【摘要】科學(xué)基金資助項(xiàng)目資金的監(jiān)督管理是資助項(xiàng)目有效實(shí)施，提高資金使用效益的重要保障。本文基于近年來科學(xué)基金資助項(xiàng)目資金抽查審計(jì)反映出的問題，分析資助項(xiàng)目資金在管理和使用方面產(chǎn)生問題的主客觀原因，在科技體制深化改革的新形勢下，遵循科技創(chuàng)新大會關(guān)于科研領(lǐng)域“放管服”的指示精神，提出新常態(tài)下加強(qiáng)科學(xué)基金資助項(xiàng)目資金“精心、精細(xì)、精簡”的監(jiān)督管理對策，管好用好科學(xué)基金，進(jìn)一步營造有利于源頭創(chuàng)新的經(jīng)費(fèi)環(huán)境。

【關(guān)鍵詞】科學(xué)基金；資助項(xiàng)目資金；監(jiān)督管理

【中圖分類號】D632

一、引言

黨的十八大報(bào)告中提出建設(shè)創(chuàng)新型國家，2016年全國科技創(chuàng)新大會再次提出建設(shè)世界科技強(qiáng)國的更高目標(biāo)，這充分體現(xiàn)了黨和國家對科技發(fā)展的高度關(guān)注。[1]2016年國家自然科學(xué)基金財(cái)政預(yù)算投入達(dá)248.66億元，基礎(chǔ)研究“分量”大幅提升，科學(xué)基金資助項(xiàng)目的數(shù)量和項(xiàng)目資金有了大幅的增加。為有效利用項(xiàng)目資金，提高資金使用效益，科學(xué)基金管理機(jī)構(gòu)需要進(jìn)一步改進(jìn)和加強(qiáng)資金管理。近年來基金委以抽查審計(jì)方式對依托單位資助項(xiàng)目資金開展監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)資助項(xiàng)目資金在管理和使用上存在一些問題。暴露出的這些矛盾和問題，既有制度設(shè)計(jì)不科學(xué)、不完善的原因，也存在有章不循、有規(guī)不依的問題。[2]

管好用好科學(xué)基金，是推進(jìn)深化科技體制改革、建設(shè)創(chuàng)新型國家的必然要求。[2]為更好地順應(yīng)科技體制改革新形勢新要求，均衡財(cái)務(wù)管理原則和科研活動的需求，順應(yīng)一線科研人員發(fā)展需要和合理訴求，推進(jìn)科研領(lǐng)域“放管服”改革，2016年中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)[2016]50號）。《意見》加大了簡政放權(quán)和激勵力度，提出了很多含金量高的科研經(jīng)費(fèi)使用和管理舉措，《意見》的出臺，為加強(qiáng)科學(xué)基金資助項(xiàng)目資金管理指明了方向。2016年自然科學(xué)基金委會同財(cái)政部下發(fā)了《資助項(xiàng)目資金管理有關(guān)問題的補(bǔ)充通知》，深入貫徹“放管服”精神的同時更加強(qiáng)調(diào)了依托單位對項(xiàng)目資金加強(qiáng)監(jiān)督管理的法人主體責(zé)任。這些加強(qiáng)科學(xué)基金資助項(xiàng)目資金管理制度建設(shè)的舉措，正是落實(shí)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，執(zhí)行中央國家科研資金管理文件的具體行動。[3]

本文首先梳理總結(jié)了科學(xué)基金資助項(xiàng)目資金的三層監(jiān)督管理體系：一是財(cái)政部、基金委和審計(jì)署構(gòu)成的頂層監(jiān)管層，二是項(xiàng)目依托單位責(zé)任主體監(jiān)管層，三是項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及參與人構(gòu)成的自我直接監(jiān)管層；其次，根據(jù)科學(xué)基金資助項(xiàng)目資金抽查審計(jì)結(jié)果，了解項(xiàng)目資金管理的現(xiàn)狀以及使用過程中出現(xiàn)的問題，剖析主觀與客觀原因；最后，根據(jù)資助項(xiàng)目資金管理現(xiàn)狀，遵循基礎(chǔ)研究活動規(guī)律，尊重科學(xué)基金管理特點(diǎn)，適應(yīng)財(cái)政預(yù)算管理要求，提出進(jìn)一步完善、優(yōu)化、科學(xué)的資助項(xiàng)目資金監(jiān)管策略。

二、科學(xué)基金資助項(xiàng)目資金監(jiān)督管理現(xiàn)狀分析（一）科學(xué)基金資助項(xiàng)目資金監(jiān)督管理體系科學(xué)基金資助項(xiàng)目資金的監(jiān)督管理主要是對科學(xué)基金項(xiàng)目財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法、效益進(jìn)行審計(jì)，目標(biāo)是規(guī)范科學(xué)基金資助項(xiàng)目資金管理，提高科學(xué)基金資金的使用效益；其主要涉及4個法人主體和6類自然人，其中4個法人分別是國家審計(jì)署、國家財(cái)政部、國家自然科學(xué)基金委員會、科學(xué)基金的依托單位（高校、科研單位）。6類自然人分別為：4個法人主體的工作人員，科學(xué)基金負(fù)責(zé)人、參與人。按照資助項(xiàng)目資金的撥付過程，呈現(xiàn)出一個三級的監(jiān)管架構(gòu)，其監(jiān)督管理體系結(jié)構(gòu)與監(jiān)管內(nèi)容見圖1和表1。

依托單位是科學(xué)基金管理體系的重要組成部分，是資助項(xiàng)目資金執(zhí)行的主體，是組織實(shí)施科學(xué)基金工作的重要基礎(chǔ)和保障。重視和加強(qiáng)依托單位科學(xué)基金資助項(xiàng)目資金的監(jiān)督管理，是規(guī)范科學(xué)基金資助項(xiàng)目資金管理的關(guān)鍵，是適應(yīng)科學(xué)基金事業(yè)發(fā)展的必然要求。[4]同時加強(qiáng)科學(xué)基金資金的有效監(jiān)督管理，必須要先發(fā)現(xiàn)資助項(xiàng)目資金管理中的主要現(xiàn)實(shí)問題，分析產(chǎn)生問題的主客觀原因，才能對資助項(xiàng)目資金進(jìn)行精準(zhǔn)的監(jiān)管。

（二）資助項(xiàng)目資金監(jiān)督檢查現(xiàn)狀及結(jié)果分析

自1998年以來，自然科學(xué)基金委以抽查審計(jì)方式開展對依托單位科學(xué)基金資助項(xiàng)目資金的監(jiān)督檢查，已逐步形成了較規(guī)范的工作程序。涉及的主要項(xiàng)目類型有面上項(xiàng)目、重點(diǎn)項(xiàng)目、重大項(xiàng)目、青年科學(xué)基金項(xiàng)目、國家杰出青年科學(xué)基金項(xiàng)目、創(chuàng)新研究群體科學(xué)基金項(xiàng)目、地區(qū)科學(xué)基金項(xiàng)目等七大類型。歷年檢查結(jié)果表明，按照抽取項(xiàng)目比例0.5%，抽取金額比例1.2%的體量能夠較全面客觀有效地反映資助項(xiàng)目資金整體運(yùn)行情況。

從檢查情況看，依托單位基本都建立了較為健全的科研經(jīng)費(fèi)分級管理體制，明確了各職能部門、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在科研經(jīng)費(fèi)使用和管理中應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和權(quán)利。各依托單位內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置基本合理，基本能夠在項(xiàng)目管理中發(fā)揮重要作用。在內(nèi)部控制制度方面，絕大部分單位建立了較為完善的相關(guān)內(nèi)部控制制度。例如，科研經(jīng)費(fèi)管理制度、項(xiàng)目管理制度、固定資產(chǎn)管理制度、經(jīng)費(fèi)報(bào)銷管理制度、采購管理制度等?？茖W(xué)基金資助經(jīng)費(fèi)實(shí)施按項(xiàng)目單獨(dú)核算和明細(xì)分類管理，對經(jīng)費(fèi)支出科技管理部門和財(cái)務(wù)部門實(shí)施兩級審核，未發(fā)現(xiàn)重大挪用、擠占、截留、分成結(jié)余經(jīng)費(fèi)等情況。但也發(fā)現(xiàn)部分項(xiàng)目單位在資金管理和使用上還存在一些問題：資金超范圍開支、假票據(jù)報(bào)賬、虛列開支、轉(zhuǎn)撥資金存在較大管理風(fēng)險(xiǎn)、管理費(fèi)/勞務(wù)費(fèi)超標(biāo)、超預(yù)算支出；上報(bào)決算與實(shí)際開支不符；普遍存在結(jié)余資金，青年基金與地區(qū)基金項(xiàng)目資金結(jié)余資金相對偏高，且結(jié)余資金統(tǒng)籌使用不規(guī)范，沒有充分發(fā)揮使用效益。分析這些問題產(chǎn)生的原因：一方面依托單位監(jiān)管主體責(zé)任意識薄弱，監(jiān)督管理不力。比如有的依托單位對協(xié)作費(fèi)疏于監(jiān)管，造成轉(zhuǎn)撥資金存在一定使用風(fēng)險(xiǎn)。同時管理職能弱化，制度執(zhí)行不規(guī)范，個別科研人員對依法使用資金認(rèn)識不到位，執(zhí)行中隨意性較大，造成擴(kuò)大開支范圍、以科研名義虛列支出轉(zhuǎn)移資金、用假票據(jù)假名單虛報(bào)冒領(lǐng)資金。另一方面也有制度本身設(shè)計(jì)不科學(xué)、不完善、不適應(yīng)科研活動規(guī)律，造成超預(yù)算支出，預(yù)算調(diào)整不規(guī)范，結(jié)余資金沒有發(fā)揮使用效益，有的項(xiàng)目管理費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)超標(biāo)。endprint

自然科學(xué)基金委按照深化科技體制改革的部署和要求，遵循“放管服”的指導(dǎo)精神，相繼修訂《資助項(xiàng)目資金管理辦法》，并下發(fā)了《資助項(xiàng)目資金管理辦法補(bǔ)充通知》，進(jìn)一步完善資金管理制度的科學(xué)性、合理性，有力推動了資助項(xiàng)目資金管理制度建設(shè)。在下放預(yù)算管理權(quán)限的同時，必須有效地加強(qiáng)資助資金監(jiān)管，這是新形勢下加強(qiáng)科學(xué)基金管理工作的更高要求。為此適應(yīng)國家財(cái)政財(cái)務(wù)管理新要求，結(jié)合科學(xué)基金管理特點(diǎn)，探討新常態(tài)下資助項(xiàng)目資金的監(jiān)督管理策略，對進(jìn)一步加強(qiáng)資金監(jiān)管具有重要意義。

三、新常態(tài)下科學(xué)基金經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督管理對策

（一）堅(jiān)持項(xiàng)目資金頂層監(jiān)督放管結(jié)合，強(qiáng)化服務(wù)保障

堅(jiān)持放管結(jié)合，不是一放了之。管理權(quán)限的下放，改善項(xiàng)目資金“一刀切”的管理模式，擴(kuò)大依托單位項(xiàng)目資金管理的自主權(quán)，其本質(zhì)是加強(qiáng)項(xiàng)目資金管理的精細(xì)化、科學(xué)化、規(guī)范化管理，這對資金的監(jiān)管提出了更高要求。基金管理機(jī)構(gòu)應(yīng)注重監(jiān)管角色轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化服務(wù)意識；明確項(xiàng)目資金的監(jiān)管重點(diǎn)，建立信用長效機(jī)制；加強(qiáng)精簡監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)信息共享。

1.加強(qiáng)政策解讀，實(shí)現(xiàn)“角色”轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化監(jiān)管服務(wù)意識

科學(xué)基金資助項(xiàng)目資金管理目標(biāo)是為廣大科研人員創(chuàng)造良好的經(jīng)費(fèi)環(huán)境，要通過實(shí)施資助項(xiàng)目資金管理制度，通過科學(xué)管理、高效管理為依托單位資助項(xiàng)目資金的安全規(guī)范有效使用提供幫助，助力、服務(wù)于科研人員的科學(xué)研究。首先，科學(xué)基金資助項(xiàng)目資金頂層管理者應(yīng)該通過建立資金管理政策解讀常態(tài)化的工作機(jī)制，拓寬傳播渠道，開展全面的資金管理培訓(xùn)工作，統(tǒng)一培訓(xùn)教材，統(tǒng)一解釋口徑，確保依托單位和廣大科研人員了解并理解政策，將政策有效運(yùn)用于項(xiàng)目資金管理。[3]其次，為突顯依托單位項(xiàng)目資金管理的主體責(zé)任，更好服務(wù)科研人員，在頂層監(jiān)督審計(jì)工作中還需要“三個轉(zhuǎn)變”：從監(jiān)督檢查角色轉(zhuǎn)變?yōu)榭茖W(xué)家的助手和參謀角色；從監(jiān)督式審計(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c式審計(jì)；從單一的財(cái)務(wù)審計(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)務(wù)審計(jì)為主，兼顧經(jīng)費(fèi)使用情況調(diào)研。注重審計(jì)交換意見，促進(jìn)整改；注重審計(jì)結(jié)果分析；注重通過審計(jì)調(diào)研，反饋資金管理制度的執(zhí)行效果及存在的問題，有效幫助依托單位解決項(xiàng)目資金管理的實(shí)際問題。

2.突出監(jiān)管重點(diǎn)，建立資金管理信用機(jī)制，加強(qiáng)基金管理制度建設(shè)

項(xiàng)目資金的監(jiān)督檢查應(yīng)重點(diǎn)監(jiān)管依托單位資助項(xiàng)目資金財(cái)務(wù)管理內(nèi)控機(jī)制體制是否健全，相關(guān)項(xiàng)目資金管理制度是否健全合理，預(yù)算調(diào)劑、結(jié)余資金使用、間接經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌管理、勞務(wù)費(fèi)分配管理等制度落實(shí)落地情況，加強(qiáng)對間接費(fèi)用和結(jié)余資金的監(jiān)督管理。建立信用長效機(jī)制。審計(jì)結(jié)果顯示結(jié)余資金過多或長期閑置與管理費(fèi)超標(biāo)問題都降低了資助項(xiàng)目資金的使用效益，《資助項(xiàng)目資金管理辦法》與《補(bǔ)充通知》都明確了結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金留用與間接費(fèi)用的核定與依托單位的信用等級掛鉤?？茖W(xué)基金管理機(jī)構(gòu)要逐步建立健全有效的信用管理機(jī)制，明確依托單位和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在項(xiàng)目資金管理方面的考核內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)，并將考核結(jié)果作為衡量依托單位信用評級、績效考評的重要指標(biāo)，且作為項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的績效考評以及連續(xù)資助的依據(jù)。[5]

3.加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，精簡監(jiān)督檢查，實(shí)現(xiàn)“監(jiān)管角色”之間的信息共享

在政府要求簡政放權(quán)的新形勢下，一是要加強(qiáng)科學(xué)基金頂層管理機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政部、基金委和審計(jì)署監(jiān)管信息共享；二是建立風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向內(nèi)部審計(jì)機(jī)制，采取大項(xiàng)目資金重點(diǎn)審計(jì)、一般項(xiàng)目資金抽查審計(jì)的方式，強(qiáng)化依托單位審計(jì)部門的職能，提升依托單位自身的資金監(jiān)管能力；三是建立有效的交流、反饋機(jī)制，加強(qiáng)對前期已經(jīng)開展相關(guān)檢查結(jié)果的使用，推進(jìn)檢查結(jié)果信息共享；減少檢查數(shù)量，改進(jìn)檢查方式，避免重復(fù)檢查、多頭檢查、過度檢查。四是要在各個監(jiān)管環(huán)節(jié)的節(jié)點(diǎn)建立明確、合理的執(zhí)行工作計(jì)劃，比如，科學(xué)基金的頂層監(jiān)管機(jī)構(gòu)與依托單位之間、依托單位與項(xiàng)目負(fù)責(zé)人之間的監(jiān)管，減少監(jiān)督審計(jì)工作的難度，增強(qiáng)監(jiān)督審計(jì)結(jié)果的有效性，提高監(jiān)督管理效率，讓科研人員不用疲于準(zhǔn)備各種繁瑣資料來應(yīng)對各種監(jiān)管檢查。

（二）加強(qiáng)依托單位的內(nèi)部監(jiān)督管理，遵循“寬嚴(yán)相濟(jì)，因地制宜”

依托單位要強(qiáng)化資金監(jiān)管主體責(zé)任意識，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)管職能，切實(shí)擔(dān)當(dāng)履行職責(zé)，確保下放的管理權(quán)限“接得住、管得好”，引導(dǎo)科研人員自覺遵守財(cái)經(jīng)紀(jì)律，嚴(yán)守法規(guī)“紅線”。依托單位要明確監(jiān)管目的是服務(wù)科研人員的科學(xué)活動，在制定項(xiàng)目資金監(jiān)管制度時，要有的放矢，精準(zhǔn)把握項(xiàng)目資金管理的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，遵循“嚴(yán)寬相濟(jì)，因地制宜”的原則，提升管理品質(zhì)，切實(shí)提高科研人員的改革成就感、獲得感。

1.強(qiáng)化依托單位資金監(jiān)管主體責(zé)任意識和內(nèi)部控制，推動制度落地見效

依托單位是資助項(xiàng)目資金使用的直接管理者，也是項(xiàng)目資金的監(jiān)管主體。抽查審計(jì)結(jié)果顯示，雖然依托單位在資助項(xiàng)目資金管理機(jī)構(gòu)設(shè)置以及內(nèi)部控制制度的建立方面都基本合理完善，但依然存在超范圍開支、假發(fā)票報(bào)賬和虛列開支等觸碰財(cái)經(jīng)紀(jì)律“紅線”問題，主要源于少數(shù)依托單位存在重立項(xiàng)輕管理現(xiàn)象，主體監(jiān)管的責(zé)任意識薄弱，管理職能弱化，項(xiàng)目資金的監(jiān)督與管理制度執(zhí)行不力。為此，一是依托單位要強(qiáng)化資金監(jiān)管的主體責(zé)任意識，推進(jìn)依法管理。二是要進(jìn)一步明確科研、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)、審計(jì)、監(jiān)察等部門的責(zé)任和權(quán)限，強(qiáng)化管理職能。抓實(shí)抓細(xì)，切實(shí)建立并落實(shí)與下放使用權(quán)限匹配的財(cái)務(wù)管理制度，推進(jìn)相關(guān)項(xiàng)目資金管理制度的落地見效。三是要通過建立健全的財(cái)務(wù)責(zé)信機(jī)制，輔以互聯(lián)網(wǎng)信息公開機(jī)制和績效管理機(jī)制等措施，強(qiáng)化依托單位項(xiàng)目資金的內(nèi)部監(jiān)督管理。要以制度監(jiān)管項(xiàng)目資金的流程與執(zhí)行，以制度約束項(xiàng)目資金的不合規(guī)、不合理使用，促成依托單位科學(xué)基金資助項(xiàng)目資金監(jiān)管工作的規(guī)范化法制化。[6]

2.資助項(xiàng)目資金的監(jiān)督管理要遵循“嚴(yán)寬相濟(jì)，因地制宜”原則

依托單位一方面要嚴(yán)格審核與監(jiān)管項(xiàng)目預(yù)算、支出和決算，項(xiàng)目預(yù)算調(diào)整審批程序，確保預(yù)算合理、合規(guī)，嚴(yán)格項(xiàng)目支出管理；加強(qiáng)對轉(zhuǎn)撥資金的監(jiān)管，并逐步建立多部門聯(lián)動的信息共享系統(tǒng)，強(qiáng)化對資金使用的各個風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的動態(tài)監(jiān)控和有效預(yù)防，要加強(qiáng)對結(jié)余資金的管理，確保用于基礎(chǔ)研究開支；要加強(qiáng)對間接經(jīng)費(fèi)的管理，合理績效支出。[2]另一方面對一些科研開支無法獲得資金使用正規(guī)發(fā)票的支出管理要堅(jiān)持以人為本，遵循科學(xué)規(guī)律，因地制宜，創(chuàng)新科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部報(bào)銷方式，建立符合實(shí)際、規(guī)范、合理的監(jiān)管機(jī)制。[7]endprint

（三）加強(qiáng)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人財(cái)務(wù)責(zé)信意識，保障資金使用規(guī)范安全有效

項(xiàng)目負(fù)責(zé)人是資助項(xiàng)目資金使用的直接責(zé)任人，其資金使用的監(jiān)管不僅需要管理部門的監(jiān)督與制度約束，也需要項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的自我約束。審計(jì)結(jié)果中的假發(fā)票與超范圍開支等各種問題顯示少數(shù)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人資金使用責(zé)任意識不強(qiáng)，誠信意識薄弱，自我監(jiān)管能力較弱。此外，抽查審計(jì)結(jié)果顯示青年基金項(xiàng)目普遍出現(xiàn)結(jié)余資金較多，為此，一方面要加強(qiáng)科研人員資金管理知識學(xué)習(xí)，提高科研人員財(cái)務(wù)責(zé)信意識。[8]另一方面要有效運(yùn)用專業(yè)化管理手段，強(qiáng)化項(xiàng)目資金規(guī)范有效使用。

項(xiàng)目負(fù)責(zé)人要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，知道并了解項(xiàng)目資金管理政策，增強(qiáng)資金管理意識。依托單位要將資助項(xiàng)目資金的合規(guī)使用納入科研誠信體系建設(shè)，強(qiáng)化科研誠信體系的財(cái)務(wù)責(zé)信。加強(qiáng)培養(yǎng)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、參與人員等在資助項(xiàng)目資金使用過程中的誠信意識，強(qiáng)化自我約束能力，逐步形成“不想為”的資金規(guī)范使用源頭意識，確保資金使用的真實(shí)性、合規(guī)性與合理性，杜絕一切資助項(xiàng)目資金使用過程中的不端行為和違紀(jì)違規(guī)行為。

單位或者項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)該聘請專業(yè)財(cái)務(wù)助理，為項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的項(xiàng)目預(yù)算編制和調(diào)劑、經(jīng)費(fèi)報(bào)銷、財(cái)務(wù)決算和驗(yàn)收等方面提供專業(yè)服務(wù)，為項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及參與人的科學(xué)研究提供有力的財(cái)務(wù)管理支撐。

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