金冰潔，劉再春

（梧州學院，廣西 梧州 543002）

領導干部離任審計存在的問題與制度改進建議

金冰潔1，劉再春2

（梧州學院，廣西 梧州 543002）

領導干部離任審計是落實全面從嚴治黨、從嚴管理干部的重要舉措。然而當前領導干部離任審計還處于低級階段，存在審計力量有限，缺乏“復合型”人才；制度存在漏洞；責任追究難；審計結(jié)果運用滯后，效果有限；程序不嚴謹，用人與審計相脫節(jié)等突出問題。亟需在專家準入、重大項目終身追責、任期輪審、信息披露、審計人事等方面著力改進，才能將從嚴管理干部落到實處。

干部離任審計；專家準入；任期輪審；信息披露

一、我國領導干部離任審計制度的發(fā)展演進

我國的領導干部離任審計制度大致經(jīng)歷了萌芽、建立、發(fā)展、成熟四個階段（具體參見表1）。

表1 黨政領導干部離任審計制度演變一覽表

（一）萌芽階段

領導干部離任審計始于1985年黑龍江省齊齊哈爾“廠長（經(jīng)理）離任經(jīng)濟責任審計”。一些地方在廠長（經(jīng)理）離任審計的啟示下，開始對黨政機關和事業(yè)單位的領導干部開展任期經(jīng)濟責任審計，可以說這是領導干部離任審計的萌芽。1995年，山東省菏澤地區(qū)以提供就業(yè)、促進獎懲考核而對領導干部進行審計，這是我國領導干部離任審計制度的開始。1997年9月5日，新華通訊社內(nèi)部刊物《國內(nèi)動態(tài)清樣》對菏澤地區(qū)的探索經(jīng)驗進行了報道---“菏澤地區(qū)三年中135名一把手未過離任審計關、平庸腐敗者現(xiàn)原形”，引起中紀委高度重視。10月15日，中紀委專門成立調(diào)查組到菏澤地區(qū)進行實地調(diào)查，并且充分肯定了菏澤的經(jīng)濟責任審計做法與經(jīng)驗，之后中紀委、中央組織部、監(jiān)察部、人事部、審計署聯(lián)合下發(fā)通知，印發(fā)了《關于菏澤地區(qū)實行領導干部離任審計制度的調(diào)查報告》[1]。開始建議在全國開展干部離任經(jīng)濟責任審計試點，為領導干部任期經(jīng)濟責任審計的建立奠定了基礎。

（二）建立階段

隨著試點的成熟，1999年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《國有企業(yè)及國有控股企業(yè)領導人員離職審計暫行規(guī)定》《縣級以下黨政領導干部離職審計暫行規(guī)定》（以下簡稱“兩項規(guī)定”）[2]。兩個暫行規(guī)定的頒布，初步形成了離職審計的政策制度框架。由于中央的重視，各級黨委政府的配合與執(zhí)行，各地審計機關相繼全面展開了領導干部離職審計，并開始建立經(jīng)濟責任審計機構(gòu)，把我國領導干部離職審計推向了一個新的階段。主要表現(xiàn)在：

第一，黨和政府領導干部離職審計的數(shù)量和單位增長快，從1999年到2002年，審計責任人和審計單位數(shù)量分別增加了42%和33%（表2）。

表2 黨政領導干部離職審計項目增長表

第二，領導干部離職審計的影響越來越大。據(jù)統(tǒng)計，2000年—2001年，全國各級審計機關加大了審計力度，對22903名黨政領導干部進行經(jīng)濟責任審計并追責，審計后5831人平調(diào)，由于工作業(yè)績顯著1179人得到職務提升，被免職、降職、辭退1885人，給予紀律處分96人，被移交司法、監(jiān)察機關處理164人[3]。

（三）發(fā)展階段

隨著形勢的發(fā)展，過去單一的審計對象，審計內(nèi)容過于籠統(tǒng)，干部離職審計逐步暴露一系列突出問題（例如高級別的干部未納入審計，審計的重點不突出等），為了解決這些問題，提升領導干部經(jīng)濟責任審計的實效性，中央積極探索總結(jié)，使領導干部離職審計制度進入新的發(fā)展階段。

第一，審計對象級別提高，逐步向高層次延伸。2001年，“五部委”聯(lián)合發(fā)文，提出做好經(jīng)濟責任審計工作的意見，審計對象擴大到縣級以上，國家級以下的領導干部，包括廳長、省長、部長。意見強調(diào)經(jīng)濟責任審計可以在領導干部離任或者在任期間實施。對加強領導干部監(jiān)督和管理起到了積極作用。

第二，以問題為導向，審計重點得到加強。2003年領導干部離職審計內(nèi)容進一步拓展，審計內(nèi)容突出了“四個”重點：一是被審計領導干部任期內(nèi)單位（區(qū)）財政平衡是真實的，沒有虛假賬戶；二是國家重要的經(jīng)濟政策的實施落實情況；三是個人的決策過程和決策行為造成重大損失的情況；四是個人遵守有關廉政規(guī)定情況等。為了擴大審計覆蓋面，審計署開始對5名省級干部進行了離任審計的試點，使離職審計逐步成為加強黨政一把手管理和監(jiān)督、促進領導干部廉潔自律的重要手段。

（四）深化階段

2008年后我國黨政領導干部離任審計制度逐漸深化，審計相關法律的頒布和實施，審計模式、審計覆蓋面、審計內(nèi)容等方面都有了很大的變化，尤其是2014年七部委聯(lián)合出臺《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定實施細則》，標志著領導干部離任審計邁向了一個新的階段。

第一，以相關法規(guī)確定審計制度的法律地位。國家立法機關修訂了審計法及其實施條例，使審計執(zhí)法行為有法可依。經(jīng)過多年的探索，依法審計已成為維護審計獨立性的有力保障，也是實現(xiàn)審計目標的有效途徑，還是建設清廉、勤政、求實、高效審計機關的現(xiàn)實需要。

第二，審計模式趨向多樣化發(fā)展。從一次性審計發(fā)展為定期審計，從離任審計發(fā)展到離任審計與任中審計兼顧，再到國家審計、內(nèi)部審計和社會審計互為補充。審計模式的多樣化，不僅大大縮短審計時間，提高了審計效率，而且能及時掌握領導干部的履職廉潔情況。

第三，推行到全國各地，審計全覆蓋。為了推行領導干部離任審計，地方各級審計機關通過聯(lián)網(wǎng)實時審計和實時監(jiān)控，提高審計覆蓋面和頻率，逐步實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋。據(jù)統(tǒng)計，2008年到2014年期間，全國審計機關共審計領導干部22萬多人次，其中：省部級160多人次、地廳級4600多人次、縣處級5萬多人次、鄉(xiāng)科級17萬多人次。[4]以安徽省為例，2014年安徽省審計廳對18個省級部門開展預算執(zhí)行審計，比2013年增加7個部門，同時注重向二三級單位延伸，部分專項資金延伸跟蹤到市縣和項目單位，力求審深審透，深入揭示問題。對省級政府民生資金分配情況進行審計，涵蓋民生工程、交通基礎設施、水利等重大項目[5]，擴大了審計覆蓋范圍。

第四，深化審計內(nèi)容，審計的職能得到拓展。2006年以來，隨著審計法規(guī)的不斷完善，審計內(nèi)容也逐漸細化，主要集中于“兩點”：一是檢驗完成經(jīng)濟指標的重點，特別是審計領導干部完成財政和經(jīng)濟指標的情況，以縱向和橫向比較的方法，發(fā)展的水平和歷史的縱向分析，橫向與同行或類似的單位分析和比較，從而客觀地反映出該黨政一把手在任職期間的工作業(yè)績；二是重點核實資產(chǎn)家底。為了如實反映出黨政一把手在任職期間的資產(chǎn)是否真實，通過凈資產(chǎn)與接任時的財產(chǎn)相比較，從而確定該黨政一把手的資產(chǎn)是否“干凈”，進而對其經(jīng)濟發(fā)展情況進行評價，從而提高審計質(zhì)量。

從2010年到2014年期間，全國共審計領導干部12.89多萬人，其中，被移送司法、紀檢監(jiān)察機關處理人數(shù)共有1294名，發(fā)現(xiàn)領導干部負有直接責任的違規(guī)問題金額約983多億（詳見圖1）：

圖1 2010年—2014年全國審計領導干部情況

二、當前領導干部離任審計存在的主要問題

（一）審計力量有限，缺乏“復合型”人才

隨著全面從嚴治黨的落實，越來越多的任務被分配給審計機關，審計任務明顯加重，審計范圍擴大，但審計力量卻沒有相應地加強，尤其復合型人才缺乏是我國審計工作存在的普遍問題。

第一，審計隊伍不健全，“復合型”人才稀缺。由于我國還沒有建立起專門的干部離任經(jīng)濟責任審計隊伍，專業(yè)審計人員缺乏成了審計最主要的問題。當前基層審計機構(gòu)十分缺乏經(jīng)濟審計、建筑工程造價、生態(tài)環(huán)保、財政金融、計算機、法律等專業(yè)人才，既懂財務審計，又懂金融、財政、基建審計，并能熟練運用計算機審計的復合型人才更是嚴重缺乏，對其中較高層次如績效審計、資源環(huán)境審計、計算機審計等項目難以勝任。

第二，審計方法落后，審計人員水平低。因為大多數(shù)基層審計人員政策水平和業(yè)務能力比較低，仍然遵循傳統(tǒng)的審計方法，很難審計揭露出一些深層次的問題，如：黨政一把手的經(jīng)濟賬單無法如實審計出其短視政績行為，即使發(fā)現(xiàn)一些問題，相關人員由于缺乏綜合分析能力，也不能夠根據(jù)這些問題對黨政一把手的經(jīng)濟責任做出合理的界定。

第三，知識結(jié)構(gòu)跟不上審計需求，審計人才斷層嚴重。因為我國的審計人員長期以來主要以財務和資金審計為主，在一定程度上知識結(jié)構(gòu)（例如缺乏生態(tài)審計、政策倫理審計的專業(yè)知識）跟不上離任審計要求的發(fā)展。同時，基層由于審計骨干“老齡化”現(xiàn)象突出，新興力量難以融入審計隊伍當中，導致審計人才斷層嚴重。

（二）制度存在漏洞，責任追究難

干部離職審計的內(nèi)容雖然得到了進一步的深化，對反腐工作有一定的幫助，但是干部離任審計監(jiān)督制度沒有建立。尤其是“由誰來承擔責任”“到底如何處罰”等審計工作的難點問題并未得到有效解決，影響了審計的權(quán)威性和實效性。主要表現(xiàn)在：

第一，審計制度存在漏洞，主要領導干部利用暗箱操作的權(quán)力，導致屢審屢犯的現(xiàn)象嚴重，如財政財務收支是否具有真實性、合法性，尤其是未規(guī)范審計人員在審計的各個環(huán)節(jié)中的實際操作，未建立審計機關各個環(huán)節(jié)的復審制度，具體由哪些人負責、如何協(xié)助審計問責制的管理，這些很不明確，甚至容易問責到“替罪羊”的身上。

第二，問責方式不嚴謹。根據(jù)我國審計法規(guī)定，審計問責應該通過審計決定后再直接提出處理處罰的意見，或者由紀檢監(jiān)察和司法機關進行處理，也可以交給被審計的所在單位進行糾正處理，但是往往在執(zhí)行的時候，很多審計問責處理方式相差很大，“走形式”的問責方式比較嚴重，難以問責犯罪的主體。另一方面，公眾參與問責的積極性比較低，對查出屢審屢犯的問題沒有太多的關注，在缺乏公眾監(jiān)督的情況下，也給審計追責工作帶來了負面影響。尤其是未建立重大審計項目終身追責制。不能發(fā)現(xiàn)重大審計項目中存在的問題及瞞報、漏報、不及時報告的審計人員，最后追責難。

（三）審計結(jié)果運用滯后、不透明，效果有限

按照“兩項規(guī)定”的要求，領導干部的審計方式是離任前審計和離任后再審計，由于審計跨度時間長，大多數(shù)審計機關以離任審計為先，離任審計結(jié)果運用滯后，審計結(jié)果透明度不高，降低了審計監(jiān)督的實效性，主要表現(xiàn)在：

第一，審計結(jié)果運用不及時。主要是大多數(shù)的審計機關采取原始的方法，對黨政一把手在退休后、晉升后或者調(diào)離后才進行審計，但是由于審計力量和審計任務之間的矛盾突出，導致審計結(jié)果運用不及時，沒能及時按照相關規(guī)定進行退休、提拔任用、調(diào)離等程序，從而使審計結(jié)果嚴重滯后，降低了審計實效性。

第二，黨政一把手經(jīng)濟責任審計結(jié)果運用不充分。審計過程中發(fā)現(xiàn)和反映的一些違法和違紀問題，由于各種因素的影響，沒有進行審計前的調(diào)查，未健全審計公開和反饋制度，未建立審計信息披露制度，審計監(jiān)督的封閉性，導致審計效果不明顯，也助長了黨政一把手輕視離職審計的監(jiān)督作用。

（四）程序不嚴謹，用人與審計工作脫節(jié)

第一，審計作業(yè)不規(guī)范，調(diào)查不深入。因為審計力量有限、任務重等各種原因，審計機關很難采取審前調(diào)查，就算采取審前調(diào)查，調(diào)查前的分析工作也難以獲得支持，所以審計方案難以達到預期的效果。

第二，審計取證不嚴格。在審計實施過程中，一些審計人員責任心不強，沒有認真收集審計的證據(jù)，證據(jù)材料不足或者不符合審計法的相關規(guī)定，尤其是在離任審計任務緊，工作量大，要求高的條件下，往往需要在一個較短的時間內(nèi)將黨政一把手從幾年甚至到十年經(jīng)濟賬目進行審計，由于時間跨度大，很難評估黨政一把手的經(jīng)濟責任，一定程度上造成了經(jīng)濟責任審計和干部評價、獎懲與任用的脫離，也浪費了審計資源。用人與審計脫節(jié)，即使查出了問題，并沒有認真核實問題的根源。

三、領導干部離職審計制度改進的建議

（一）建立專家準入制度，提高審計專業(yè)水準

近年來，審計工作雖然取得了較好的成效，但仍然存在有待進一步解決的問題。主要體現(xiàn)在干部離任審計準入制度執(zhí)行約束機制不夠完善，加上審計隊伍專業(yè)能力有限，從而使審計工作困難重重，因此進一步推進審計專家準入制度，培養(yǎng)和任用資深審計專家，利用外部專業(yè)力量參與審計工作，對審計工作科學化、高效化運作起著重要作用。審計專家必須具有相關專業(yè)高級技術資格，擁有豐富的實踐經(jīng)驗，自覺接受監(jiān)督，可以參與審計項目的實施、接受審計業(yè)務部門的相關咨詢，針對審計的一些項目向?qū)徲嫎I(yè)務部門提出具有建設性和實施性的意見或建議，審計機關或?qū)徲嬋藛T可參考專家的意見完善審計實施方案、重視審計標準的制定、審計任務的執(zhí)行、審計結(jié)果的運用等等，從而提高審計的專業(yè)水準。

（二）明晰監(jiān)督主體職責，實施重大項目終身追責制

明晰審計監(jiān)督主體職責，實施重大項目終身追究制，對規(guī)范和約束領導干部，特別是“一把手”的權(quán)力和加強對其權(quán)力的監(jiān)督具有重要作用。[6]

第一，審計須嚴格審計執(zhí)法。按照法律、法規(guī)規(guī)定對干部進行離任審計，提高審計工作的透明度，在不泄露國家秘密、商業(yè)秘密的前提下，公開審計結(jié)果，為紀檢監(jiān)察和組織人事部門加強干部的管理和監(jiān)督提供依據(jù)。

第二，執(zhí)行責任追究制度。各審計機關通過責任追究制度的實施，實行審計工作全過程的質(zhì)量責任追究，規(guī)范審計人員在審計的各個環(huán)節(jié)中的實際操作，從而達到明確被審計對象的經(jīng)濟責任。此外，建立審計機關各個環(huán)節(jié)的復審制度，加強審計機關一級、二級的復核，并且在審計過程中，對被審計單位進行回訪，實施重大審計項目終身追責制。對重大審計項目發(fā)現(xiàn)不了問題，或者發(fā)現(xiàn)問題進行瞞報、漏報、不及時報告的審計人員要進行追責。

（三）建立任期輪審制，切實發(fā)揮審計監(jiān)督作用

為了落實“先審計、后離任”的原則，解決審計結(jié)果難以合理運用的問題，各審計部門可以將審計力量、審計任務、審計目標進行全面的大統(tǒng)籌，實行單一化審計，建立任期輪審制度。任期輪審制度的內(nèi)容包括資金、財務收支、經(jīng)濟責任、生態(tài)責任等等，在有限的時間內(nèi)實現(xiàn)一年一次的審查，再進行二次的復審，通過這樣的方式解決漏審查、審查缺位的問題。另一方面，有效地避免重復審查，協(xié)調(diào)審計工作與審計任務之間的關系，確保審計一致性和審計結(jié)果的有效性。

（四）健全審計結(jié)果反饋制度，建立審計信息披露制度

通過公開審查結(jié)果，“曬”出黨政一把手的賬單，接受社會和群眾的監(jiān)督，有效地把社會輿論和審計監(jiān)督結(jié)合起來，從而實現(xiàn)對黨政一把手的監(jiān)督，讓審計更加公開透明。

第一，健全審計結(jié)果反饋制度。各審計單位可成立審計小組，審計小組向被審計單位做出承諾：依法審計、客觀公正、實事求是、不以審謀私；當下發(fā)審計通知書時，審計小組根據(jù)審計通知書落實審計工作，并將審計結(jié)果上交審計機構(gòu)辦公室，由辦公室審核監(jiān)督是否腐敗，檢查審計組審計現(xiàn)場的紀律執(zhí)行情況，從而實現(xiàn)信息共享、信息反饋良性循環(huán)，有效避免“重復監(jiān)督”。

第二，建立審計信息披露制度。進一步規(guī)范審計內(nèi)容和程序，統(tǒng)一公開審計結(jié)果的時間，審計單位和審計人員不能隱瞞、緩報、謊報、漏報，及時發(fā)布審計信息，通過官方網(wǎng)站、微博、微信、新聞等媒體手段第一時間發(fā)布審計的各種信息，以便公眾全面、準確、及時獲得信息，也時刻監(jiān)督審計機關是否如實審計黨政一把手的職責履行情況、審計人員是否存在審計權(quán)力濫用現(xiàn)象，從而增強政府的公信力。

（五）規(guī)范程序，激勵與約束并重，不斷完善審計人事制度

第一，規(guī)范審計程序。審計人員在審計過程中，應該堅持與群眾的廣泛聯(lián)系，突出重點，實事求是審計，根據(jù)審計標準操作程序，遵循“先規(guī)劃，后會議，然后審計”原則實施。首先做好審前調(diào)查，主要調(diào)查被審計的黨政一把手任期的工作情況、工作環(huán)境、工作業(yè)績、群眾基礎、承擔的經(jīng)濟責任情況、生態(tài)責任情況等，為審計方案的實施做好準備；其次，有計劃地制定審計方案，在完成審計調(diào)查后，將調(diào)查問題過程中的內(nèi)容、對象、目的、方式進行分析和整理，從而提高審計工作效率和效果。最后在審計實施階段，通過召開審計座談會議，將審計方案進行討論以論證其是否具有可行性，實施過程中，仔細檢查受審核方的票據(jù)，從而進一步確定被審計對象是否遵守財經(jīng)紀律，是否違反廉政規(guī)定。

第二，完善審計人事制度，激勵與約束并重。審計單位首先應該提高審計師的錄用資格條件，參照國際審計師資格考試制度，在我國實施注冊審計師資格考試辦法，用嚴格的辦法篩選出審計專業(yè)人才；其次，調(diào)整審計人員的結(jié)構(gòu)，必須有專業(yè)的技術，先進的管理，加強審計人員的培訓和考核，強化法律和計算機知識，加大對審計人員的專業(yè)知識培訓，打造多元化的專業(yè)審計人才隊伍；最后，加強對審計人員考核，不斷更新知識，激勵和懲罰并重，加強審計隊伍建設。

[1]薛光.遼河油田公司經(jīng)濟責任審計研究[D].大連：大連理工大學，2013：186.

[2]姜洪.離職審計理論與實務[M].北京：中國時代經(jīng)濟出版社，2012：128.

[3]劉曉峰.黨政領導干部任期經(jīng)濟責任審計研究[D].大連：大連理工大學，2015:124.

[4]審計署解讀經(jīng)濟責任審計兩辦規(guī)定實施細則[EB/OL].（2014-07-29）[2014-07-30].中 國 政 府 網(wǎng)，http：//www.gov.cn/wenzheng/wz_zxft_ft32/.

[5]安徽省審計廳.關于安徽省本級2014年度預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告[EB/OL]（2015-03-08）[2015-06-10]http：//www.ahsj.gov.cn/views/show/33420.htm.

[6]張舒，黃娜，李磊.重大責任事故罪若干問題思考[J].湖南警察學院學報，2016（1）：109-115.

責任編輯：譚桔華

C93

A

1009-3605（2017）05-0067-05

2017-05-20

廣西哲學社會科學規(guī)劃項目“干部競爭性選拔制度實證考查、制約因素與完善對策研究”（項目編號：13FZZ002）；廣西高校中青年教師基礎能力提升一般項目“粵桂合作特別試驗區(qū)產(chǎn)業(yè)集群人才聚集效應研究”（項目編號：KY2016YB425）；全國教育科學規(guī)劃教育部重點課題“民族地區(qū)雙師型教師政策績效測評與優(yōu)化策略研究”（項目編號：DIA140303）。

1.金冰潔，女，貴州長順人，梧州學院綜合管理處經(jīng)濟師，主要研究方向：公共管理與公共政策；2.劉再春，男，湖南衡陽人，梧州學院副教授、管理學博士，主要研究方向：公共部門人力資源管理、當代中國政府與政治。