曾小溪，胡 駿，汪三貴

（中國(guó)人民大學(xué)，北京 100872）

時(shí)政探討

普遍性和特殊性視角下老、少、邊地區(qū)貧困治理研究

曾小溪1，胡 駿2，汪三貴3

（中國(guó)人民大學(xué)，北京 100872）

革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊境地區(qū)等貧困地發(fā)展相對(duì)滯后，存在普遍性貧困的同時(shí)也面臨特殊困難，是脫貧攻堅(jiān)中的重點(diǎn)和難點(diǎn)。老、少、邊地區(qū)存在遠(yuǎn)離政治經(jīng)濟(jì)中心，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，資源環(huán)境承載力弱，貧困面廣、貧困程度深等普遍性問(wèn)題；同時(shí)老、少、邊地區(qū)發(fā)展水平普遍較低但不均衡，特殊性類型不一，如革命老區(qū)包袱沉重、民族地區(qū)問(wèn)題交織、邊境地區(qū)重穩(wěn)定輕發(fā)展等特殊性問(wèn)題。針對(duì)老、少、邊地區(qū)貧困的普遍性和特殊性，需要不斷提高貧困治理能力、增強(qiáng)扶貧政策的靶向性、構(gòu)建綜合立體的大扶貧格局。

革命老區(qū)；民族地區(qū)；邊境地區(qū)；特殊困難地區(qū)；貧困治理

一、引言

中國(guó)的貧困除受限于整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的系統(tǒng)性、普遍性貧困之外，還明顯地表現(xiàn)為特殊困難地區(qū)的貧困，例如革命老區(qū)貧困、少數(shù)民族地區(qū)貧困、邊境地區(qū)貧困等。特殊困難地區(qū)的貧困已經(jīng)成為普遍經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)問(wèn)題之下的局部區(qū)域和特殊人群的發(fā)展問(wèn)題。[1]隨著中國(guó)政府財(cái)政實(shí)力的逐步增強(qiáng)，中央和地方各級(jí)財(cái)政扶貧投入逐年增加，新時(shí)期的扶貧開發(fā)綱要明確指出“加大對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊境地區(qū)扶持力度”。[2]國(guó)家對(duì)革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊境地區(qū)的一般性、普惠性的扶持政策減少了因制度設(shè)計(jì)而造成的對(duì)這些地區(qū)的政策剝奪，取得了良好的效果。經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的發(fā)展，老、少、邊地區(qū)的貧困人口大幅減少，貧困發(fā)生率明顯降低。但與此同時(shí)，由于自然、歷史、社會(huì)、文化、政治等多種復(fù)雜因素的共同作用，這些地區(qū)在新形勢(shì)下的特殊性問(wèn)題開始凸顯。從普遍性和特殊性視角研究這些特殊困難地區(qū)的貧困治理，符合“精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”的基本精神，符合全面建成小康社會(huì)的基本要求，對(duì)維護(hù)國(guó)家的長(zhǎng)治久安具有重要意義。

二、普遍性和特殊性視角下的貧困表征

（一）貧困的普遍性

把握革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊境地區(qū)貧困問(wèn)題，首先要界定這些地區(qū)的性質(zhì)和范圍。一般說(shuō)來(lái)，“類型”是事務(wù)的分類，如根據(jù)一定的分類標(biāo)準(zhǔn)，可以將全國(guó)分為革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊境地區(qū)，它多是一個(gè)政治性、歷史性、地理性的概念?！邦愋汀笔嵌喾N多樣的，可能受歷史和現(xiàn)實(shí)因素的影響，長(zhǎng)期存在且不易改變；然而“困難”是多重的，可能是暫時(shí)的，可以通過(guò)一定的方式方法來(lái)克服、解決。從普遍性和特殊性的樸素辯證關(guān)系來(lái)看，就新形勢(shì)下的反貧困而言，用特殊“困難”地區(qū)比特殊“類型”地區(qū)表述更具準(zhǔn)確性、更有針對(duì)性。對(duì)這些特殊困難認(rèn)識(shí)的高度決定了解決這些困難的廣度和深度。

從地理區(qū)位特征來(lái)看，革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊境地區(qū)與貧困地區(qū)存在高度的重疊性，在全國(guó)14個(gè)片區(qū)的680個(gè)貧困縣中，革命老區(qū)縣329個(gè)，民族自治縣371個(gè)，陸地邊境縣48個(gè)；在全國(guó)片區(qū)外的152個(gè)重點(diǎn)縣中，革命老區(qū)縣120個(gè)，民族自治縣45個(gè)，陸地邊境縣13個(gè)，這些地區(qū)的貧困發(fā)生率明顯地高于全部平均水平。[3]革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊境地區(qū)具有一些共同特征，也存在發(fā)展的不平衡，但普遍表現(xiàn)為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理；基礎(chǔ)設(shè)施較為落后；社會(huì)發(fā)展水平偏低，與全國(guó)水平相比有較大的差距。

老、少、邊地區(qū)一般多集中于干旱地區(qū)、石漠山區(qū)、深高山區(qū)和高寒地區(qū)等，自然生態(tài)條件脆弱，資源環(huán)境承載力有限，脆弱性貧困突顯；其次區(qū)位優(yōu)勢(shì)不明顯，遠(yuǎn)離政治經(jīng)濟(jì)中心，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后；同時(shí)，社會(huì)發(fā)展水平較低，市場(chǎng)化程度不高，農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)粗放；另外，地方政府財(cái)政困難，公共服務(wù)不足；發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，發(fā)展動(dòng)力不足。導(dǎo)致老、少、邊地區(qū)貧困面較廣，貧困程度較深等問(wèn)題。因此，老、少、邊地區(qū)一般與貧困地區(qū)高度重合，共同構(gòu)成“老、少、邊、窮”地區(qū)。農(nóng)牧民增收困難，貧困積重難返。對(duì)于老、少、邊地區(qū)來(lái)說(shuō)，脫貧攻堅(jiān)不僅是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更是政治問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題以及公共治理問(wèn)題。

（二）貧困的特殊性

1.發(fā)展水平較低且不均衡

從發(fā)展水平來(lái)看，雖然同屬革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊境地區(qū)，但這些特殊困難地區(qū)內(nèi)部發(fā)展是不均衡的。經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，革命老區(qū)內(nèi)部差別較大，有些已經(jīng)擺脫了貧困而有些仍然發(fā)展滯后。不同民族地區(qū)發(fā)展水平不一，有些民族人口相對(duì)眾多，有些民族人口相對(duì)較少，如壯族有1700多萬(wàn)人，赫哲族只有4000人；[4]有的民族發(fā)展較快，有的民族發(fā)展較慢；有的民族人口流失非常嚴(yán)重[5]，有的民族因跨境而居，大量的“三非”（非法入境、非法居留、非法就業(yè)）人員流入中國(guó)。[6]除了一些擁有大型口岸的邊境地區(qū)外，邊境地區(qū)普遍較為落后，且陸地邊境縣內(nèi)邊境一線、邊境二線、邊境三線發(fā)展是不均衡的，[7]不適合進(jìn)行大規(guī)模移民搬遷，考慮到戍邊需要，“十三五”易地扶貧搬遷政策也不在邊境地區(qū)實(shí)行。

2.治理機(jī)構(gòu)雖有涉及但不完善

從治理機(jī)構(gòu)特征來(lái)看，對(duì)這些地區(qū)的治理機(jī)構(gòu)建設(shè)水平不一。國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)民族地區(qū)進(jìn)行管理，承擔(dān)著執(zhí)行黨和國(guó)家的民族政策，努力促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、教育、文化、科技等事業(yè)的發(fā)展，保障少數(shù)民族的合法權(quán)益，維護(hù)平等、團(tuán)結(jié)、互助的社會(huì)主義民族關(guān)系的健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)各民族共同繁榮的重要任務(wù)；而革命老區(qū)機(jī)構(gòu)建設(shè)不健全，中國(guó)老區(qū)建設(shè)促進(jìn)會(huì)及其各地分會(huì)等非官方機(jī)構(gòu)在革命老區(qū)發(fā)展和建設(shè)中發(fā)揮了一定的作用，一些地區(qū)的老區(qū)建設(shè)辦并入了扶貧辦；針對(duì)邊境地區(qū)沒(méi)有全國(guó)性專門管理機(jī)構(gòu)，邊境問(wèn)題常常被放在民族問(wèn)題的主題之下來(lái)進(jìn)行管理和討論，如“興邊富民行動(dòng)”由國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)來(lái)推動(dòng)，成為民族工作的一部分。

3.不同地區(qū)面臨不同問(wèn)題，挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存

革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊境地區(qū)各種問(wèn)題往往交織在一起，內(nèi)部發(fā)展不平衡加上機(jī)構(gòu)、制度建設(shè)不完善制約了這些地區(qū)的發(fā)展，與此同時(shí)，這些地區(qū)也面臨著一些特殊問(wèn)題。革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊境地區(qū)除了上述的基本特征外，還有其區(qū)別于其它地方的顯著特點(diǎn)，這些特點(diǎn)使得這些特殊困難地區(qū)發(fā)展機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存。

（1）革命老區(qū)包袱沉重。革命老區(qū)是一個(gè)政治概念也是一個(gè)歷史概念，是指土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期和抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下創(chuàng)建的革命根據(jù)地。為中華民族解放和新中國(guó)的建立付出了巨大的犧牲，普遍存在精英人口損失眾多、自然資源破壞嚴(yán)重的現(xiàn)象。革命時(shí)期為數(shù)不多的物質(zhì)財(cái)富幾乎全部用于戰(zhàn)爭(zhēng)消耗，建設(shè)時(shí)期又缺乏原始的資本積累，這種影響是長(zhǎng)期存在的，革命老區(qū)發(fā)展劣勢(shì)凸顯。歷史遺留下來(lái)的革命舊址、革命紀(jì)念場(chǎng)館、烈士陵園等大量基礎(chǔ)設(shè)施需要維護(hù)和改造，經(jīng)歷戰(zhàn)爭(zhēng)幸存且在世的老紅軍、抗戰(zhàn)老兵、革命“五老”待遇需要提高，部分去世的烈士墓需要集中、零散安葬等一系列問(wèn)題，革命老區(qū)對(duì)這些項(xiàng)目的支出需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于非革命老區(qū)。做好這一系列的工作對(duì)繼承和發(fā)揚(yáng)愛(ài)國(guó)主義精神、革命精神具有重要意義。紅色文化資源是推動(dòng)革命老區(qū)發(fā)展的寶貴財(cái)富，胸懷理想、堅(jiān)定信念、艱苦奮斗、自力更生、實(shí)事求是的革命老區(qū)精神也成為新時(shí)期打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要思想武器。

（2）民族地區(qū)問(wèn)題交織。民族地區(qū)是一個(gè)文化概念，一般是指以少數(shù)民族人口為主聚集生活的地區(qū)，主要集中在西部地區(qū)和邊境地區(qū)。少數(shù)民族居民生活狀況和經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行特點(diǎn)與其它地區(qū)不同，有其民族風(fēng)俗文化的特殊性、生活習(xí)慣的特殊性、自我管理方式的特殊性。[8]與漢族相比，少數(shù)民族在對(duì)待人生、人與自然關(guān)系上往往有著較大的認(rèn)知差異，少數(shù)民族同胞在長(zhǎng)期的生產(chǎn)生活實(shí)踐中形成了諸多寶貴的“地方性知識(shí)”，造就了具有民族和地區(qū)特色的文化，包括生產(chǎn)技術(shù)、社會(huì)組織形式、文化傳統(tǒng)等。少數(shù)民族問(wèn)題通常與地理、歷史、宗教、政治、社會(huì)穩(wěn)定等問(wèn)題交織在一起。受自然條件、文化習(xí)俗等的限制，少數(shù)民族居民生產(chǎn)生活過(guò)程中食物、取暖、御寒、宗教節(jié)慶、民族文化、特需生活用品等開支明顯高于其它地區(qū)。少數(shù)民族地區(qū)的人民既在國(guó)家統(tǒng)一的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理體制之下，同時(shí)又不同程度地生活在他們本民族的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活環(huán)境中。少數(shù)民族地區(qū)具有獨(dú)特的民族文化或豐富的物產(chǎn)資源，其中不乏具有千年傳承歷史的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，因此，發(fā)揮少數(shù)民族地區(qū)的文化資源優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)貧困人口進(jìn)入特色產(chǎn)業(yè)鏈，培養(yǎng)壯大一批特色優(yōu)勢(shì)企業(yè)，是少數(shù)民族地區(qū)扶貧開發(fā)的重要渠道。

表1：革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊境地區(qū)的特殊性

（3）邊境地區(qū)重穩(wěn)定輕發(fā)展。邊疆是一個(gè)地理概念，而邊境、邊境地區(qū)是一個(gè)法律概念，一般指沿陸地國(guó)境線的區(qū)域。天下未亂邊先亂，天下已定邊未定，[9]說(shuō)明邊境問(wèn)題在地緣政治、國(guó)家安全等方面具有政治“高地”的特性。邊境問(wèn)題常常與少數(shù)民族問(wèn)題聯(lián)系在一起[10]，在傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全問(wèn)題的交織下，受民族分裂和宗教極端勢(shì)力的影響，邊境地區(qū)突發(fā)事件和危機(jī)出現(xiàn)的概率增加，邊境地區(qū)的問(wèn)題變得越來(lái)越錯(cuò)綜復(fù)雜、管理難度大。邊境地區(qū)的貧困問(wèn)題不但是一個(gè)區(qū)域開發(fā)問(wèn)題，更是一個(gè)國(guó)家戰(zhàn)略問(wèn)題。受國(guó)際形勢(shì)的影響以及國(guó)家國(guó)防戰(zhàn)略的需要，中國(guó)對(duì)邊境地區(qū)長(zhǎng)期存在“重邊防，輕建設(shè)”的問(wèn)題，歷來(lái)都十分重視邊境穩(wěn)定，而相對(duì)淡化邊境發(fā)展，導(dǎo)致邊境建設(shè)投入嚴(yán)重不足。與其它地區(qū)相比，邊境地區(qū)增加了邊防設(shè)施的管理維護(hù)費(fèi)用、邊境口岸正常運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用等支出項(xiàng)目，擠占了其它建設(shè)項(xiàng)目投入。政治“高地”的特性和地廣人稀的現(xiàn)實(shí)對(duì)邊境地區(qū)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供提出了更高的要求，今后邊境扶貧應(yīng)按照一線守邊、二線固邊、三線服務(wù)的扶貧思路展開。作為對(duì)外開放的重要窗口，邊境的發(fā)展和穩(wěn)定事關(guān)邊境百姓的安居樂(lè)業(yè)，事關(guān)國(guó)家政治安全、經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全。邊境地區(qū)聯(lián)通內(nèi)外，充分發(fā)揮區(qū)位、口岸、政策等優(yōu)勢(shì)，大力實(shí)施開發(fā)帶動(dòng)戰(zhàn)略，加快對(duì)外開放步伐，不斷擴(kuò)大對(duì)外經(jīng)貿(mào)合作，是促進(jìn)邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵途徑。

革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊境地區(qū)的特殊性參見(jiàn)表1。

三、普遍性和特殊性視角下的貧困治理政策實(shí)踐

改革開放以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院多次明確要求加大對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊境地區(qū)扶持力度，將支持這些地區(qū)的發(fā)展寫進(jìn)新時(shí)期扶貧開發(fā)綱要，為這些地區(qū)制定了發(fā)展規(guī)劃。就全國(guó)扶貧開發(fā)工作而言，國(guó)家對(duì)這些特殊困難地區(qū)的特殊支持政策主要體現(xiàn)在：首先，在歷次確定和調(diào)整國(guó)家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣（或國(guó)定貧困縣）以及劃定片區(qū)縣時(shí)，均對(duì)這些地區(qū)適當(dāng)放寬了標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)更高的貧困標(biāo)準(zhǔn)給予照顧。如1986年，國(guó)務(wù)院扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組確定了258個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣，確定貧困縣的主要標(biāo)準(zhǔn)是1985年人均純收入低于150元，但革命老區(qū)和少數(shù)民族自治縣的標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)大到200元，對(duì)中國(guó)革命做出重要貢獻(xiàn)的老革命根據(jù)地和內(nèi)蒙、新疆、青海的一部分有特殊困難的少數(shù)民族自治縣的標(biāo)準(zhǔn)提高到300元。[11]其次，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)務(wù)院扶貧辦、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行等部門在安排以工代賑資金、財(cái)政扶貧資金、貼息貸款等專項(xiàng)扶貧資金時(shí)，都把這些地區(qū)作為扶貧開發(fā)工作的重點(diǎn)，在規(guī)模上給予了適當(dāng)傾斜。再次，有關(guān)部門在開展利用世行貸款等外資扶貧項(xiàng)目、中央國(guó)家機(jī)關(guān)定點(diǎn)扶貧、東西扶貧協(xié)作、貧困村整村推進(jìn)等工作時(shí)，也對(duì)這些地區(qū)給予了支持和照顧。最后，統(tǒng)籌利用社會(huì)公益金對(duì)這些地區(qū)給予扶持。例如從2008年開始，利用中央專項(xiàng)彩票公益金對(duì)國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣、片區(qū)縣中的革命老區(qū)縣以及山東沂蒙革命老區(qū)，福建、江西、廣東三省原中央蘇區(qū)等貧困革命老區(qū)開展整村推進(jìn)、小型公益設(shè)施建設(shè)和創(chuàng)新試點(diǎn)項(xiàng)目，以及對(duì)集民族地區(qū)、邊境地區(qū)于一體的西藏社會(huì)公益事業(yè)建設(shè)、新疆社會(huì)福利設(shè)施建設(shè)給予扶持。

進(jìn)入21世紀(jì)，特別是黨的十八屆三中全會(huì)《決定》明確提出完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)機(jī)制，重點(diǎn)增加對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊境地區(qū)等的轉(zhuǎn)移支付力度以來(lái)，中央財(cái)政逐年加大對(duì)這些地區(qū)的補(bǔ)助力度，通過(guò)不斷提高轉(zhuǎn)移支付資金和轉(zhuǎn)移支付系數(shù)，增加一般性轉(zhuǎn)移支付額等，利用普遍性的扶持政策支持這些地區(qū)發(fā)展。除上述轉(zhuǎn)移支付外，中央財(cái)政還安排了調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付、西部地區(qū)基層政權(quán)建設(shè)資金等一般性轉(zhuǎn)移支付，惠及革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊境地區(qū)。除一般性轉(zhuǎn)移支付外，中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金（支援不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金）中也有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金惠及到革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊境地區(qū)的部分。

盡管有針對(duì)性的大規(guī)模扶貧以來(lái)，國(guó)家對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊境地區(qū)給出了各種普遍性和特殊性的扶持政策，使得這些特殊困難地區(qū)貧困人口數(shù)量大為減少，但是這些優(yōu)惠的扶持政策主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)上，且?guī)в姓疹櫺詢?yōu)惠的色彩。如以較高的貧困標(biāo)準(zhǔn)劃定貧困縣，瞄準(zhǔn)貧困人群；加大對(duì)這些地區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度和財(cái)政扶貧資金支持力度；優(yōu)先在這些地區(qū)開展重點(diǎn)扶貧項(xiàng)目等。而目前由于經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，貧困人口就業(yè)增收困難，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度和財(cái)政收入增長(zhǎng)速度放緩，增加扶貧投入有困難。在現(xiàn)行的產(chǎn)業(yè)、財(cái)政、宏觀調(diào)控、金融、投資等政策中，區(qū)別對(duì)待這些地區(qū)的專項(xiàng)政策不多；資源開發(fā)利用，考慮這些地區(qū)群眾利益不夠，資源回報(bào)、稅收留成比例較低；重大項(xiàng)目的布局安排，向這些地區(qū)傾斜較少；吸引社會(huì)力量幫扶這些地區(qū)的優(yōu)惠政策不足。[12]尚需要采取一系列超常規(guī)的措施加大對(duì)這些地區(qū)的貧困治理。

四、普遍性和特殊性視角下的貧困治理模式構(gòu)建

老、少、邊地區(qū)的扶貧開發(fā)需要針對(duì)老、少、邊地區(qū)貧困的普遍性和特殊性創(chuàng)新扶貧體制機(jī)制，提高政府對(duì)老、少、邊地區(qū)的貧困治理能力，只有實(shí)施因地制宜的扶貧政策，構(gòu)建綜合立體的扶貧格局，才能為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在老、少、邊特殊困難地區(qū)進(jìn)行扶貧開發(fā)，應(yīng)當(dāng)考慮其自身貧困問(wèn)題的特殊性，更加注重安定、團(tuán)結(jié)、公平和人文關(guān)懷，結(jié)合特殊困難地區(qū)自身的資源稟賦和約束條件，加強(qiáng)對(duì)這些地區(qū)的貧困綜合治理，創(chuàng)新社會(huì)治理機(jī)制，在國(guó)家層面完善特殊困難地區(qū)的治理機(jī)構(gòu)建設(shè)，建立健全特殊困難地區(qū)扶貧開發(fā)合作機(jī)制和會(huì)商制度。在制訂國(guó)家層面戰(zhàn)略規(guī)劃、地區(qū)層面發(fā)展規(guī)劃和部門層面各類實(shí)施規(guī)劃與方案時(shí)，更多考慮特殊困難地區(qū)的特殊訴求，更多地照顧存在特殊困難的特殊群體的特殊利益。創(chuàng)新對(duì)特殊困難地區(qū)轉(zhuǎn)移支付方式和稅收優(yōu)惠政策，在資源開發(fā)、稅收留存和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等方面給出較其它地區(qū)更特殊的發(fā)展政策和更強(qiáng)有力的支持。最后，要結(jié)合精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的基本方略精準(zhǔn)施策，為確保特殊困難地區(qū)的貧困人口到2020年如期脫貧奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（一）提高老、少、邊地區(qū)的貧困治理能力

1.完善老、少、邊地區(qū)的貧困治理機(jī)構(gòu)

完善治理機(jī)構(gòu)是加強(qiáng)特殊困難地區(qū)貧困治理的重要組成部分，需要對(duì)特殊困難地區(qū)差異進(jìn)行進(jìn)一步的劃分，[13]進(jìn)一步明確革命老區(qū)范圍，根據(jù)國(guó)家制定革命老區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)行政區(qū)劃適時(shí)調(diào)整已經(jīng)確定的革命老區(qū)縣（市、旗）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍，建立完善的治理機(jī)構(gòu)。建議在中央層面成立革命老區(qū)建設(shè)委員會(huì)（革命老區(qū)建設(shè)辦公室），建立支持革命老區(qū)振興發(fā)展部際聯(lián)席會(huì)議制度，爭(zhēng)取設(shè)立革命老區(qū)專項(xiàng)發(fā)展資金，加大對(duì)革命老區(qū)的扶持力度；提高少數(shù)民族治理機(jī)構(gòu)處理民族事務(wù)、協(xié)調(diào)民族關(guān)系、治理民族問(wèn)題的能力；建議在國(guó)家層面成立專門的邊境地區(qū)管理機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)公安邊防、解放軍邊防、外交、海關(guān)、海警、海監(jiān)、漁政、海事等機(jī)構(gòu)職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)邊境地區(qū)的綜合治理，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系，并與周邊國(guó)家建立邊境事務(wù)磋商和協(xié)調(diào)工作機(jī)制。

2.增設(shè)老、少、邊地區(qū)的貧困監(jiān)測(cè)指標(biāo)

現(xiàn)有貧困監(jiān)測(cè)體系是國(guó)家扶貧工作重點(diǎn)縣貧困監(jiān)測(cè)的延伸，缺乏對(duì)特殊困難地區(qū)特殊性的考慮，并沒(méi)有專門對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)和不同民族、邊境地區(qū)統(tǒng)計(jì)貧困狀況。因此，需要充分開發(fā)、利用新的分析工具來(lái)及時(shí)、有效地掌握特殊困難地區(qū)的貧困動(dòng)態(tài)。在農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)抽樣調(diào)查表中，并沒(méi)有設(shè)計(jì)具有革命老區(qū)特征、民族地區(qū)特征、邊境特征的數(shù)據(jù)值。如在社區(qū)調(diào)查表中并沒(méi)有是否革命老區(qū)、是否少數(shù)民族聚居村、是否邊境村指標(biāo)，在農(nóng)戶調(diào)查表中并沒(méi)有體現(xiàn)民族特色的如宗教節(jié)慶性消費(fèi)、文化消費(fèi)等多維貧困的具體維度和強(qiáng)度上的指標(biāo)，以及其它體現(xiàn)少數(shù)民族特有消費(fèi)習(xí)慣和特殊生計(jì)策略的具體指標(biāo)（如蒙古族牧民并不是以現(xiàn)金收入來(lái)定義貧困，而是通過(guò)家庭所擁有的牛羊數(shù)量多少來(lái)衡量）。今后開展貧困監(jiān)測(cè)時(shí)，可以增加特殊困難地區(qū)和特殊困難人口（如民族地區(qū)和邊境地區(qū)、人口較多少數(shù)民族和人口較少少數(shù)民族）的貧困監(jiān)測(cè)指標(biāo)。在做好統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)的基礎(chǔ)上，制訂更有針對(duì)性的扶貧開發(fā)規(guī)劃，實(shí)行特殊的扶貧開發(fā)政策。

（二）增強(qiáng)老、少、邊地區(qū)扶貧政策的靶向性

1.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付考慮老、少、邊地區(qū)的特殊性

目前，特殊困難地區(qū)存在特殊需求，對(duì)一些項(xiàng)目的支出需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于非特殊困難地區(qū)，需要中央財(cái)政不斷加大對(duì)這些地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，建議設(shè)立特殊困難地區(qū)扶貧專項(xiàng)資金。將對(duì)集中連片特困地區(qū)縣，實(shí)行中央、省、市財(cái)政全額返還縣級(jí)財(cái)政的政策，對(duì)片區(qū)外國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，實(shí)行中央財(cái)政全額返還縣級(jí)財(cái)政的政策推廣到所有特殊困難地區(qū)。這需要通過(guò)轉(zhuǎn)移支付立法和制度建設(shè)，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付分配，真實(shí)反映特殊困難地區(qū)的支出成本差異。財(cái)政一般性轉(zhuǎn)移支付應(yīng)更多地考慮這些地區(qū)的特殊需求，加大對(duì)這些地區(qū)的補(bǔ)助，并在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付當(dāng)中增加對(duì)這些地區(qū)的救濟(jì)類和應(yīng)急類的項(xiàng)目。同時(shí)考慮更加優(yōu)惠的稅收政策，考慮用一定的稅收優(yōu)惠政策替代某些專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。建立激勵(lì)約束機(jī)制，采取財(cái)政貼息、項(xiàng)目補(bǔ)助、以獎(jiǎng)代懲等方式，引導(dǎo)地方將一般性轉(zhuǎn)移支付資金投入到扶貧領(lǐng)域，將扶貧要素更多地引導(dǎo)到特殊困難地區(qū)。

2.更多地考慮老、少、邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展的特殊性

目前針對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊境地區(qū)的扶貧政策模式很多都是在非革命老區(qū)、非民族地區(qū)、非邊境地區(qū)試點(diǎn)成功然后再進(jìn)行推廣，缺少對(duì)老、少、邊地區(qū)特殊性的考慮。革命老區(qū)通常歷史欠賬多，歷史因素制約了革命老區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展，要充分認(rèn)識(shí)到對(duì)革命老區(qū)的扶持政策，不是“施舍”，而是“回報(bào)”，是一種義務(wù)和責(zé)任；[14]少數(shù)民族傳承、發(fā)展傳統(tǒng)文化需求強(qiáng)烈，對(duì)現(xiàn)代的生產(chǎn)、生活方式需要有一個(gè)接受和適應(yīng)過(guò)程，[15]需要以民族特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展促進(jìn)民族文化的保護(hù)與發(fā)展，逐步發(fā)展成為富有多元民族特色的民族文化區(qū)，促進(jìn)整個(gè)中華文化的多樣性與繁榮。民族地區(qū)與一般地區(qū)相比，可能受到更多的文化或非正式制度的約束；邊境地區(qū)問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜，資源開發(fā)容易受到生態(tài)限制，常規(guī)的扶貧開發(fā)政策往往難以奏效，迫切需要加大生態(tài)補(bǔ)償力度，通過(guò)綜合邊疆建設(shè)把邊境地區(qū)發(fā)展成為穩(wěn)固的國(guó)防安全前沿陣地和繁榮的對(duì)外開放一線地區(qū)。對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊境地區(qū)特有的約束因素如果不加考慮就進(jìn)行推廣一般的扶貧項(xiàng)目，可能面臨失敗風(fēng)險(xiǎn)或者事倍功半的效果。一方面，減貧工作既要尊重老、少、邊地區(qū)民族習(xí)俗和地域文化，另一方面，也需要提高老、少、邊地區(qū)脫貧致富的內(nèi)生意愿和動(dòng)力。

（三）構(gòu)建老、少、邊地區(qū)綜合立體的大扶貧格局

革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊境地區(qū)的貧困問(wèn)題往往交織在一起，其致貧因素是多元的，須考慮其復(fù)雜性、層次性和本土性，其貧困治理也需要在全面調(diào)研的基礎(chǔ)上精準(zhǔn)扶貧，因地制宜制定綜合立體扶持措施，支持一些扶貧政策在具備一定條件的革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊境地區(qū)開展先行先試探索。在這些矛盾多發(fā)的地區(qū)，貧困問(wèn)題既是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，也是民族問(wèn)題、政治問(wèn)題。在傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全問(wèn)題的交織下，對(duì)這些特殊困難地區(qū)的貧困治理既要重視強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)扶貧，也要全面開展社會(huì)建設(shè)；既要找出最重要的致貧原因集中力量突破，也要采取綜合措施消滅多維貧困；既要發(fā)揮扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組的主導(dǎo)作用，又要形成其他相關(guān)職能部門高效聯(lián)動(dòng)的綜合扶貧機(jī)制；既要發(fā)揮政府作用，又要?jiǎng)訂T和凝聚全社會(huì)力量廣泛參與，構(gòu)建大扶貧格局。

[1]鄭長(zhǎng)德.中國(guó)少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告（2014）——集中連片特困民族地區(qū)的區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)[M].北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2014.

[2]中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011～2020年）[M].北京：人民出版社，2011.

[3]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局住戶調(diào)查辦公室.中國(guó)農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告2011[M].北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2012.

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[8]張琦，王建民.整村推進(jìn)扶貧模式與少數(shù)民族社會(huì)發(fā)展[M].北京：民族出版社，2013.

[9]費(fèi)孝通.致“興邊富民行動(dòng)”領(lǐng)導(dǎo)小組的一封信[Z].2000.

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[13]匡遠(yuǎn)配.新時(shí)期特殊類型貧困地區(qū)扶貧開發(fā)問(wèn)題研究[J].貴州社會(huì)科學(xué)，2011（3）：75-80.

[14]宋子良，徐曉林，王平，等.在大別山設(shè)立“革命老區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展試驗(yàn)區(qū)”的建議[J].華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2011（1）：123-124.

[15]黃承偉，王建民.少數(shù)民族與扶貧開發(fā)[M].北京：民族出版社，2011.

責(zé)任編輯：詹花秀

F2

A

1009-3605（2017）05-0023-06

2017-06-05

國(guó)家社科重大項(xiàng)目“實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的機(jī)制與政策研究”（項(xiàng)目編號(hào)：15ZDC026）。

1.曾小溪，男，湖南平江人，中國(guó)人民大學(xué)中國(guó)扶貧研究院博士后，主要研究方向：農(nóng)村發(fā)展、反貧困；2.胡駿，男，安徽池州人，中國(guó)人民大學(xué)中國(guó)扶貧研究院碩士研究生，主要研究方向：農(nóng)村發(fā)展、反貧困；3.通訊作者：汪三貴，男，湖南臨澧人，中國(guó)人民大學(xué)中國(guó)扶貧研究院教授、博士生導(dǎo)師，國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組專家咨詢委員會(huì)委員，主要研究方向：反貧困。