莫愛華　胡代

摘要：在介紹了PPP模式的應用特征和模式功能的基礎上，以某縣城污水處理廠采用PPP模式運營為實例，分析了該模式在政府基礎設施建設運營中的特點，提出了該項目的監(jiān)督缺陷和一些運營建議。

關鍵詞：ppp；應用分析；污水處理廠

PPP這個詞是從上世紀90年代初出現(xiàn)的，在英語中是Public Private Partnerships的縮寫，在國內一般將其翻譯為政府和社會資本的合作模式，這種模式在特許經(jīng)營的基礎上，政府通過和私營企業(yè)建立一種利益共享、風險共同承擔的合作管理經(jīng)營模式建立合作伙伴關系。從而達到緩解政府資金投入壓力，達到一種互贏共利的作用。

自國家發(fā)改委2014年12月2日發(fā)布《關于發(fā)展政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改投資[2014]2724號文）以來，發(fā)改、住房和城鄉(xiāng)建設部、財政部等相關職能部門陸續(xù)出臺了一系列PPP相關政策，進一步體現(xiàn)了PPP模式具有極大的推廣價值。

一、PPP模式的應用基礎

（一）PPP模式特征

合作伙伴關系是該模式應用的最基本特征，在通過簽訂協(xié)議等方式來建立的這種合作伙伴關系上，政府結合社會資本，能滿足在提供管轄地基礎設施過程中的資金需求，而私營企業(yè)也能從PPP模式中實現(xiàn)企業(yè)的利益追求。能使社會資源的配置更加趨近于合理化，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢。

資金杠桿和投資公平效應。PPP模式提高了社會資本對于國有資本的杠桿效應，和以往的BT模式相比，PPP模式不僅有社會資本的加入，同時也有了政府資金的加入，這種模式進一步提高了國有資金的使用效率。而以往的BT模式由于沒有政府資金的投入，在招投標等項目前期運行中容易產(chǎn)生不公平現(xiàn)象，監(jiān)督管理也容易存在盲區(qū)從而影響工程質量，容易產(chǎn)生質量安全隱患。

（二）PPP模式功能

融資是PPP模式最重要的一項功能，由于城市基礎設施供給要求越來越高，城市發(fā)展也越來越迅速，政府對于公共事業(yè)建設的資金壓力也越來越大，傳統(tǒng)的建設模式和融資模式已經(jīng)無法承擔基礎設施建設帶來的資金壓力，以往政府采用城投公司融資進行基礎設施建設，，長期的使用融資方式容易導致城投公司負債率過后高，無法繼續(xù)承受間接融資的成本，導致地方政府壓力過大，原有的城建融資模式地方財政維系艱難。PPP模式引入社會資本，為政府建設提供了足夠的資金后盾，共同承擔風險，降低了政府的資金壓力，是一種比較創(chuàng)新的政府融資模式。

而且采用公私合作的方式，不僅引入了社會資本，同時也引進了先進的技術管理團隊，政府在PPP模式的運作中，引進民營專業(yè)研究PPP模式的管理團隊，比如先進的專業(yè)咨詢公司參與整個項目的前期方案制定、管理與運營提供技術咨詢，能使項目運作更具效率。成立公私共同參與管理的項目公司，政府和私人企業(yè)具有利益共享、風險共擔的合作關系。

二、某縣城污水處理廠PPP模式應用

（一）工程概況

為了保護水體水質和生態(tài)環(huán)境，保障城鎮(zhèn)居民生活飲用水安全，提高環(huán)境質量，某縣城啟動污水處理廠的建設項目，該項目占地面積22300平方米，廠區(qū)及配套工程建設投資3736萬元，按照發(fā)展和改革局批復內容，該項目的建設資金有當?shù)刈》亢统青l(xiāng)建設局自籌，為了降低政府方的債務風險，盤活存量資產(chǎn)，采用PPP模式運作。

（二）項目運作方式

該項目由縣人民政府授權住建局作為實施主體，財政局、城建開發(fā)公司配合推進項目進程，聘用第三方PPP咨詢機構提供技術服務。社會投資人與政府股東按照9：1的比例共同出資組建項目公司，縣住建局與項目公司簽署《特許經(jīng)營協(xié)議》授予項目公司的特許經(jīng)營權。項目公司負責特許經(jīng)營期內污水處理廠的運營、維護、更新等具體工作，并根據(jù)合同約定獲得污水處理服務費。項目特許經(jīng)營期為28年，由縣住建局及環(huán)保部門根據(jù)部門規(guī)章及合同約定對污水處理廠的污水處理情況進行監(jiān)管。特許經(jīng)營期末，項目公司在恢復性大修后將符合合同約定標準的項目資產(chǎn)、設施及相關資料無償移交給縣住建局。

三、風險分擔與績效管理

（一）處理水量風險分擔機制

為了分擔該污水處理廠處理水量的風險，對可能發(fā)生的處理水量不足和過多的情況作出了約定，采用可行性缺口補助的回報機制，政府向項目公司支付污水處理服務費，其資金來源于使用者付費和可行性缺口補助兩個部分，其中使用者付費主要來源于征收的污水處理費，在污水處理費不足的情況下，政府以財政資金作為可行性缺口補助給項目公司。本項目設計處理水量未1萬立方米/日，結合可行性研究報告預測和風險分擔機制，基本出水量設置在特許經(jīng)營第一年為設計處理水量的60%，第二年為80%，三年至經(jīng)營期滿為設計處理水量。

實際處理水量小于年基本量則補償至基本水量與實際水量質監(jiān)的差額投資回收及利潤，不考慮變動經(jīng)營成本呢。如果實際處理量超過基本水量，則按污水處理服務單價一定比例進行計算，原則上僅保障變動經(jīng)營成本的收回。

（二）績效管理機制

績效管理主要針對運營期的出水水質進行檢測，確認項目公司提供符合標準的污水處理服務。縣住建局委托具有檢測資質的檢測機構按照檢測規(guī)范要求對污水處理廠的進水和出水水質進行抽查檢測，檢測數(shù)據(jù)作為對污水處理廠的生產(chǎn)運營工作監(jiān)管依據(jù)。

四、運營建議

（1）關于監(jiān)督管理。該項目的監(jiān)管架構由縣政府委托住建局作為甲方與項目公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，并作為監(jiān)管機構進行監(jiān)督管理，屬于監(jiān)管方與甲方身份重合的方式。這種監(jiān)管方式在出現(xiàn)糾紛時無法保證私營企業(yè)的利益，也無法有效控制現(xiàn)今普遍存在的政府失信行為，而且在專業(yè)上也無法達到監(jiān)督水平。在監(jiān)管上，建議監(jiān)管部門獨立，形成專業(yè)的監(jiān)管力量，對政府方和項目公司平等進行監(jiān)管，以保證雙方的權利和義務。

（2）關于觀念轉變。PPP模式實際上是一種公私公共服務市場化的管理模式，而不能認為是一種單一的融資手段，政府在引進社會資本的同時，需考慮投資回報吸引力的保持方式和投資方的利益維護，不僅在合約的簽訂上端正自身合作的姿態(tài)，也必須嚴格遵守合約精神，落實好各自的風險擔當。

參考文獻：

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