翟睿延

摘要：《土地管理法》在耕地保護、維護農(nóng)民權益、促進經(jīng)濟發(fā)展等方面有不可忽視的作用。本文從立法背景、存在問題以及如何修改完善等角度進行分析，明確其立法性質和定位，對部分條款進行修改和完善，力求要好地適應當前經(jīng)濟新常態(tài)的需要。

關鍵詞：土地管理；耕地保護；征地

一、我國《土地管理法》的幾次修訂

（一）土地管理應滿足市場經(jīng)濟的需要

1988年4月，在《土地管理法》實施后的第十六個月，第七屆全國人大第一次會議通過了《憲法修正案》，根據(jù)修正案，刪掉了《憲法》第十條第四款中“禁止土地出租”的規(guī)定，同時增加“土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓”和“國家依法實行國有土地有償使用制度”等內(nèi)容。

（二）保護耕地上升為基本國策

盡管經(jīng)濟有了一定的發(fā)展，但1988年修改的《土地管理法》還是在土地管理尤其是保護耕地作用上顯得力不從心，由此《土地管理法》的二度修改被提上土地管理決策層的議事日程。

1998年8月29日，第九屆全國人大常委會第四次會議修訂并通過《土地管理法》。主要針對土地管理方式和土地利用方式進行重大改革。在立法思想上，實現(xiàn)了以保障建設用地供應為主到以保護耕地為主；在土地管理方式上，實現(xiàn)了從分級限額審批制度到用途管制制度的轉變，首次以立法形式確立了土地基本國策，明確強調(diào)“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策”。

除以上兩次修法外，在2004年8月28日，第十屆全國人大常委會第十一次會議對《土地管理法》作了適憲性修改，一是將《土地管理法》第二條第四款修改為“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”；二是將其他條款中的“征用”修改為“征收”。 2004年10月21日，針對一些地方耕地被大量占用、在征地中農(nóng)民利益受損等問題，國務院發(fā)布了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》。這是新時期加強土地管理工作的綱領性文件，為今后的《土地管理法》修改提出了許多指導性原則。與此同時，各種實踐性的探索一直在積極地前行，如征地制度改革、集體建設用地流轉。

二、當前《土地管理法》亟待解決的問題

（一）缺乏相應土地民事規(guī)范的指引

由于我國沒有一部專門的土地法來調(diào)整各種類型的土地法律關系，而是將私法范疇的土地財產(chǎn)權法律規(guī)范交由《民法通則》、《物權法》等具體部門法來調(diào)整； 將公法范疇的土地管理權交由《土地管理法》、《土地管理法實施條例》等具體部門法來調(diào)整。因此，從這個意義來看，現(xiàn)行《土地管理法》的修改應主要集中于土地管理權層面而非土地財產(chǎn)權。

（二）過度依賴土地征收

土地征收的主要問題：一是征地補償偏低，當前的土地征收補償方式是按照土地原有的用途加以補償，但是，農(nóng)用土地轉為建設用地后，其價格便會很快上漲，在現(xiàn)行的補償方式下，農(nóng)民是拿不回上漲的那部分土地價格的。二是“公共利益”的邊界被無限放大。長期以來，我國《憲法》規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定進行征地。但對于公共利益的界定，《土地管理法》沒有明確闡釋。征地成了各類項目取得新增建設用地的惟一途徑。換言之，國家、企業(yè)、個人甚至外商，不論何種投資主體搞建設，均征用農(nóng)民集體的土地，已經(jīng)遠遠超出“公共利益”這個范圍。

（三）監(jiān)督土地違法行為的制度尚未構建

其一，《土地管理法》第六十六條規(guī)定“縣級以上人民政府土地行政管理部門對違反土地管理法律、法規(guī)的行為進行監(jiān)督檢查”。從此可以看出，事實上我國目前相當一部分土地違法行為是在地方政府和土地管理部門參與下做出的，而土地行政管理部門的土地違法行為卻未明確規(guī)定由哪一行政主體或者相關機構來管理。

其二，《土地管理法》第三十二條規(guī)定：“縣級以上人民政府可以要求占用耕地的單位將所占用耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質地或者其他耕地的土壤改良”。其中的“可以”兩個字弱化了該條款的剛性，也表明了對耕地總量平衡制度及新開墾耕地質量不夠重視。

另外，現(xiàn)行《土地管理法》的一些違法行為的法律責任也不明確，如：違反第4條規(guī)定，單位和個人不按土地利用規(guī)劃規(guī)定用途使用土地的；違反第21條規(guī)定不嚴格執(zhí)行規(guī)劃、計劃的；違反第36條規(guī)定占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚的；違反第47條規(guī)定擅自降低征地補償標準的；違反第82條規(guī)定責令限期辦理土地變更登記而不辦理的等，這些應承擔什么法律責任，不明確。

三、我國《土地管理法》修訂的完善建議

（一）《土地管理法》的立法性質與定位

《土地管理法》既是一部土地權利法，又是一部自然資源法，是一部綜合性調(diào)整土地關系的法律，既具有私法的屬性，同時也具有公法的因素，還應凸顯以公有制為基礎的中國特色。從《土地管理法》法律地位角度看，它應當是一部土地基本法，是土地權利法與土地資源法相結合的綜合性立法。

《土地管理法》的修改應當堅持以下三點。首先，從土地的資源資產(chǎn)兩個屬性出發(fā)，以資源保護引領，根據(jù)需要來實現(xiàn)制度表達，根據(jù)制度設計來確認利益、分配利益，進而實現(xiàn)保障。第二要注意社會制度功能的分支。這里又存在兩個方面的問題，一個方面是定位問題，《土地管理法》應該是資源保護的基本法或者是以資源保護為基礎設計的基本法，而不是去解決土地法是不是物權法的權利基礎。另一方面是保護和利用問題，要通過規(guī)劃制度和共同管制制度來解決。第三是權利平等支撐。農(nóng)村村民的土地權利、集體土地上面的權利和國有土地上面的權利之間的平等。

（二）修法應有利于政府服務職能的發(fā)揮

自2003年底起，省以下國土資源管理部門開始推行垂直領導。為了適應體制變革的需要，我們需要合理地界定國土資源部門與省級以下地方人民政府的職能、職責，屬于國土資源管理部門的業(yè)務性工作，地方政府不要承擔。

現(xiàn)行《土地管理法》第11條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有權和使用權以及國有土地使用權登記發(fā)證，由縣級以上人民政府登記造冊，核發(fā)證書。”而事實上這項業(yè)務是各級國土部門負責做的，建議改為由縣級以上人民政府國土部門按屬地管理的原則，統(tǒng)一負責本轄區(qū)范圍內(nèi)的土地使用權、所有權登記發(fā)證工作，這些業(yè)務讓國土資源管理部門依法核發(fā)就行了，有利于提高國土資源管理部門的服務水平。同時，國土資源部門應建立土地利用總體規(guī)劃、土地劃撥、土地出讓及建設項目用地批準文件公示制度。國土資源行政主管部門還應將劃撥、出讓的每一宗土地的土地使用權人及土地用途、位置、面積、價款等信息及時在土地有形市場、中國土地市場網(wǎng)或者指定的場所、媒介向社會公布，接受社會監(jiān)督。這些可以提高政府工作的透明度，促進依法行政，并充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動的服務作用。這些改革的成果應及時上升為法律規(guī)定，以法律的形式來加以鞏固和發(fā)展。

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（作者單位：西北民族大學，陜西 西安 730030）endprint