從長遠看，營利性民辦教育培訓機構(gòu)的登記，要實現(xiàn)工商登記，登記后實行備案制。

降低社會的培訓熱，這是無法通過規(guī)范教育培訓業(yè)的經(jīng)營實現(xiàn)的，而需要政府改革中高考制度以及推進義務(wù)教育均衡，緩減家長的焦慮情緒。

熊丙奇 21世紀教育研究院副院長

新修訂的《中華人民共和國民辦教育促進法》（以下簡稱民辦教育促進法），已于2017年9月1日起實施。對民辦教育按營利性和非營利性進行分類管理，是新民辦教育促進法的最大亮點。鑒于民辦教育培訓業(yè)存在的亂象——今年，上海就啟動了對民辦培訓業(yè)的規(guī)范治理，經(jīng)上海市教育、工商等部門摸排發(fā)現(xiàn)，上海目前近7000家各類教育培訓機構(gòu)中，證照齊全的約四分之一，“有照無教育培訓資質(zhì)”的體量最大，“無證無照”的有1300余家——輿論普遍期待，實行分類管理，能理順政府部門對民辦教育培訓業(yè)的監(jiān)管體系，有效治理民辦教育培訓的亂象。

上海市的創(chuàng)新：不用辦學許可

實行民辦教育分類管理，能否不辜負社會公眾的期待，解決民辦教育培訓機構(gòu)由于多頭管理、監(jiān)管主體不明而存在的現(xiàn)實問題，關(guān)鍵在于各地要創(chuàng)新對營利性民辦教育培訓機構(gòu)的注冊登記、監(jiān)管辦法。如果在實行分類管理后，仍按照原有登記辦法，對營利性民辦教育培訓機構(gòu)進行登記，民辦教育培訓業(yè)的亂像將難以得到根治。

根據(jù)筆者了解的信息，在對民辦教育實行分類管理后，各地對非營利性民辦教育培訓機構(gòu)的注冊登記沒有分歧，基本的做法是，申請登記的非營利性民辦教育培訓機構(gòu)，先要經(jīng)教育行政部門或者人力資源和社會保障部門審批，獲得辦學許可證后，再依法辦理事業(yè)單位法人登記或者民辦非企業(yè)單位法人登記。而對于營利性民辦教育培訓機構(gòu)的登記，卻存在比較大的爭議，而教育培訓亂象，主要發(fā)生在這一類民辦教育培訓中。

關(guān)于民辦學校的登記，民辦教育促進法第十九條規(guī)定，“民辦學校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營利性或者營利性民辦學校。但是，不得設(shè)立實施義務(wù)教育的營利性民辦學校。非營利性民辦學校的舉辦者不得取得辦學收益，學校的辦學結(jié)余全部用于辦學。營利性民辦學校的舉辦者可以取得辦學收益，學校的辦學結(jié)余依照公司法等有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理。民辦學校取得辦學許可證后，進行法人登記，登記機關(guān)應(yīng)當依法予以辦理?！标P(guān)于營利性民辦教育培訓機構(gòu)的設(shè)立，教育部、人力資源和社會保障部等發(fā)布的《民辦學校分類登記實施細則》第九條規(guī)定，“正式批準設(shè)立的營利性民辦學校，依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定的管轄權(quán)限到工商行政管理部門辦理登記。”

根據(jù)上述規(guī)定，營利性教育培訓機構(gòu)要進行企業(yè)法人登記，需要獲得辦學許可證；登記的負責部門為工商行政管理部門。這和實行分類管理前的登記方式?jīng)]有本質(zhì)不同。

早在2011年5月，上海市就已經(jīng)對營利性民辦教育培訓的登記進行改革。2011年5月1日實施的上海市終身教育促進條例第二十六條規(guī)定，“設(shè)立非經(jīng)營性培訓機構(gòu)的，申請人應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定，向教育行政部門或者人力資源和社會保障部門辦理審批手續(xù)，取得辦學許可證后，依法辦理事業(yè)單位法人登記或者民辦非企業(yè)單位法人登記。”

第二十七條規(guī)定，“設(shè)立經(jīng)營性民辦培訓機構(gòu)的，申請人應(yīng)當向工商行政管理部門申請辦理名稱預(yù)先核準手續(xù)后，向工商行政管理部門提出登記申請。工商行政管理部門應(yīng)當將有關(guān)申請材料送教育行政部門或者人力資源和社會保障行政部門征求意見；教育行政部門、人力資源和社會保障行政部門應(yīng)當及時反饋書面意見。工商行政管理部門應(yīng)當在收到書面意見后作出是否準予登記的決定。作出準予登記決定的，頒發(fā)企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照，并抄送教育行政部門或者人力資源和社會保障行政部門。作出不予登記決定的，應(yīng)當書面告知理由?！?/p>

根據(jù)以上規(guī)定，設(shè)立經(jīng)營性民辦培訓機構(gòu)，并不需要辦學許可證，而是向教育行政部門或者人力資源和社會保障行政部門征求意見。這在當時被認為是創(chuàng)新，也被認為是分類管理改革的趨勢。

民辦營利教育的三種登記注冊方案

那么，在實施民辦教育促進法之后，各地究竟該怎樣對營利性民辦培訓教育機構(gòu)進行登記、注冊呢？目前有三種意見。

第一種意見是，設(shè)立營利性民辦教育培訓機構(gòu)，按照民辦教育促進法的規(guī)定，需要經(jīng)過教育行政部門或勞動行政部門審批，獲得辦學許可證，由于機構(gòu)要營利，要從嚴審批。

第二種意見是，設(shè)立營利性民辦教育培訓機構(gòu)，與設(shè)立營利性的舉辦學歷教育的民辦學校不同，舉辦學歷教育的營利性民辦學校，需要辦學許可證，而進行非學歷教育培訓的營利性教育培訓機構(gòu)不必像設(shè)立非營利性教育培訓機構(gòu)那樣要求獲得辦學許可證，但需要工商部門在登記時，征詢教育行政部門或勞動行政部門的意見，根據(jù)教育部門或勞動行政部門的意見，決定是否登記。此即上海實行的登記方式。

還有一種意見是，不必經(jīng)教育行政部門或勞動行政部門審批，或征詢意見，直接由工商部門按企業(yè)登記辦法登記，而在登記后，對教育培訓機構(gòu)的培訓項目實行備案制。

其中第一種意見，是延續(xù)之前民辦教育培訓機構(gòu)登記為企業(yè)法人的做法，唯一不同的是，明確這些教育培訓機構(gòu)為營利性。按照這種登記辦法，要順利登記成功頗有難度，需要有（辦學許可）證才有（營業(yè)執(zhí)）照。而從以往的管理實踐看，這種登記管理辦法，并沒有遏制培訓亂象。由于登記門檻高，有的機構(gòu)干脆就不登記，沒有任何資質(zhì)就招學生；有的辦不出辦學許可證，于是就辦一個教育咨詢類公司的營業(yè)執(zhí)照，雖然標明涉及前置審批的教育培訓除外，可在具體運營時，往往超過經(jīng)營范圍，涉足培訓，甚至將培訓作為主業(yè)。這反而使違規(guī)辦學的教育培訓機構(gòu)處于灰色地帶，教育部門和工商部門都要對培訓機構(gòu)的資質(zhì)和合法經(jīng)營負責，但卻變?yōu)榛ハ嗵咂で?。那些約束正規(guī)教育培訓機構(gòu)的監(jiān)管措施，如建立教育培訓機構(gòu)風險保證金制度、教育培訓機構(gòu)學雜費專用存款賬戶監(jiān)管制度（均為避免培訓機構(gòu)經(jīng)營不善卷款而逃、惡意終止辦學），都不適用于這些沒有合法資質(zhì)的機構(gòu)。

而第二種意見，明確了營利性教育培訓機構(gòu)的監(jiān)管主體就是工商部門，但要求登記時征詢教育行政部門和勞動行政部門意見，和第一種操作并無多大不同，教育部門或勞動部門可能就按審批辦學許可證標準提出意見，辦教育培訓營業(yè)執(zhí)照難，會讓一些機構(gòu)選擇違規(guī)超出規(guī)定經(jīng)營業(yè)務(wù)經(jīng)營。有省市多年前已經(jīng)試點這種登記辦法，但實施多年后，無證無照的教育培訓機構(gòu)，以及超出經(jīng)營范疇的培訓機構(gòu)甚多。

目前幾乎沒有省市考慮第三種意見，主要原因是，相關(guān)管理部門以及一些專家，均認為教育培訓有別于其他經(jīng)營活動，因此需要一定的前置審批。而筆者贊同的是第三種意見，從改革角度看，這是一種具有創(chuàng)新意義的登記、監(jiān)管方式。一方面，減少前置審批，降低舉辦教育培訓機構(gòu)的門檻，符合簡政放權(quán)的改革方向，教育培訓業(yè)雖然有其特殊性，但實踐表明，前置審批對規(guī)范培訓發(fā)展作用不明顯；另一方面，取消前置審批，降低教育培訓機構(gòu)的登記門檻，那些因門檻太高而選擇違規(guī)經(jīng)營者會主動登記，于是可將所有機構(gòu)都納入監(jiān)管范疇，可改變有大量機構(gòu)長期違規(guī)經(jīng)營的現(xiàn)象；更重要的是，將前置審批改為備案制，這并不影響培訓機構(gòu)的自主經(jīng)營（備案制是把教育培訓項目向工商部門備案，對于合法的培訓項目，監(jiān)管部門并不干涉，只有違法、反科學的培訓項目監(jiān)管部門方可叫停），但卻有利于監(jiān)管部門掌握培訓機構(gòu)的經(jīng)營狀況，而且，備案制是實施風險保證金制度、學雜費專用存款賬戶監(jiān)管制度極為重要的配套制度。

當然，由于民辦教育促進法有明確的“民辦學校取得辦學許可證后，進行法人登記，登記機關(guān)應(yīng)當依法予以辦理”的規(guī)定，各地在實施時，可能對營利性民辦教育培訓機構(gòu)的登記管理創(chuàng)新空間十分有限。但是，是可以對舉辦學歷教育的營利性民辦學校、進行教育培訓的非營利性民辦學校、進行教育培訓的營利性民辦學校，設(shè)置不同的辦學許可條件的。應(yīng)該盡可能降低營利性民辦教育培訓機構(gòu)的登記門檻。從長遠看，營利性民辦教育培訓機構(gòu)的登記，要實現(xiàn)工商登記，登記后實行備案制。

需要注意的是，對于營利性教育培訓機構(gòu)，工商部門登記、監(jiān)管，只能保障機構(gòu)的合法經(jīng)營。要使培訓機構(gòu)提高培訓質(zhì)量，這需要家長理性選擇，在明確營利性教育培訓機構(gòu)就是一家提供教育服務(wù)產(chǎn)品的公司后，家長要懂得“貨比三家”，像選擇其他商品一樣選擇教育機構(gòu)。至于降低社會的培訓熱，這是無法通過規(guī)范教育培訓業(yè)的經(jīng)營實現(xiàn)的，而需要政府改革中高考制度以及推進義務(wù)教育均衡，緩減家長的焦慮情緒，以此減少社會對教育培訓的需求。