王士恒

【摘要】推進(jìn)行政機(jī)關(guān)績(jī)效管理是創(chuàng)新行政管理方式的重要方面，是全面深化改革的重要任務(wù)。一些地方和部門在積極探索并取得明顯成效的同時(shí)，在認(rèn)識(shí)上還存在一些偏差，在實(shí)踐中還存在一些問(wèn)題。本文從剖析行政機(jī)關(guān)績(jī)效管理工作存在的突出問(wèn)題及原因著手，在堅(jiān)持改革方向的前提下，提出了相應(yīng)的對(duì)策和建議。

【關(guān)鍵詞】行政績(jī)效管理 突出問(wèn)題 改進(jìn)思路

大力推進(jìn)政府績(jī)效管理，是深化行政體制改革的必然要求，也是全面深化改革的重要任務(wù)之一，對(duì)于創(chuàng)新行政管理方式、提高政府公信力和執(zhí)行力、建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府具有重要意義。黨的十八大以來(lái)，按照黨中央、國(guó)務(wù)院的部署和要求，各級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)一步加大績(jī)效管理試點(diǎn)工作力度，形成了許多富有成效的管理模式。但由于開展這項(xiàng)工作的時(shí)間不長(zhǎng)、經(jīng)驗(yàn)欠缺，當(dāng)前不少方面仍處于摸索階段，還存在著諸多需要解決的問(wèn)題。

一、行政機(jī)關(guān)績(jī)效管理存在的突出問(wèn)題

（一）推動(dòng)實(shí)施的單向性

與科層制行政組織體系相對(duì)應(yīng)，各地各部門在推動(dòng)績(jī)效管理上帶有行政機(jī)關(guān)典型的“自上而下”的特點(diǎn)，一級(jí)抓一級(jí)、一級(jí)帶一級(jí)、一級(jí)評(píng)一級(jí)。這樣推動(dòng)的好處，在于能夠充分發(fā)揮管理權(quán)威，強(qiáng)化管理資源整合，提高組織實(shí)施效率。但由于缺乏“自下而上”的互動(dòng)，也不可避免地出現(xiàn)了績(jī)效管理理論中典型的效應(yīng)層層衰減現(xiàn)象，導(dǎo)致推進(jìn)過(guò)程中的“上熱下冷”。從績(jī)效考評(píng)主體來(lái)看，有些考評(píng)單位片面把績(jī)效管理視作控制下級(jí)單位的一種權(quán)力，偏重于運(yùn)用考評(píng)手段傳遞工作壓力，而忽略了對(duì)下級(jí)單位的溝通和反饋、指導(dǎo)和幫助，難以真正實(shí)現(xiàn)通過(guò)績(jī)效管理促進(jìn)持續(xù)改進(jìn)的目標(biāo)。從被考核單位和個(gè)人來(lái)看，由于溝通不夠、參與度不高，往往被動(dòng)接受考評(píng)，因而過(guò)分關(guān)注績(jī)效指標(biāo)得分和考評(píng)排名，把時(shí)間和精力用在能夠獲得加分的表面文章上，而不是深入分析導(dǎo)致績(jī)效結(jié)果的根本原因，進(jìn)而積極采取措施去提升改進(jìn)績(jī)效。

（二）指標(biāo)設(shè)置的瑣碎性

一些行政機(jī)關(guān)在制定績(jī)效指標(biāo)時(shí)戰(zhàn)略站位不高，過(guò)于關(guān)注細(xì)枝末節(jié)， 在指標(biāo)設(shè)置上寬泛散漫、面面俱到，羅列各部門各崗位的全部工作事項(xiàng)和日常管理指標(biāo)，惟恐有遺漏。這樣做看似囊括了各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)部門，實(shí)則事無(wú)巨細(xì)、龐雜繁瑣，稀釋了關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)（Key Performance Indicator，KPI）的權(quán)重，無(wú)法有效發(fā)揮導(dǎo)向作用和標(biāo)桿作用。對(duì)被考評(píng)對(duì)象而言，主次不分的考評(píng)指標(biāo)只會(huì)分散其關(guān)注重點(diǎn)和注意力， 在工作中無(wú)所適從、被動(dòng)應(yīng)付，操作耗時(shí)費(fèi)力，陷入事務(wù)主義。對(duì)考評(píng)部門來(lái)說(shuō)， 疊床架屋的衡量指標(biāo)只會(huì)拉高管理成本、分散管理精力、降低管理效率，無(wú)法保證組織戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（三）考評(píng)運(yùn)作的封閉性

行政機(jī)關(guān)作為提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的主體，與企業(yè)的社會(huì)屬性不同，承擔(dān)的社會(huì)職能也不同，其組織績(jī)效的考評(píng)重點(diǎn)應(yīng)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展并實(shí)現(xiàn)公眾滿意的經(jīng)濟(jì)性，提供公共服務(wù)并保證公平待遇的有效性。因此，行政機(jī)關(guān)績(jī)效考評(píng)應(yīng)高度重視社會(huì)評(píng)價(jià)。但截至目前，績(jī)效考評(píng)工作更多的仍是局限在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部完成，公開性、透明度不夠，外部評(píng)價(jià)相對(duì)缺失，缺少有效的社會(huì)監(jiān)督。即使在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，參與考評(píng)的主體范圍也比較狹窄，評(píng)估的客觀性、全面性得不到有效保障。這導(dǎo)致群眾參與行政績(jī)效管理熱情不高，“走過(guò)場(chǎng)”、形式主義等問(wèn)題依然比較突出。

（四）信息支撐的孤立性

信息孤島現(xiàn)象是行政部門推進(jìn)信息化建設(shè)進(jìn)程中的痼疾，在績(jī)效管理工作領(lǐng)域依然沒(méi)有得到有效解決。一方面，一些考評(píng)單位尚未建立起統(tǒng)一的績(jī)效管理平臺(tái)和信息數(shù)據(jù)平臺(tái)，龐大的考評(píng)數(shù)據(jù)由于缺少績(jī)效系統(tǒng)的支撐，需要通過(guò)人工核查取證和統(tǒng)計(jì)考核，造成被考評(píng)單位和個(gè)人疲于填報(bào)各種表格、撰寫各項(xiàng)材料，平添了工作量，拉低了整體效率，增添了抵觸情緒。另一方面，有些單位雖然開發(fā)了績(jī)效管理平臺(tái)，但未能有效對(duì)接核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)和綜合辦公系統(tǒng)，難以實(shí)現(xiàn)自動(dòng)提取考評(píng)數(shù)據(jù)，考評(píng)信息大多還是只能通過(guò)文字報(bào)告的形式獲取，無(wú)法保證績(jī)效考評(píng)的客觀性和準(zhǔn)確性。

（五）結(jié)果運(yùn)用的單一性

在由計(jì)劃、追蹤、評(píng)估、反饋和結(jié)果運(yùn)用等環(huán)節(jié)構(gòu)成的績(jī)效管理循環(huán)系統(tǒng)中，結(jié)果運(yùn)用是確保實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)的關(guān)鍵一環(huán)，但實(shí)踐中恰恰是整個(gè)體系中最弱的一環(huán)。由于各種原因，對(duì)行政組織的績(jī)效結(jié)果運(yùn)用，目前更多的停留在打分排名、內(nèi)部通報(bào)及批評(píng)表?yè)P(yáng)等層面，一些被考評(píng)單位滿足于“不爭(zhēng)最優(yōu)，不居最后”。對(duì)個(gè)人的績(jī)效結(jié)果運(yùn)用，主要體現(xiàn)在公務(wù)員評(píng)先表優(yōu)、干部選拔任用等方面，名為“結(jié)合”“掛鉤”，實(shí)則可操作性不強(qiáng)，激勵(lì)或約束效用并不明顯，尤其是負(fù)向淘汰機(jī)制缺失，“干多干少一個(gè)樣、干好干壞一個(gè)樣”的現(xiàn)象仍未從根本上得到扭轉(zhuǎn)。

二、產(chǎn)生問(wèn)題的原因分析

（一）文化層面：沒(méi)有形成高度的價(jià)值認(rèn)同

績(jī)效文化概念的提出源于企業(yè)文化，它滲透到績(jī)效管理的各個(gè)環(huán)節(jié)之中，為績(jī)效管理系統(tǒng)的展開提供“軟資源”，使得組織中的領(lǐng)導(dǎo)和員工把追求卓越績(jī)效當(dāng)成一種習(xí)慣。但在行政機(jī)關(guān)績(jī)效管理實(shí)踐中，如何將績(jī)效與文化相結(jié)合，形成具有行政部門特色的績(jī)效文化尚無(wú)明顯突破。一些地方政府和部門在實(shí)行績(jī)效管理過(guò)程中，盡管思想上高度重視，也注重宣傳發(fā)動(dòng)，但更多地采取的是“強(qiáng)推”方式，過(guò)多地強(qiáng)調(diào)單向施壓的考核導(dǎo)向和績(jī)效考核的工具屬性，缺乏績(jī)效溝通和理念普及，沒(méi)有在全員中形成廣泛共識(shí)，更沒(méi)有形成濃厚的績(jī)效文化氛圍。與實(shí)施績(jī)效管理的初衷相比，一些單位和領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是基層行政機(jī)關(guān)工作人員對(duì)深化績(jī)效管理的意義和作用認(rèn)識(shí)不夠，僅僅把績(jī)效管理當(dāng)作上級(jí)布置的本職工作之外的一項(xiàng)任務(wù)而已，沒(méi)有真正將其視為促進(jìn)組織和個(gè)人持續(xù)成長(zhǎng)的有力抓手，缺乏從自發(fā)到自覺(jué)的主動(dòng)性，甚至滋生消極懈怠思想。

（二）制度層面：頂層設(shè)計(jì)與配套措施相對(duì)滯后

從單純的目標(biāo)考核、績(jī)效評(píng)估到真正意義上的績(jī)效管理，我國(guó)行政機(jī)關(guān)績(jī)效管理工作具有較強(qiáng)的自發(fā)性特點(diǎn)，在頂層設(shè)計(jì)上目前只提出了原則性要求和目標(biāo)，缺乏有效的政策指導(dǎo)和相應(yīng)的法律法規(guī)。由于統(tǒng)一的規(guī)劃和指導(dǎo)缺位，各地各部門在實(shí)踐中更多的是自我摸索和相互借鑒，績(jī)效管理的內(nèi)容設(shè)計(jì)和指標(biāo)體系構(gòu)建大多基于自身需要，以容易量化的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主，對(duì)涉及群眾切身利益的民生指標(biāo)關(guān)注不夠，沒(méi)有將公眾的滿意度作為政府績(jī)效評(píng)價(jià)的重要依據(jù)，并主動(dòng)為公民的有序參與提供便利。在結(jié)果如何應(yīng)用上也缺少剛性的制度安排，盡管提出了將績(jī)效考評(píng)結(jié)果作為公務(wù)員年度考核、干部選拔和晉升、評(píng)先表優(yōu)獎(jiǎng)懲等的重要依據(jù)，但很多單位并未出臺(tái)具體配套制度予以落實(shí)，導(dǎo)致對(duì)評(píng)估結(jié)果的利用和管理較為隨意。endprint

（三）操作層面：內(nèi)外掣肘與約束較多

在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，由于缺乏有效的績(jī)效溝通，績(jī)效考評(píng)部門往往單兵作戰(zhàn)，受限于信息來(lái)源渠道窄化，上下及橫向信息不對(duì)稱現(xiàn)象比較常見，給客觀、規(guī)范、高效地實(shí)施績(jī)效考評(píng)帶來(lái)了很大的難題。受公務(wù)員制度、工資制度、職務(wù)晉升制度的限制，績(jī)效考評(píng)在短期內(nèi)很難扭轉(zhuǎn)行政機(jī)關(guān)“能進(jìn)難出、能上難下、能獎(jiǎng)難懲”的局面，績(jī)效結(jié)果運(yùn)用的權(quán)威性和剛性約束不夠。特別是隨著津補(bǔ)貼日益規(guī)范和各類福利待遇相應(yīng)縮減，績(jī)效結(jié)果與個(gè)人薪酬關(guān)聯(lián)度更加弱化，行政機(jī)關(guān)尚未找到新的替代手段，面臨著直接利益驅(qū)動(dòng)要素缺失、激勵(lì)機(jī)制不足的現(xiàn)實(shí)困擾，干部職工參與績(jī)效管理的積極性不高。在外部，公民和服務(wù)對(duì)象對(duì)行政績(jī)效管理了解不夠，參與績(jī)效評(píng)估的渠道不多，群眾行政參與的質(zhì)量和效果不高。

三、改進(jìn)和完善行政機(jī)關(guān)績(jī)效管理的思路與對(duì)策

（一）把行政績(jī)效文化培育放在更加突出的位置，提升價(jià)值認(rèn)同

績(jī)效文化是一種軟環(huán)境，關(guān)系各利益相關(guān)者對(duì)績(jī)效管理能否自覺(jué)認(rèn)同、積極參與，是決定行政機(jī)關(guān)績(jī)效管理成效的深層因素。行政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持全員參與、共同推進(jìn)的原則，廣泛開展績(jī)效文化理念及績(jī)效管理理論的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，舉行績(jī)效文化主題宣傳宣講及分享，讓績(jī)效價(jià)值觀深入人心，創(chuàng)造良好的文化氛圍，使行政機(jī)關(guān)人員學(xué)會(huì)用績(jī)效管理的思維認(rèn)識(shí)工作，用績(jī)效管理的方法分析工作，用績(jī)效管理的手段推進(jìn)工作。要高度重視績(jī)效溝通之于績(jī)效文化建設(shè)的極端重要性，無(wú)論績(jī)效計(jì)劃、績(jī)效執(zhí)行，還是績(jī)效評(píng)估、績(jī)效反饋，各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)層面都需要廣泛深入溝通。只有這樣，績(jī)效管理才能在全體組織成員中形成共識(shí)，增強(qiáng)全員主人翁意識(shí)，吸引大家積極參與，建立起一種參與、溝通、評(píng)價(jià)、提升績(jī)效的心智模式，使績(jī)效管理真正發(fā)揮好“持續(xù)溝通、持續(xù)改進(jìn)”的作用。

（二）將成熟的經(jīng)驗(yàn)和做法上升為制度，提升規(guī)范化水平

經(jīng)過(guò)一段時(shí)期的“摸著石頭過(guò)河”，行政機(jī)關(guān)績(jī)效管理工作業(yè)已具備制度固化的基礎(chǔ)條件，需要加大制度建設(shè)力度，嚴(yán)格規(guī)范績(jī)效管理的程序和方法，從而保證其在今后的運(yùn)轉(zhuǎn)中不會(huì)偏離軌道。這既有賴于國(guó)家層面加快績(jī)效管理法制化步伐，健全政府績(jī)效管理總體規(guī)劃，對(duì)地方和部門績(jī)效管理進(jìn)行有效指導(dǎo)和約束；同時(shí)各級(jí)行政機(jī)關(guān)自身也要加大頂層設(shè)計(jì)力度，持續(xù)完善具有操作性的績(jī)效管理制度體系。重點(diǎn)需要優(yōu)化完善兩個(gè)方面：一是運(yùn)行制度，包括涵蓋績(jī)效管理目標(biāo)任務(wù)、遵循原則、工作機(jī)構(gòu)及職責(zé)、體系框架、指標(biāo)設(shè)置、過(guò)程控制和結(jié)果運(yùn)用的具體操作辦法；二是配套制度，對(duì)績(jī)效管理涉及的行政人員選拔晉升、年度考核、教育培訓(xùn)以及第三方評(píng)估、信息資源共享等相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行全面梳理，做好銜接配套工作，保障績(jī)效管理的有效運(yùn)行。

（三）以雙向互動(dòng)優(yōu)化績(jī)效指標(biāo)體系，凸顯引領(lǐng)導(dǎo)向作用

借鑒企業(yè)績(jī)效管理的成功經(jīng)驗(yàn)，樹立內(nèi)部客戶的觀念，轉(zhuǎn)變考評(píng)指標(biāo)的制定和落實(shí)單純依靠“自上而下”的推動(dòng)模式，輔之以“自下而上”的拉動(dòng)模式，賦予被考評(píng)機(jī)關(guān)更多的指標(biāo)制定話語(yǔ)權(quán)，深化上下溝通，使指標(biāo)設(shè)置更加貼近實(shí)際，更好地響應(yīng)客戶需求。在此基礎(chǔ)上，上級(jí)考評(píng)單位應(yīng)重點(diǎn)把握三個(gè)方面：一是突出關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)的戰(zhàn)略引領(lǐng)性，確保戰(zhàn)略目標(biāo)與年度重點(diǎn)任務(wù)的緊密結(jié)合和有序銜接，避免事無(wú)巨細(xì)地羅列指標(biāo)；二是強(qiáng)化所有指標(biāo)的切實(shí)可考性，突出量化指標(biāo)，壓縮定性指標(biāo)，對(duì)確實(shí)無(wú)法量化的工作項(xiàng)目明確具體標(biāo)準(zhǔn)，合理設(shè)定檔差；三是注重個(gè)性指標(biāo)的客觀差異性，既考慮共性指標(biāo)的統(tǒng)一約束，又考慮個(gè)體之間職責(zé)和任務(wù)的差異，使績(jī)效指標(biāo)體現(xiàn)不同層次、不同地區(qū)、不同部門的差異和特點(diǎn)，做到科學(xué)合理、真實(shí)管用。

（四）注重現(xiàn)代信息技術(shù)在績(jī)效管理中的應(yīng)用，提升智能化水平

提高績(jī)效考核流程的信息化、智能化，既能減少人工干預(yù)因素，保障考評(píng)依據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，又能有效降低績(jī)效管理實(shí)施的成本，減輕基層和績(jī)效管理部門的工作負(fù)擔(dān)。行政機(jī)關(guān)要把開發(fā)相應(yīng)的信息系統(tǒng)與推進(jìn)績(jī)效管理統(tǒng)籌安排，杜絕“兩張皮”問(wèn)題和信息應(yīng)用滯后現(xiàn)象，充分考慮績(jī)效管理對(duì)數(shù)據(jù)提取的需求，構(gòu)建績(jī)效管理系統(tǒng)與核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)、綜合辦公系統(tǒng)以及各個(gè)專業(yè)子系統(tǒng)的信息同步機(jī)制，逐步擴(kuò)大自動(dòng)抽取數(shù)據(jù)考核的指標(biāo)比例，減少手工錄入統(tǒng)計(jì)，實(shí)現(xiàn)績(jī)效考評(píng)隨時(shí)抽取、節(jié)點(diǎn)控制、自動(dòng)考評(píng)、統(tǒng)計(jì)分析、實(shí)時(shí)展示等功能，確保從數(shù)據(jù)采集到結(jié)果生成整個(gè)考核流程的全覆蓋。

（五）拓寬績(jī)效考評(píng)結(jié)果運(yùn)用通道，形成穩(wěn)定預(yù)期

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，國(guó)家在頂層設(shè)計(jì)層面應(yīng)有針對(duì)性地消除行政績(jī)效管理結(jié)果運(yùn)用面臨的法律法規(guī)政策等障礙，使貨幣性獎(jiǎng)懲、人員退出以及基于績(jī)效結(jié)果的職位晉升等手段的運(yùn)用有法可依。但在現(xiàn)有的規(guī)制約束下，各級(jí)行政機(jī)關(guān)也并非無(wú)所作為，可從滿足需求的角度出發(fā)，探索應(yīng)用多樣化的非物質(zhì)需求激勵(lì)手段，可供選擇的路徑如為績(jī)優(yōu)個(gè)人提供國(guó)內(nèi)外高層次學(xué)習(xí)深造平臺(tái)，系統(tǒng)上下、內(nèi)外多崗位交流鍛煉平臺(tái)，參與和體驗(yàn)管理者的角色扮演平臺(tái)，授予榮譽(yù)或帶薪休假、療養(yǎng)等非貨幣化獎(jiǎng)勵(lì)平臺(tái)，等等。對(duì)績(jī)優(yōu)組織，可將績(jī)效結(jié)果與個(gè)人績(jī)效實(shí)施深度關(guān)聯(lián)，使組織績(jī)效與個(gè)人績(jī)效成為密不可分的共同體。

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