基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目（第一批）“中拉關(guān)系及對(duì)拉戰(zhàn)略研究”（ZDA067）

【摘 要】“一帶一路”倡議與中拉整體合作框架一脈相承。對(duì)拉美地區(qū)互聯(lián)互通問(wèn)題進(jìn)行診斷，并在此基礎(chǔ)上，對(duì)中拉基礎(chǔ)設(shè)施合作給出相應(yīng)的政策建議能夠?yàn)槲覈?guó)在“一帶一路”倡議的設(shè)計(jì)構(gòu)想中開(kāi)拓新興市場(chǎng)，探索有效的對(duì)外合作模式提供新的路徑與邏輯視角。在物質(zhì)建設(shè)層面上，拉美基礎(chǔ)設(shè)施供求矛盾日益尖銳嚴(yán)重制約地區(qū)發(fā)展?jié)摿?，這一現(xiàn)狀為亟待改善落后面貌的拉美諸國(guó)同兼具基建能力與意愿的我國(guó)之間形成潛在供求契合點(diǎn)提供了合作基礎(chǔ)。在融資和制度構(gòu)建層面，隨著對(duì)拉美基礎(chǔ)設(shè)施一體化平臺(tái)面臨的融資瓶頸，及其基建項(xiàng)目特征認(rèn)知的不斷深入，我國(guó)能夠更加系統(tǒng)地透視和把握雙邊合作的利益著眼點(diǎn)與立足點(diǎn)。

【關(guān)鍵詞】拉丁美洲；中國(guó)；“一帶一路”倡議；基礎(chǔ)設(shè)施；互聯(lián)互通

一、“一帶一路”倡議下的拉丁美洲

2017年5月，阿根廷總統(tǒng)馬克里、智利總統(tǒng)巴切萊特，以及拉美多國(guó)政府與區(qū)域組織代表，赴中國(guó)參加“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇，表示愿積極促成本國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略同中國(guó)“一帶一路”倡議的有效對(duì)接。

表層上來(lái)看，“一帶一路”貫穿歐亞大陸，拉美地區(qū)似乎并不涵蓋在內(nèi)；實(shí)質(zhì)上，從歷史淵源來(lái)講，自16世紀(jì)中期以來(lái)，連結(jié)中國(guó)和拉美地區(qū)的“大帆船貿(mào)易”，作為我國(guó)古代“海上絲綢之路”的重要組成部分，曾持續(xù)兩百余年之久；從秉承的宗旨與實(shí)質(zhì)內(nèi)涵上看，我國(guó)政府已明確表示：拉丁美洲地區(qū)是我國(guó)“一帶一路”的自然延伸，該倡議的建設(shè)是一個(gè)開(kāi)放包容的發(fā)展平臺(tái)，契合拉美國(guó)家的發(fā)展需要，響應(yīng)了拉美各國(guó)加強(qiáng)互聯(lián)互通與互利合作的迫切希望。由此可見(jiàn)，“一帶一路”倡議與新時(shí)期中拉整體合作框架理念一脈相承。

毋庸置疑，基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)施領(lǐng)域的互聯(lián)互通被視為“一帶一路”思想內(nèi)涵的重要著眼點(diǎn)，以及對(duì)外合作的優(yōu)先領(lǐng)域。鑒于此，本文試圖從物質(zhì)和融資與制度兩個(gè)維度，對(duì)拉美地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施問(wèn)題進(jìn)行診斷，并在此基礎(chǔ)上，對(duì)中拉基礎(chǔ)設(shè)施一體化合作給出相應(yīng)的政策建議，以期為我國(guó)在“一帶一路”設(shè)計(jì)構(gòu)想中開(kāi)拓新興市場(chǎng)，探索有效的對(duì)外合作模式提供新的視角。

二、物質(zhì)維度：高度互補(bǔ)催生中拉基礎(chǔ)設(shè)施合作的供求契合度

歐洲與亞洲的成功經(jīng)驗(yàn)告訴我們，只有當(dāng)各國(guó)相互之間真正實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，尤其是域內(nèi)國(guó)家系統(tǒng)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平從整體上得到提升時(shí)，地區(qū)的一體化進(jìn)程才能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)模收益遞增的良性循環(huán)。然而，在這一發(fā)展過(guò)程中，拉美地區(qū)的表現(xiàn)卻并不盡如人意。以交通基礎(chǔ)設(shè)施為例，研究表明，存量方面，相對(duì)于世界平均水平，拉美地區(qū)每千平方公里道路覆蓋面積占比不足三分之二，且鋪面公路占比低于三分之一。運(yùn)行效率方面，貨物通關(guān)延誤使運(yùn)輸成本增加4%至12%不等；道路質(zhì)量低下額外增加8%到19%的運(yùn)輸成本；邊境走廊普遍缺乏有效的行政管控，國(guó)與國(guó)之間未能建立起暢通的信息傳遞通道和監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制；海路運(yùn)輸面臨擁堵、資金不足，以及系統(tǒng)性服務(wù)缺失等問(wèn)題；交通基礎(chǔ)設(shè)施多種模式之間的協(xié)同發(fā)展與管理機(jī)制匱乏。可以認(rèn)為，該地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施不僅在存量和質(zhì)量上呈現(xiàn)雙重短缺，而且值得指出的是，近20余年以來(lái)，受一系列社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素的共同作用，該地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施供求矛盾日益加劇。

基于此，我們可以對(duì)中拉雙方在該領(lǐng)域的合作形成一個(gè)基本的預(yù)期。拉美基礎(chǔ)設(shè)施供求不平衡性嚴(yán)重制約了該地區(qū)長(zhǎng)期發(fā)展?jié)摿?，但這一缺口的存在卻為兼具基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能力與投資意向的域外國(guó)家?guī)?lái)了機(jī)遇。更確切來(lái)說(shuō)，這一現(xiàn)狀為亟待改善落后面貌的拉美地區(qū)與兼具建設(shè)能力和意愿的我國(guó)之間形成了潛在供求契合點(diǎn)。

近年來(lái)，雙方基礎(chǔ)設(shè)施合作案例層見(jiàn)疊出。在通信領(lǐng)域，中國(guó)與智利雙方正在就建設(shè)首條連通亞洲和南美洲的跨太平洋海底光纜進(jìn)行可行性研究，這項(xiàng)工程對(duì)于推進(jìn)國(guó)際海陸纜等通信網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，進(jìn)而提升國(guó)際通信互聯(lián)互通水平具有重大意義。在能源部門(mén)，中國(guó)國(guó)家電網(wǎng)進(jìn)入巴西市場(chǎng)，致力于該國(guó)輸電線路的建設(shè)；阿根廷政府正與中國(guó)推進(jìn)核電站的建設(shè)計(jì)劃等。

尤其需要指出的是，最具里程碑意義的成果在于交通領(lǐng)域，即橫跨南美大陸，連接大西洋和太平洋的“兩洋鐵路”工程。2014年7月，習(xí)近平主席在訪問(wèn)巴西期間，與時(shí)任巴西總統(tǒng)羅塞夫、時(shí)任秘魯總統(tǒng)烏馬拉共同發(fā)表聲明，就建設(shè)連接巴西和秘魯?shù)膬裳箬F路開(kāi)展可行性基礎(chǔ)研究。中國(guó)方面希望充分利用自身資源優(yōu)勢(shì)，為該項(xiàng)目提供資金支持和建設(shè)團(tuán)隊(duì)，向拉美地區(qū)輸出本國(guó)先進(jìn)的鐵路技術(shù)。一旦建成，該項(xiàng)目將成為拉美歷史上第一條橫貫?zāi)厦来箨懙蔫F路線。此外，應(yīng)當(dāng)注意的是，“兩洋鐵路”僅僅是雙方基礎(chǔ)設(shè)施一體化合作呈現(xiàn)高度互補(bǔ)性的一個(gè)起點(diǎn)，以此為契機(jī)，中國(guó)與拉美將對(duì)構(gòu)建涵蓋不同線路、不同形式的高效物流通道進(jìn)行更加長(zhǎng)遠(yuǎn)、更加多元化的規(guī)劃。

三、融資和制度維度：互聯(lián)互通視角下實(shí)現(xiàn)資本輸出與產(chǎn)能輸出的良性傳導(dǎo)

1.拉美地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施融資的缺失性與必要性

國(guó)際學(xué)界早就基礎(chǔ)設(shè)施投入與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的正相關(guān)關(guān)系進(jìn)行了論證。具體對(duì)拉美地區(qū)而言，世界銀行曾通過(guò)大型跨國(guó)面板數(shù)據(jù)得出無(wú)論是哪一類型基礎(chǔ)設(shè)施的改善都會(huì)對(duì)該地區(qū)總產(chǎn)出形成正效應(yīng)。1980年初期，拉美同亞洲四小龍?jiān)谀茉磁c交通領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施資本的投入差距并不大，甚至在交通領(lǐng)域，拉美地區(qū)的投入要優(yōu)于對(duì)方，然而，在此后的20余年間，亞洲四小龍對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施保持高水平的投資率，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)拉美的反超，并最終獲得了高速發(fā)展。有專家認(rèn)為，拉美和東亞經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)差距的30%應(yīng)歸于那一時(shí)期兩個(gè)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施資本積累速度的趨異性。

應(yīng)當(dāng)指出，長(zhǎng)期以來(lái)，拉美地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施部門(mén)的投入呈現(xiàn)缺失性。自20世紀(jì)80年代中期起，受新自由主義政策影響，拉美各國(guó)用于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的公共支出大幅削減。盡管21世紀(jì)以來(lái)，得益于一系列左翼國(guó)家政權(quán)的崛起，這種惡化局面有所緩解，但并不能扭轉(zhuǎn)公共投資不足的問(wèn)題。為了填補(bǔ)公共投資的缺失，私人部門(mén)日益活躍，PPP公私合營(yíng)模式逐漸成為基建項(xiàng)目的主要融資工具。endprint

然而，地區(qū)范圍內(nèi)，基礎(chǔ)設(shè)施投入仍然存在三大問(wèn)題：

（1）從投資總量上看，拉美地區(qū)仍落后于不少域外新興經(jīng)濟(jì)體。

（2）各國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投資政策受不同時(shí)期國(guó)有化與私有化政策傾向影響嚴(yán)重，呈現(xiàn)“鐘擺效應(yīng)”，缺乏持續(xù)性與穩(wěn)定性。

（3）資金流向過(guò)度集中于域內(nèi)少數(shù)相對(duì)發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)體，如阿根廷、巴西、智利、秘魯、哥倫比亞、墨西哥等國(guó)，從而導(dǎo)致地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏系統(tǒng)性規(guī)劃布局與統(tǒng)一的政策協(xié)調(diào)。

2. 拉美基礎(chǔ)設(shè)施一體化制度安排的結(jié)構(gòu)特征與發(fā)展瓶頸

近年來(lái)，在拉美區(qū)域內(nèi)，存在不少致力于地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)的制度安排，但受氣候、地形、政治等因素所限，呈現(xiàn)碎片化趨勢(shì)。對(duì)此，特別值得一提的是“南美洲基礎(chǔ)設(shè)施一體化倡議”。

這一組織始于2000年，涵蓋南美洲12個(gè)國(guó)家，參與“一帶一路”高峰論壇的阿根廷和智利均是其中的重要成員國(guó)。該機(jī)制的成立宗旨在于尋求基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與地區(qū)一體化進(jìn)程協(xié)同發(fā)展，依據(jù)地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)平衡等原則，協(xié)調(diào)各方訴求，確定優(yōu)先項(xiàng)目，對(duì)單邊層面、雙邊層面與多邊層面的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)劃、編制與評(píng)估，旨在降低交易成本，產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。此外，力圖將項(xiàng)目與消除地區(qū)貧困與不平等性緊密相連，推動(dòng)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展。

（1）該組織負(fù)責(zé)的建設(shè)項(xiàng)目呈現(xiàn)以下特征：根據(jù)基建項(xiàng)目涉及的范圍劃分，2016年，單邊項(xiàng)目，即僅涵蓋一國(guó)范疇的項(xiàng)目數(shù)量處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，占總和的83%，而雙邊和多邊項(xiàng)目分別占16%和1%；從項(xiàng)目設(shè)計(jì)的領(lǐng)域來(lái)看，交通部門(mén)占比將近90%，能源和通信分別占9%和1%；從融資方式來(lái)講，公共部門(mén)仍發(fā)揮核心作用，其余部分為私人投資和公私合營(yíng)模式，其中，交通和能源領(lǐng)域?qū)λ饺速Y本開(kāi)放力度較大。

（2）以“南美洲基礎(chǔ)設(shè)施一體化倡議”為代表的拉美基建一體化制度長(zhǎng)期發(fā)展中，面臨的主要約束仍在融資領(lǐng)域。地區(qū)范圍內(nèi)，各國(guó)政府經(jīng)過(guò)多方利益協(xié)調(diào)，制定出雄心勃勃的建設(shè)計(jì)劃和行動(dòng)方案，但在進(jìn)一步推進(jìn)和實(shí)施過(guò)程中，往往受制于資金短缺問(wèn)題，使項(xiàng)目面臨擱置或中止的風(fēng)險(xiǎn)。鑒于拉美地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)低儲(chǔ)蓄、高消費(fèi)的特質(zhì)，政府公共財(cái)政赤字普遍存在，因此，僅依靠一國(guó)政府層面解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺問(wèn)題的可行性不容樂(lè)觀。

在這一背景下，日益擴(kuò)大的資金缺口為國(guó)際多邊開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)提供了空間。世界銀行、美洲開(kāi)發(fā)銀行、拉美開(kāi)發(fā)銀行，以及一些區(qū)域、次區(qū)域性的基金項(xiàng)目積極參與其中。然而，盡管獲得了外援，資金短缺問(wèn)題依然嚴(yán)峻。據(jù)統(tǒng)計(jì)，以“南美洲基礎(chǔ)設(shè)施一體化倡議”為例，近3年來(lái)，該組織已落實(shí)的投資額不足總預(yù)算的七分之一。

3.立足于基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通的中拉融資渠道對(duì)接

鑒于此，近年來(lái)，拉美地區(qū)各國(guó)積極拓展外部融資渠道，這為我國(guó)資本“走出去”開(kāi)辟了道路。我們知道，自2013年以來(lái)，推動(dòng)中拉關(guān)系經(jīng)歷十年高速發(fā)展的貿(mào)易引擎作用日漸式微。在這種情況下，作為“1+3+6”中拉整體合作新框架中的另外兩大動(dòng)力源——投資和金融，逐漸肩負(fù)起引領(lǐng)新時(shí)期中拉合作的重任，而基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)疑是能夠?qū)⒍哂行诤系淖罴杨I(lǐng)域。

拉美現(xiàn)有的這些基礎(chǔ)設(shè)施一體化平臺(tái)可以與中方正在大力拓展的融資渠道，如金磚發(fā)展銀行、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行相對(duì)接。針對(duì)拉美地區(qū)，我國(guó)政府特別設(shè)立了以基礎(chǔ)設(shè)施為重點(diǎn)領(lǐng)域的中拉產(chǎn)能合作基金。這些嘗試不僅有助于以資本輸出帶動(dòng)產(chǎn)能輸出，為中拉雙方在這一領(lǐng)域合作實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)提供有效路徑，而且能夠激勵(lì)我國(guó)企業(yè)以更加自主的姿態(tài)參與國(guó)際金融新體系的構(gòu)建中。

舉例來(lái)講，著眼于上述對(duì)“南美洲基礎(chǔ)設(shè)施一體化倡議”的解析，我們可以給出三點(diǎn)政策建議：

（1）鑒于私人資本在電信領(lǐng)域相對(duì)受限，中拉基礎(chǔ)設(shè)施合作領(lǐng)域應(yīng)集中在交通和能源項(xiàng)目。

（2）從項(xiàng)目數(shù)量來(lái)看，拉美基礎(chǔ)設(shè)施一體化項(xiàng)目的發(fā)展重心始終向交通領(lǐng)域傾斜，因此我們?cè)谔岢龊献鞣桨笗r(shí)，應(yīng)切實(shí)考慮到這一發(fā)展方向，“兩洋鐵路”工程能夠得到沿線國(guó)家的積極響應(yīng)，便是這一特征的集中反映。

（3）我們已經(jīng)知道，拉美地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)多局限于一國(guó)范圍內(nèi)的互聯(lián)互通，雙邊和多邊項(xiàng)目占比較低，這主要是基于后兩者對(duì)協(xié)調(diào)難度和資金需求提出了更高的要求，而我國(guó)政府當(dāng)前對(duì)新融資路徑的構(gòu)建無(wú)疑對(duì)這些難題的解決有所助益。

總之，“走出去”的中方資本，可以借助熟習(xí)本地情況的拉美基礎(chǔ)設(shè)施一體化平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)多層次互聯(lián)互通合作模式的有機(jī)整合，并結(jié)合具體發(fā)展瓶頸，有針對(duì)性地制定雙邊或多邊項(xiàng)目建設(shè)方案，進(jìn)而推動(dòng)中拉整體合作逐步走向制度化、系統(tǒng)化。

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[3]COSIPLAN-IIRSA， Cartera de Proyectos del COSIPLAN 2016， Montevideo， Uruguay， Diciembre de 2016， pp. 24-32.

[4]參見(jiàn)COSIPLAN-IIRSA， Cartera de Proyectos del COSIPLAN 2014， Montevideo， Uruguay， diciembre de 2014； COSIPLAN-IIRSA， Resultados 2015 cinco a？os comprometidos con la Integración de la Infraestructura Suramericana， enero de 2016； COSIPLAN-IIRSA， Resultados 2016 el camino a la Integración física de Amércia del Sur， febrero de 2017.

作者簡(jiǎn)介：

蘆思姮（1987—），女，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，中國(guó)社科院拉丁美洲研究所助理研究員，主要從事制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、拉美區(qū)域經(jīng)濟(jì)與公共政策研究。endprint