，貴州省銅仁市按照旅游景觀型、綠色產(chǎn)業(yè)型、商貿(mào)集散型、工礦園區(qū)型、交通樞紐型、移民安置型的定位，打造了一個(gè)個(gè)小而精、小而美、小而富、小而特的“黔東美鎮(zhèn)·多彩鄉(xiāng)村”，猶如珍珠撒落在黔東大地山水之間，全市27個(gè)示范小城鎮(zhèn)，有15個(gè)被列入全國(guó)重點(diǎn)鎮(zhèn)，小城鎮(zhèn)變大變美變活了。

一、銅仁市鄉(xiāng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)的做法

（一）產(chǎn)業(yè)興鎮(zhèn)——百姓富。以產(chǎn)帶城、以城促產(chǎn)、產(chǎn)城互動(dòng)、產(chǎn)城一體、鎮(zhèn)村聯(lián)動(dòng)，充分利用優(yōu)越資源稟賦、優(yōu)良生態(tài)環(huán)境、優(yōu)惠政策條件、獨(dú)特區(qū)位優(yōu)勢(shì)，因地制宜，規(guī)劃引領(lǐng)，發(fā)展主導(dǎo)特色產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)農(nóng)工農(nóng)旅一體融合發(fā)展，壯大示范小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，拓寬老百姓就業(yè)渠道，精準(zhǔn)扶貧脫貧致富奔小康。目前，全市示范鎮(zhèn)累計(jì)引進(jìn)招商項(xiàng)目402個(gè)，到位資金291.68億元，新增企業(yè)1376家，實(shí)交稅金10.23億元。全市示范小城鎮(zhèn)的財(cái)政總收入17.85億元，同比增長(zhǎng)20%以上，是小城鎮(zhèn)財(cái)政收入平均水平的3倍。發(fā)展新型工業(yè)的大興、大龍、漾頭等鎮(zhèn)，發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)的太平、萬(wàn)山、木黃等鎮(zhèn)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的煎茶、官舟、塘頭等鎮(zhèn)，發(fā)展商貿(mào)物流的孟溪、田坪、怒溪等鎮(zhèn)，已成為推動(dòng)小城鎮(zhèn)建設(shè)有力抓手，極大提升了全市小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

（二）特色靚鎮(zhèn)——生態(tài)美。堅(jiān)持“精美富特”要求、突出“小橋流水”韻味、彰顯“小家碧玉”精致、豐富“小城故事”內(nèi)涵。

一是做特小城鎮(zhèn)，精準(zhǔn)定位、超前規(guī)劃。宜農(nóng)則農(nóng)、宜游則游、宜工則工、宜商則商，注重規(guī)建設(shè)計(jì)，培育小城鎮(zhèn)的發(fā)展特色。2013年至2017年，市政府委托銅仁職業(yè)技術(shù)院訂單培養(yǎng)村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理專業(yè)高職生386名，解決基層技術(shù)人才不足問(wèn)題；圍繞《銅仁市關(guān)于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)山水園林城市的決定》，打造“銅仁生態(tài)美·梵凈天下靈”和諧家園，建設(shè)百步綠道、千步綠園，近可親水、遠(yuǎn)可登山的自然生態(tài)；形成歷史文化、現(xiàn)代文明、黔東風(fēng)情、民族相融的人文生態(tài)；建成山水城市、園林城區(qū)、綠色小鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村的城鎮(zhèn)體系，彰顯“市民近山親水、建設(shè)依山傍水、風(fēng)貌顯山露水”的城市景觀。

二是做專小城鎮(zhèn)，城鄉(xiāng)一體、拉動(dòng)內(nèi)需。將“四在農(nóng)家·美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)六項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃作為城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化重要抓手，把小城鎮(zhèn)作為連接城鄉(xiāng)、拉動(dòng)內(nèi)需的重要載體，大力抓好示范小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)培育、創(chuàng)新改革等工作，使具有自然美、人文美、顏值高、氣質(zhì)佳的特色小鎮(zhèn)逐漸多起來(lái)，成為全市小城鎮(zhèn)發(fā)展“風(fēng)向標(biāo)”。目前，示范鎮(zhèn)農(nóng)民人均住宅面積達(dá)27.76平方米，硬化村莊道路50.7公里，小城鎮(zhèn)已成為銅仁市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要平臺(tái)。

（三）景城相融——宜居地。堅(jiān)持“以人為本、道法自然、天人合一”理念，讓農(nóng)旅相生、景田相望、山水相依成為小城鎮(zhèn)發(fā)展底色，讓人們看得見(jiàn)山、望得見(jiàn)水、記得住鄉(xiāng)愁。突出拉路網(wǎng)、建新區(qū)，讓鎮(zhèn)有新街、村有新寨。整合村莊土地整治、生態(tài)環(huán)境整治、農(nóng)村危房改造、退耕還林還草、財(cái)政一事一議、地質(zhì)災(zāi)害搬遷、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)、小流域治理、通鄉(xiāng)村油路、石漠化治理、人飲工程、扶貧開(kāi)發(fā)等項(xiàng)目資金，做出精品。目前，全市小城鎮(zhèn)完成投資291.14億元（示范小城鎮(zhèn)159.62億元，占54.8%）、建成城鎮(zhèn)道路342.24公里，供水普及率95%以上，人均住宅面積大幅度增長(zhǎng)。

二、銅仁市鄉(xiāng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)存在的問(wèn)題

（一）各鎮(zhèn)各自“為政”。走過(guò)一村又一村，村村像城鎮(zhèn)；走過(guò)一鎮(zhèn)又一鎮(zhèn)，鎮(zhèn)鎮(zhèn)像農(nóng)村！這樣的小城鎮(zhèn)發(fā)展格局，讓我們不得不為之思考：可否進(jìn)一步突破原來(lái)行政區(qū)劃，把條件較成熟、實(shí)已成一體的兩個(gè)鄉(xiāng)規(guī)劃成一個(gè)鎮(zhèn)或街道辦事處，以增大規(guī)模、增加集聚、聯(lián)片發(fā)展？客觀講，鄉(xiāng)小利管，但這一現(xiàn)行行政區(qū)域規(guī)劃是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低時(shí)的產(chǎn)物，隨著改革的深入，人口少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)極不適應(yīng)當(dāng)前需要。一般而言，一個(gè)2～3萬(wàn)人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，吃飯財(cái)政人員約為150～180人，而一些低于5000人的小鎮(zhèn)，吃財(cái)政飯人員也竟超100人，由此可見(jiàn)鎮(zhèn)域規(guī)模與農(nóng)民負(fù)擔(dān)的關(guān)系，城鎮(zhèn)規(guī)模小無(wú)疑會(huì)加劇農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。雖然有地方突破原來(lái)規(guī)劃，小城鎮(zhèn)發(fā)展很快，但受行政區(qū)劃制約，更多處于基礎(chǔ)設(shè)施不能共享、低水平重復(fù)建設(shè)、結(jié)果未形成規(guī)模，阻礙其他資源集聚，各自為政同爭(zhēng)市場(chǎng)、造成資源浪費(fèi)。

（二）戶籍“枷鎖”束縛?，F(xiàn)行戶籍制度限制農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)空間，進(jìn)城經(jīng)商的農(nóng)民仍為農(nóng)業(yè)戶口，成為既非市民、又非農(nóng)民、城鄉(xiāng)兩棲的“游離階層”。譬如，即使在京津滬粵等大城市有穩(wěn)定職業(yè)、事業(yè)有成，抑或是“北上廣”黔銅籍淘金小富的農(nóng)村勞動(dòng)力，因無(wú)法取得當(dāng)?shù)爻鞘袘艨冢詿o(wú)穩(wěn)定感。何況進(jìn)城農(nóng)民不可能都在城市找到高收入穩(wěn)定職業(yè)，這就造成大量剩余勞動(dòng)力滯留農(nóng)村就近發(fā)展，使農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)分散化。

（三）機(jī)構(gòu)“臃腫”冗余?，F(xiàn)行小城鎮(zhèn)行政管理體制基本沿襲人民公社運(yùn)行模式，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制色彩較濃，存在黨政不分政企不分、機(jī)構(gòu)重疊職責(zé)不清、嚴(yán)重超編人浮于事、責(zé)權(quán)分離以政代企、干預(yù)企業(yè)事務(wù)過(guò)多、得過(guò)且過(guò)效率低下、農(nóng)民負(fù)擔(dān)屢減不輕、黨群干群關(guān)系緊張等問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖為一級(jí)政府，但按照規(guī)定國(guó)家級(jí)試點(diǎn)鎮(zhèn)可設(shè)職能分局，如市監(jiān)、地稅、建設(shè)、公安、供銷、電管、國(guó)土等部門的人財(cái)物統(tǒng)歸區(qū)縣垂管，職權(quán)有限，協(xié)調(diào)較難。加之小城鎮(zhèn)發(fā)展到一定程度后，鎮(zhèn)容鎮(zhèn)貌、環(huán)境衛(wèi)生、社會(huì)治安、市場(chǎng)交通、文化娛樂(lè)等一系列問(wèn)題隨之而來(lái)，若都列入鎮(zhèn)政府目標(biāo)，顯然力不從心。

（四）規(guī)劃“貪大求洋”。不少小城鎮(zhèn)規(guī)劃實(shí)際成大城市翻版，既浪費(fèi)土地資源，也發(fā)揮不了功能；鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)變動(dòng)頻繁，隨意更改規(guī)劃，缺乏長(zhǎng)期性、嚴(yán)肅性。

（五）“跟風(fēng)”開(kāi)發(fā)泛濫。小城鎮(zhèn)位于農(nóng)村之首、城市之尾，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)接近城市，聯(lián)系農(nóng)村更為密切，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的產(chǎn)物。黔東發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明，許多小城鎮(zhèn)正是把立足點(diǎn)放在為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)上，才逐步走出困境，不斷躍新臺(tái)階。目前仍有不少地方一說(shuō)新建小城鎮(zhèn)試點(diǎn)鎮(zhèn)，往往把建設(shè)重點(diǎn)放在招商引資而非鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)上，造成“開(kāi)發(fā)區(qū)”泛濫、“黃金地”浪費(fèi)。endprint

（六）“攤大餅”式發(fā)展。鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政金庫(kù)未真正建立、統(tǒng)管統(tǒng)支未獲落實(shí)、縣級(jí)職能部門執(zhí)行各自帶有利益色彩的“部門政策”，難以打破壟斷，一定程度上挫傷了建設(shè)投資主體——廣大農(nóng)民群眾、個(gè)體工商業(yè)者的投資積極性；受“吃飯財(cái)政”現(xiàn)狀制約，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)連工資都難按月發(fā)，只能依靠手中的行政資源擴(kuò)大資金注入，或“以地生財(cái)”、“集資建鎮(zhèn)”，與保護(hù)耕地國(guó)策產(chǎn)生矛盾。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部錯(cuò)誤認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)是管理農(nóng)村的一級(jí)政府，理所當(dāng)然擁有土地征用權(quán)，不顧正常征地程序，盲目圈地搞小城鎮(zhèn)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，給耕地保護(hù)增加壓力，助長(zhǎng)了“攤大餅”式發(fā)展小城鎮(zhèn)之風(fēng)，不注重內(nèi)涵式發(fā)展、舊城區(qū)改造，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)高速度建設(shè)、低質(zhì)量發(fā)展。

（七）煮“夾生飯”。近年來(lái)中央提倡鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中，股份合作制亦成當(dāng)前鄉(xiāng)企改制首選模式。目前，銅仁市鄉(xiāng)企只有8%左右集中于建制鎮(zhèn)，新建鄉(xiāng)企因追求低成本和避稅效應(yīng)，難以集中，工業(yè)結(jié)構(gòu)與農(nóng)業(yè)聯(lián)系太小，缺乏非農(nóng)產(chǎn)業(yè)支撐，小城鎮(zhèn)發(fā)展失去產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不從企業(yè)實(shí)情出發(fā)，大搞刮風(fēng)式改革，或干脆三、四、五通一平后等外商投資，或建起廠房職工宿舍，或把土地圈起來(lái)荒蕪，美其名曰“開(kāi)發(fā)區(qū)”，結(jié)果煮了許多“夾生飯”，影響了干群參與積極性；有鄉(xiāng)鎮(zhèn)重股輕制，把“搞股份合作”弄成“掏職工口袋”、解“資金短缺”，結(jié)果是企業(yè)籌了票子、單位換了牌子、廠長(zhǎng)換了帽子、其他是老樣子，建立民主決策管理制度和轉(zhuǎn)換企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)機(jī)制的宗旨未能完全實(shí)現(xiàn)。另外，股權(quán)設(shè)置平均化也使產(chǎn)權(quán)激勵(lì)作用弱化，并未真正調(diào)動(dòng)起鄉(xiāng)企職工的積極性、創(chuàng)造性。

三、加快鄉(xiāng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)的建議

（一）因地制宜發(fā)展。各種類型的城市發(fā)展重點(diǎn)不一。地方小城鎮(zhèn)作為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要支撐體、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長(zhǎng)極，應(yīng)因地制宜走出一條小城鎮(zhèn)與中小城市共同發(fā)展之路。就銅仁市而言，應(yīng)念好山字經(jīng)、做好水文章、打好生態(tài)牌，努力創(chuàng)建綠色發(fā)展先行示范區(qū)。

（二）合理確定建設(shè)重點(diǎn)。要堅(jiān)持因地制宜、分類指導(dǎo)、平衡建設(shè)，探索建制鎮(zhèn)、城關(guān)鎮(zhèn)、一般集鎮(zhèn)的“三層式”重點(diǎn)發(fā)展，既避免城鎮(zhèn)化進(jìn)程“遍地開(kāi)花”的“小城鎮(zhèn)化”傾向，又促進(jìn)小城鎮(zhèn)與地方之間分布均衡，令城市文明迅速擴(kuò)散至廣大農(nóng)村，真正成為建設(shè)規(guī)模功能較大、勞動(dòng)力吸收較強(qiáng)、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快、經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)非常明顯的小城鎮(zhèn)。

（三）不斷創(chuàng)新升級(jí)結(jié)構(gòu)。要以市場(chǎng)需求、資源優(yōu)勢(shì)為導(dǎo)向，結(jié)合不同產(chǎn)業(yè)、不同行業(yè)的特點(diǎn)，制定操作性強(qiáng)相互配套的發(fā)展規(guī)劃，合理調(diào)整結(jié)構(gòu)，應(yīng)對(duì)內(nèi)外市場(chǎng)。

（四）深化管理體制改革。

一是簡(jiǎn)政放權(quán)。政府機(jī)關(guān)要堅(jiān)決把企業(yè)事務(wù)交給企業(yè)自管，真正理順政企關(guān)系，發(fā)展中介，讓中介服務(wù)企業(yè)。同時(shí)，精心培育市場(chǎng)體系，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素合理流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)政治、經(jīng)濟(jì)、人口、文明大發(fā)展“四融合”。

二是改革戶籍。政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)推進(jìn)戶籍制度的進(jìn)一步創(chuàng)新。

三是優(yōu)質(zhì)服務(wù)。區(qū)縣部門下放的機(jī)構(gòu)人員要與小城鎮(zhèn)經(jīng)管技術(shù)服務(wù)部門融為一體，按照“小機(jī)構(gòu)，大服務(wù)”方向，為城鎮(zhèn)居民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、廣大農(nóng)民走向市場(chǎng)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，提高縣市政府的轉(zhuǎn)移支付能力，集中財(cái)力建設(shè)重點(diǎn)小城鎮(zhèn)。

（五）做實(shí)編制規(guī)劃工作。一是超前性。高起點(diǎn)規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，但不能太離譜、脫離對(duì)小城鎮(zhèn)未來(lái)發(fā)展的科學(xué)預(yù)測(cè)。二是科學(xué)性。每個(gè)小城鎮(zhèn)建設(shè)都要規(guī)劃好基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、工業(yè)區(qū)、商貿(mào)區(qū)、住宅區(qū)、行政區(qū)、綠化區(qū)等“六區(qū)”的優(yōu)化布局，節(jié)約土地，留有余地，協(xié)調(diào)發(fā)展，量力而行，盡力而為，確保不同時(shí)期建設(shè)任務(wù)的有效銜接。三是本土性。小城鎮(zhèn)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，若其規(guī)劃一味照搬大城市樣，必然會(huì)失去自我、失去特色、失去發(fā)展。制訂修訂規(guī)劃時(shí)要有“本土特色”，禁防“千城一面”，嚴(yán)控“龍形”規(guī)劃（沿交通要道兩側(cè)發(fā)展了事），使“人”成為小城鎮(zhèn)發(fā)展的中心、為“人”服務(wù)成為小城鎮(zhèn)建設(shè)的宗旨，讓農(nóng)民有歸屬感，調(diào)動(dòng)起廣大農(nóng)民建設(shè)小城鎮(zhèn)的積極性、主動(dòng)性。同時(shí)，要盡量節(jié)約土地資源，先老城區(qū)改造，再開(kāi)發(fā)新城區(qū)，將編制規(guī)劃交鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)通過(guò)并嚴(yán)格執(zhí)行，不隨鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)變動(dòng)而隨意更改。

（作者單位：貴州省銅仁市政府辦公室）

責(zé)任編輯：欣文endprint