從長遠(yuǎn)看，營利性民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的登記，要實(shí)現(xiàn)工商登記，登記后實(shí)行備案制。

降低社會的培訓(xùn)熱，這是無法通過規(guī)范教育培訓(xùn)業(yè)的經(jīng)營實(shí)現(xiàn)的，而需要政府改革中高考制度以及推進(jìn)義務(wù)教育均衡，緩減家長的焦慮情緒。

熊丙奇 21世紀(jì)教育研究院副院長

新修訂的《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》（以下簡稱民辦教育促進(jìn)法），已于2017年9月1日起實(shí)施。對民辦教育按營利性和非營利性進(jìn)行分類管理，是新民辦教育促進(jìn)法的最大亮點(diǎn)。鑒于民辦教育培訓(xùn)業(yè)存在的亂象——今年，上海就啟動(dòng)了對民辦培訓(xùn)業(yè)的規(guī)范治理，經(jīng)上海市教育、工商等部門摸排發(fā)現(xiàn)，上海目前近7000家各類教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)中，證照齊全的約四分之一，“有照無教育培訓(xùn)資質(zhì)”的體量最大，“無證無照”的有1300余家——輿論普遍期待，實(shí)行分類管理，能理順政府部門對民辦教育培訓(xùn)業(yè)的監(jiān)管體系，有效治理民辦教育培訓(xùn)的亂象。

上海市的創(chuàng)新：不用辦學(xué)許可

實(shí)行民辦教育分類管理，能否不辜負(fù)社會公眾的期待，解決民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)由于多頭管理、監(jiān)管主體不明而存在的現(xiàn)實(shí)問題，關(guān)鍵在于各地要?jiǎng)?chuàng)新對營利性民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的注冊登記、監(jiān)管辦法。如果在實(shí)行分類管理后，仍按照原有登記辦法，對營利性民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行登記，民辦教育培訓(xùn)業(yè)的亂像將難以得到根治。

根據(jù)筆者了解的信息，在對民辦教育實(shí)行分類管理后，各地對非營利性民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的注冊登記沒有分歧，基本的做法是，申請登記的非營利性民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，先要經(jīng)教育行政部門或者人力資源和社會保障部門審批，獲得辦學(xué)許可證后，再依法辦理事業(yè)單位法人登記或者民辦非企業(yè)單位法人登記。而對于營利性民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的登記，卻存在比較大的爭議，而教育培訓(xùn)亂象，主要發(fā)生在這一類民辦教育培訓(xùn)中。

關(guān)于民辦學(xué)校的登記，民辦教育促進(jìn)法第十九條規(guī)定，“民辦學(xué)校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營利性或者營利性民辦學(xué)校。但是，不得設(shè)立實(shí)施義務(wù)教育的營利性民辦學(xué)校。非營利性民辦學(xué)校的舉辦者不得取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余全部用于辦學(xué)。營利性民辦學(xué)校的舉辦者可以取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余依照公司法等有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理。民辦學(xué)校取得辦學(xué)許可證后，進(jìn)行法人登記，登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法予以辦理。”關(guān)于營利性民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的設(shè)立，教育部、人力資源和社會保障部等發(fā)布的《民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則》第九條規(guī)定，“正式批準(zhǔn)設(shè)立的營利性民辦學(xué)校，依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定的管轄權(quán)限到工商行政管理部門辦理登記?！?/p>

根據(jù)上述規(guī)定，營利性教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)要進(jìn)行企業(yè)法人登記，需要獲得辦學(xué)許可證；登記的負(fù)責(zé)部門為工商行政管理部門。這和實(shí)行分類管理前的登記方式?jīng)]有本質(zhì)不同。

早在2011年5月，上海市就已經(jīng)對營利性民辦教育培訓(xùn)的登記進(jìn)行改革。2011年5月1日實(shí)施的上海市終身教育促進(jìn)條例第二十六條規(guī)定，“設(shè)立非經(jīng)營性培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的，申請人應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定，向教育行政部門或者人力資源和社會保障部門辦理審批手續(xù)，取得辦學(xué)許可證后，依法辦理事業(yè)單位法人登記或者民辦非企業(yè)單位法人登記。”

第二十七條規(guī)定，“設(shè)立經(jīng)營性民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的，申請人應(yīng)當(dāng)向工商行政管理部門申請辦理名稱預(yù)先核準(zhǔn)手續(xù)后，向工商行政管理部門提出登記申請。工商行政管理部門應(yīng)當(dāng)將有關(guān)申請材料送教育行政部門或者人力資源和社會保障行政部門征求意見；教育行政部門、人力資源和社會保障行政部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)反饋書面意見。工商行政管理部門應(yīng)當(dāng)在收到書面意見后作出是否準(zhǔn)予登記的決定。作出準(zhǔn)予登記決定的，頒發(fā)企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照，并抄送教育行政部門或者人力資源和社會保障行政部門。作出不予登記決定的，應(yīng)當(dāng)書面告知理由?！?/p>

根據(jù)以上規(guī)定，設(shè)立經(jīng)營性民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，并不需要辦學(xué)許可證，而是向教育行政部門或者人力資源和社會保障行政部門征求意見。這在當(dāng)時(shí)被認(rèn)為是創(chuàng)新，也被認(rèn)為是分類管理改革的趨勢。

民辦營利教育的三種登記注冊方案

那么，在實(shí)施民辦教育促進(jìn)法之后，各地究竟該怎樣對營利性民辦培訓(xùn)教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行登記、注冊呢？目前有三種意見。

第一種意見是，設(shè)立營利性民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，按照民辦教育促進(jìn)法的規(guī)定，需要經(jīng)過教育行政部門或勞動(dòng)行政部門審批，獲得辦學(xué)許可證，由于機(jī)構(gòu)要營利，要從嚴(yán)審批。

第二種意見是，設(shè)立營利性民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，與設(shè)立營利性的舉辦學(xué)歷教育的民辦學(xué)校不同，舉辦學(xué)歷教育的營利性民辦學(xué)校，需要辦學(xué)許可證，而進(jìn)行非學(xué)歷教育培訓(xùn)的營利性教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)不必像設(shè)立非營利性教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)那樣要求獲得辦學(xué)許可證，但需要工商部門在登記時(shí)，征詢教育行政部門或勞動(dòng)行政部門的意見，根據(jù)教育部門或勞動(dòng)行政部門的意見，決定是否登記。此即上海實(shí)行的登記方式。

還有一種意見是，不必經(jīng)教育行政部門或勞動(dòng)行政部門審批，或征詢意見，直接由工商部門按企業(yè)登記辦法登記，而在登記后，對教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)項(xiàng)目實(shí)行備案制。

其中第一種意見，是延續(xù)之前民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)登記為企業(yè)法人的做法，唯一不同的是，明確這些教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)為營利性。按照這種登記辦法，要順利登記成功頗有難度，需要有（辦學(xué)許可）證才有（營業(yè)執(zhí)）照。而從以往的管理實(shí)踐看，這種登記管理辦法，并沒有遏制培訓(xùn)亂象。由于登記門檻高，有的機(jī)構(gòu)干脆就不登記，沒有任何資質(zhì)就招學(xué)生；有的辦不出辦學(xué)許可證，于是就辦一個(gè)教育咨詢類公司的營業(yè)執(zhí)照，雖然標(biāo)明涉及前置審批的教育培訓(xùn)除外，可在具體運(yùn)營時(shí)，往往超過經(jīng)營范圍，涉足培訓(xùn)，甚至將培訓(xùn)作為主業(yè)。這反而使違規(guī)辦學(xué)的教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)處于灰色地帶，教育部門和工商部門都要對培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)和合法經(jīng)營負(fù)責(zé)，但卻變?yōu)榛ハ嗵咂で?。那些約束正規(guī)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管措施，如建立教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)保證金制度、教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)學(xué)雜費(fèi)專用存款賬戶監(jiān)管制度（均為避免培訓(xùn)機(jī)構(gòu)經(jīng)營不善卷款而逃、惡意終止辦學(xué)），都不適用于這些沒有合法資質(zhì)的機(jī)構(gòu)。

而第二種意見，明確了營利性教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管主體就是工商部門，但要求登記時(shí)征詢教育行政部門和勞動(dòng)行政部門意見，和第一種操作并無多大不同，教育部門或勞動(dòng)部門可能就按審批辦學(xué)許可證標(biāo)準(zhǔn)提出意見，辦教育培訓(xùn)營業(yè)執(zhí)照難，會讓一些機(jī)構(gòu)選擇違規(guī)超出規(guī)定經(jīng)營業(yè)務(wù)經(jīng)營。有省市多年前已經(jīng)試點(diǎn)這種登記辦法，但實(shí)施多年后，無證無照的教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，以及超出經(jīng)營范疇的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)甚多。

目前幾乎沒有省市考慮第三種意見，主要原因是，相關(guān)管理部門以及一些專家，均認(rèn)為教育培訓(xùn)有別于其他經(jīng)營活動(dòng)，因此需要一定的前置審批。而筆者贊同的是第三種意見，從改革角度看，這是一種具有創(chuàng)新意義的登記、監(jiān)管方式。一方面，減少前置審批，降低舉辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的門檻，符合簡政放權(quán)的改革方向，教育培訓(xùn)業(yè)雖然有其特殊性，但實(shí)踐表明，前置審批對規(guī)范培訓(xùn)發(fā)展作用不明顯；另一方面，取消前置審批，降低教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的登記門檻，那些因門檻太高而選擇違規(guī)經(jīng)營者會主動(dòng)登記，于是可將所有機(jī)構(gòu)都納入監(jiān)管范疇，可改變有大量機(jī)構(gòu)長期違規(guī)經(jīng)營的現(xiàn)象；更重要的是，將前置審批改為備案制，這并不影響培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的自主經(jīng)營（備案制是把教育培訓(xùn)項(xiàng)目向工商部門備案，對于合法的培訓(xùn)項(xiàng)目，監(jiān)管部門并不干涉，只有違法、反科學(xué)的培訓(xùn)項(xiàng)目監(jiān)管部門方可叫停），但卻有利于監(jiān)管部門掌握培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營狀況，而且，備案制是實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)保證金制度、學(xué)雜費(fèi)專用存款賬戶監(jiān)管制度極為重要的配套制度。

當(dāng)然，由于民辦教育促進(jìn)法有明確的“民辦學(xué)校取得辦學(xué)許可證后，進(jìn)行法人登記，登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法予以辦理”的規(guī)定，各地在實(shí)施時(shí)，可能對營利性民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的登記管理創(chuàng)新空間十分有限。但是，是可以對舉辦學(xué)歷教育的營利性民辦學(xué)校、進(jìn)行教育培訓(xùn)的非營利性民辦學(xué)校、進(jìn)行教育培訓(xùn)的營利性民辦學(xué)校，設(shè)置不同的辦學(xué)許可條件的。應(yīng)該盡可能降低營利性民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的登記門檻。從長遠(yuǎn)看，營利性民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的登記，要實(shí)現(xiàn)工商登記，登記后實(shí)行備案制。

需要注意的是，對于營利性教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，工商部門登記、監(jiān)管，只能保障機(jī)構(gòu)的合法經(jīng)營。要使培訓(xùn)機(jī)構(gòu)提高培訓(xùn)質(zhì)量，這需要家長理性選擇，在明確營利性教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)就是一家提供教育服務(wù)產(chǎn)品的公司后，家長要懂得“貨比三家”，像選擇其他商品一樣選擇教育機(jī)構(gòu)。至于降低社會的培訓(xùn)熱，這是無法通過規(guī)范教育培訓(xùn)業(yè)的經(jīng)營實(shí)現(xiàn)的，而需要政府改革中高考制度以及推進(jìn)義務(wù)教育均衡，緩減家長的焦慮情緒，以此減少社會對教育培訓(xùn)的需求。