摘 要 檢察機關(guān)對行政機關(guān)強制措施行為行使監(jiān)督職能，能夠更好地維護社會和諧。本文詳細分析了檢察機關(guān)監(jiān)督行政強制措施的必要性和可行性，以期為研究本課題的學(xué)者提供理論參考。

關(guān)鍵詞 檢察機關(guān) 監(jiān)督 行政機關(guān) 強制措施

作者簡介：高廣權(quán)，新民市人民檢察院。

中圖分類號：D926.1 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.09.041

一、檢察機關(guān)監(jiān)督行政強制措施的必要性

（一）是規(guī)范我國行政機關(guān)實施強制措施的需要

《行政強制法》的出臺使得我國的行政強制權(quán)得到了一定程度上的制約和限制，為構(gòu)建和諧社會起到了非常重要的作用。但是，該法的出臺不代表行政強制行業(yè)的各種問題都能夠很好地解決。行政機關(guān)的強制實施權(quán)還有很多需要規(guī)范的地方。

首先，行政機關(guān)的實施主體不太明確， 行政機關(guān)和人民法院都是我國的行政強制措施主體，在法律授權(quán)的條件下才能夠使用該權(quán)利，不然只能按照法律的相關(guān)規(guī)定，申請人民法院來強制實施，該授權(quán)模式的規(guī)定容易造成誤解。同時，一些具備公共管理職能的部門行使的權(quán)利也會有所不同，不是所有的公共管理職能的部門都能夠行使強制實施權(quán)的，這種混亂的分配模式很容易讓公民感到茫然，無法對其進行正確地判斷。這樣的混亂規(guī)定下，很多部門會搶著去管理一些比較簡單的和有利可圖的事情，對于難啃的骨頭，不同部門之間會推來推去，最終無法實施到位。除此之外，很多地方的強制實施隊伍綜合素質(zhì)不高，沒有一定的文化素質(zhì)和執(zhí)法能力，執(zhí)法的過程中嚴(yán)重損害了行政相對人的權(quán)益。

其次，暴力執(zhí)法的現(xiàn)象屢見不鮮?！缎姓娭品ā分袑τ趶娭茖嵤┑倪m當(dāng)性做出了詳細的規(guī)定。適當(dāng)性涵蓋了兩個方面的意思：一是能不用就不用強制方式實施，二是在合適的時間，用合適的手法，合理地行使權(quán)利。但是，在實際實施中，行政機關(guān)的部分人員會將這些原則和規(guī)定拋之腦后，出一點事情就把強制實施搬出來，更嚴(yán)重的會用暴力來解決問題，這一點在城管方面出現(xiàn)得比較多。城管的完整稱謂是城市管理監(jiān)察大隊，主要任務(wù)是確保城市的秩序性。而現(xiàn)在的城管的做法顯然同城管的本職工作不太相符。近年來，各大新聞媒體對于城管惡意實施強制措施的報道數(shù)不勝數(shù)。越來越多的人稱城管為暴力組織和匪幫，這種尷尬的局面不得不讓相關(guān)部門深思，缺乏監(jiān)督和沒有高質(zhì)量的執(zhí)法能力等都是其主要原因。

最后，在惡意實施強制性措施以后，也沒有合適的救濟方式。被實施強制措施的人申請行政復(fù)議的權(quán)利，也可以提起行政訴訟或國家賠償，而在實際運作中，這些法律法規(guī)有很多值得爭議的地方，如何救濟是主要問題，是指救濟行政強制措施行為呢，還是把行政決定也包含起來進行救濟？如果相對人對行政決定認(rèn)可卻對強制實施行為存在異議，那么可以申請復(fù)議。而當(dāng)相對人對行政決定都認(rèn)為有問題，那么應(yīng)該如何救濟呢？相關(guān)法規(guī)明確規(guī)定，在相對人在法定期限內(nèi)沒有提起訴訟也沒有申請行政復(fù)議的情況下，行政機關(guān)可以做出行政強制措施決定，而此時已經(jīng)超過了行政決定的救濟實踐。該條件下，如果相對人對行政決定和強制行為存在意義，那么申請復(fù)議或提起訴訟應(yīng)該怎么解決呢？如果只審查某一部分的行政行為，直接違背了救濟的基本內(nèi)容。而如果兩個部分一起審查，程序非常復(fù)雜的同時，也造成行政和司法資源的極大浪費。如果建立相對應(yīng)的檢查監(jiān)督制度，以此約束行政機關(guān)的強制實施行為，在行政機關(guān)實施強制措施之前就對行政決定進行監(jiān)督，以此有效避免事后追究中遇到的各種問題。

（二）是維護行政相對人程序性權(quán)利的需要

行政程序權(quán)利指的是行政相對人為了主張、保障和行使實體權(quán)利而享受到的權(quán)利。行政過程中，相對人的程序性權(quán)利涵蓋了聽證權(quán)、被告知權(quán)、程序抵抗權(quán)、平等對待權(quán)和申訴權(quán)等。相關(guān)法律指出了相對人還具有陳述申辯的權(quán)利，但是在實際實施的過程中需要相對應(yīng)的檢查監(jiān)督制度來進行約束。

1.公告送達不利于當(dāng)事人實現(xiàn)陳述權(quán)和勝訴權(quán)

《行政強制法》中說明，行政機關(guān)應(yīng)該在告知相對人應(yīng)該履行的義務(wù)以后再實施強制措施，在被告知以后，相對人還有足夠的時間行使其申辯權(quán)和陳述權(quán)，而在催告書無法送到相對人手中時，可以參考民事訴訟中的公告送達模式，該條件下，申辯權(quán)和陳述權(quán)沒有任何意義。在相對人知悉的情況下，行政決定才能夠生效。然而，公示在傳送的過程中，無論相對人有沒有看到公示的具體內(nèi)容，一旦超過了法律規(guī)定的時間，則一律當(dāng)做是送達完成了。相對人沒有看到公示也被當(dāng)做已經(jīng)看到，在這種情況下采取的強制措施的后果同民事訴訟公告送達的結(jié)果完全不一樣。民事訴訟中的公示內(nèi)容大多數(shù)是關(guān)于程序性的事情，但是行政強實施的相關(guān)內(nèi)容一般是關(guān)于實體性的內(nèi)容，對相對人的人身和財產(chǎn)等造成威脅。所以這種強制實施的決定被實施的前提應(yīng)該是相對人知情，不然就有侵害相對人合法權(quán)益的行為包含其中。原因是用公示送達的模式將催告書送到相對人手中，無法確定相對人是否知悉書中內(nèi)容，不能保證其申辯權(quán)和陳述權(quán)。

2.聽證制度無法得到保障

在行政部門強制實施的流程中，《行政強制法》中詳細說明，在相對人知悉催告以后，沒有任何理由時依然不履行行政決定的情況下，行政機關(guān)可以采取強制措施。但是法律沒有說明聽證相關(guān)的條例，這就造成了相對人在強制實施前無法完全表達其訴求的局面。在相對人對強制措施完全不服的情況下只能采取別的途徑進行解決。這些別的途徑中，行政監(jiān)察監(jiān)督的力度遠遠不夠，不能充分發(fā)揮其監(jiān)督的作用。行政訴訟非常麻煩，浪費時間和金錢，而且很多行政案件都很難立案。行政復(fù)議相比較來說更加節(jié)約時間且程序不復(fù)雜，但是行政復(fù)議屬于行政內(nèi)部的監(jiān)督，其復(fù)議的結(jié)果大多數(shù)無法滿足群眾的需求，最后群眾在不能得到救濟的條件下被迫放棄。比如在2008年的文昌龍樓衛(wèi)星發(fā)射基地建設(shè)的征地及安置過程中，安置房的質(zhì)量無法得到保障，很多群眾認(rèn)為房子關(guān)系到幾代人的居住，不能草率了事，所以他們對此堅決不合作，相關(guān)部門完全不顧群眾的意見，只顧能否快速完成任務(wù)，采取強制措施進行拆遷，因為其為政策性措施，法院無法對其立案，檢察院也沒有任何權(quán)利去管制，最后被拆遷的群眾被迫接受不合理的安置措施，拆遷工作雖然告以段落，但是群眾有口難言的苦衷無處訴說，很有可能埋下隱患。endprint

綜合以上描述內(nèi)容，應(yīng)該建立完善的權(quán)力保障制度來確保強制實施權(quán)的有效實施，為相對人提供一些可行的權(quán)利。作為行政機關(guān)以外的公權(quán)力主體的檢察機關(guān)，應(yīng)該對行政部門的強制實施進行必要的檢查和監(jiān)督。用檢查監(jiān)督權(quán)來確保行政機關(guān)不會濫用強制實施權(quán)，以此確保相對人的權(quán)益能夠受到保護。所以，檢察機關(guān)對行政機關(guān)行使檢查和監(jiān)督的工作是非常必要的。

二、檢察機關(guān)監(jiān)督行政強制措施的可行性

建設(shè)檢察機關(guān)監(jiān)督行政機關(guān)強制實施的相關(guān)制度很必要的同時，也可行。無論是從現(xiàn)實基礎(chǔ)、國外成功經(jīng)驗還是檢察監(jiān)督本身的優(yōu)越性等部分分析，都不難發(fā)現(xiàn)檢察機關(guān)監(jiān)督行政強制措施具有可行性。

（一）檢查機關(guān)實行監(jiān)督行政強制措施的現(xiàn)實基礎(chǔ)

首先，權(quán)力監(jiān)督的思想已經(jīng)根植于群眾心中。行政機關(guān)在強制實施的過程中不乏暴力實施的情況，這些情況產(chǎn)生的原因一方面是相對人不配合，另一方面是執(zhí)法人員素質(zhì)不高，這些都是表面的原因，深究其內(nèi)在原因，主要是因為行政機關(guān)的強制實施權(quán)利非常絕對，使其目中無人。例如湖南嘉禾拆遷案中的行政機關(guān)集體濫用行政強制權(quán)，在建設(shè)局和當(dāng)?shù)卣€沒有完成項目審核和規(guī)劃的條件下，開發(fā)商就收到了建設(shè)用地許可證；還沒有繳納土地出讓費用的條件下就發(fā)放了土地使用證；還沒有根據(jù)流程進行聽證的條件下，給群眾送達了強制拆遷實施書；在相關(guān)責(zé)任人還沒有將拆遷工作落實到位的條件下，用危言進行恐嚇等。在各種利益的驅(qū)使下，這些有權(quán)利的部門和領(lǐng)導(dǎo)干部集體濫用權(quán)利，直接表明了權(quán)利過于絕對的危害性。所以，檢察機關(guān)對行政強制措施的檢查監(jiān)督，有利于行政機關(guān)正確使用強制實施權(quán)利，這種權(quán)力監(jiān)督的思想在現(xiàn)實的碾壓下，已經(jīng)牢牢根植于群眾心中。

其次，檢察機關(guān)監(jiān)督行政強制措施具有法律基礎(chǔ)。我國憲法中有詳細地規(guī)定和說明，我國的人們檢察院是國家法律的監(jiān)督機關(guān)，其根據(jù)法律規(guī)定來行使監(jiān)督權(quán)，不會受到任何行政機關(guān)、社會團體以及個人的影響。作為我國根本大法的憲法，賦予了檢察機關(guān)監(jiān)督的權(quán)利，但是沒有對其法律監(jiān)督做出詳細的說明。根據(jù)我國人大代表會議中一府兩院的政治體制來分析，政府、法院、檢察院是平等的關(guān)系，其為權(quán)力機關(guān)下的二級機構(gòu)，以此說明，監(jiān)察制度的出臺是為了賦予檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)，涵蓋了對于審判權(quán)和行政權(quán)的檢查和監(jiān)督。也就是說，檢察機關(guān)有依法檢查和監(jiān)督行政機關(guān)強制實施的權(quán)利，如果不履行或不正當(dāng)履行，都會承擔(dān)相對應(yīng)的法律責(zé)任。

最后，檢察機關(guān)監(jiān)督行政強制措施是實踐積累的有益經(jīng)驗。從我國的古代開始，就有權(quán)力制衡的案例，我國古代沒現(xiàn)代有所謂的監(jiān)察制度，但是從秦朝開始就設(shè)置了司法彈劾制度，其主要作用是對官吏的不當(dāng)權(quán)利的行使進行上報。不同級別的御史都有糾察同僚和為百姓鳴冤的權(quán)利，這里的法律監(jiān)督權(quán)涵蓋了糾察、監(jiān)理和彈劾的權(quán)利，這同現(xiàn)代檢察中的法律監(jiān)督的理念是類似的，都是通過權(quán)利來制衡權(quán)利。新中國的監(jiān)察制度主要是貫徹了列寧法律監(jiān)督的思想，將前蘇聯(lián)的檢察制度進行延伸，檢察機關(guān)于審判和行政機關(guān)相互獨立，對國家政策和職務(wù)人員的行為進行合法的監(jiān)督和檢查。有法律法規(guī)明確指出，檢察院行使的法律監(jiān)督權(quán)涵蓋了糾正行政違法的部分，分析之前的檢察機關(guān)的職權(quán)范圍和實踐經(jīng)驗，其沒有對行政機關(guān)強制實施直接實施檢查和監(jiān)督，但是檢察機關(guān)對其他行政行為實施的檢查和監(jiān)督的經(jīng)歷，可以直接成為檢察機關(guān)監(jiān)督行政強制措施的經(jīng)驗。

（二）國外行政檢察中可以借鑒的實踐經(jīng)驗

檢察機關(guān)監(jiān)督行政機關(guān)的實踐在國外已經(jīng)行使很多年了，無論是大綠法系還是英美法系國家的檢察權(quán)中，都會對一些行政權(quán)做出檢察監(jiān)督的說明，這些說明和實踐經(jīng)驗都能夠為我國檢察機關(guān)監(jiān)督行政強制措施所參考。

例如在英國，總檢察長和檢察官就具有監(jiān)督政府的職能，涵蓋了糾察地方的行政機關(guān)的違法行為，督促相關(guān)部門和地方履行法律規(guī)定，在政府相關(guān)部門沒有遵循法律要求來實施任務(wù)時，檢察機關(guān)也可以對受害人實施救濟。再比如在法國，檢察機關(guān)可以涉獵一些行政許可，例如對酒店和咖啡店的營業(yè)資格進行審查和監(jiān)督。除此之外，法國檢察機關(guān)的行政監(jiān)督還能用在監(jiān)督司法救助機構(gòu)實施任務(wù)，監(jiān)督戶政官員和公立精神病醫(yī)院等內(nèi)容上。

實現(xiàn)檢察機關(guān)監(jiān)督行政強制措施不只是理論意義上的可行，同時在國際上都有成功的實踐經(jīng)驗作為參考的。一些國家的檢察機關(guān)具有很寬泛的針對行政機關(guān)的監(jiān)督范圍，可以糾察行政機關(guān)的各種違法行政行為。也有一些國家把檢察機關(guān)的監(jiān)督行政機關(guān)的權(quán)利設(shè)定在其他的重要領(lǐng)域。比如法國，對于檢察機關(guān)的權(quán)利范圍設(shè)定在社會公益的行政部分，這種設(shè)定也表現(xiàn)了檢查權(quán)對行政權(quán)的制衡作用，可以一定程度上保護相對人的權(quán)益，可以拿來參考和借鑒。同時應(yīng)該按照我國國情進行設(shè)置，如果把檢察監(jiān)督權(quán)設(shè)置在所有的行政領(lǐng)域中，其監(jiān)督效果可能無法達到預(yù)期，且行政效率也可能大打折扣，同時使得權(quán)責(zé)分配出現(xiàn)問題。所以，對于國外的一些優(yōu)秀實踐經(jīng)驗可以適當(dāng)借鑒，正對一些關(guān)系到人身自由的行政處罰和具有上海行知的行政強制措施等特殊的行政行為，一定要采取檢察監(jiān)督，詳細的監(jiān)督辦法可以參考英國的糾查糾正和俄羅斯的轉(zhuǎn)口立法等經(jīng)驗。

綜合以上描述內(nèi)容，在國外有很多關(guān)于檢察機關(guān)監(jiān)督行政強制措施的實踐經(jīng)驗可供我們參考。除此之外，國際監(jiān)察制度的改革正一步步深入到行政監(jiān)督部分，也為我國的檢察機關(guān)監(jiān)督行政強制措施找到了出路。

（三）檢察監(jiān)督自身的優(yōu)越性

在我國，檢察機關(guān)扮演著法律監(jiān)督的權(quán)利，在督查和糾正違法行為的過程中確保我國法律的正常運行?，F(xiàn)階段的我國的行政機關(guān)實施強制措施時，其受到行政機關(guān)、審判機關(guān)和社會公眾的共同監(jiān)督，而檢察機關(guān)的監(jiān)督權(quán)利相較于這些部門和機關(guān)來說都更加強大。

首先，同行政機關(guān)的監(jiān)督相比較，檢察機關(guān)擁有更多的優(yōu)勢。第一，行政機關(guān)對自身進行檢查，顯然存在內(nèi)部監(jiān)督的不足。而檢察機關(guān)作為獨立的檢察監(jiān)督主體，其對于檢察和監(jiān)督權(quán)利的實施會更加到位，對百姓來說更有公信力。第二，檢察機關(guān)的身份可以一定程度上威懾職務(wù)犯罪的行為，檢察機關(guān)的公訴權(quán)可以用來偵查和控訴，以此遏制刑事犯罪行為，這種威懾力可以有效降低行政強制措施人員的職務(wù)犯罪可能性。第三，檢察機關(guān)行使檢察監(jiān)督權(quán)利會在最短的時間內(nèi)表現(xiàn)出效果，降低各種費用和精力的損失。以往的行政復(fù)議監(jiān)督中，相對人如果對行政強制措施不太滿意，會向行政機關(guān)的上級申請復(fù)議，上級在手里以后需要時間來核實和調(diào)查，在調(diào)查之后才能給出處理的建議。這些復(fù)雜的流程浪費了很多時間，很有可能對相對人造成了一些損失。而檢察機關(guān)直接監(jiān)督的情況下，這些復(fù)雜的過程全部省去了，檢察機關(guān)可以在事中進行監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)違法行為及時采取措施，很大程度上降低了相對人的損失，從而提高了監(jiān)督效率。endprint

其次，同審判機關(guān)的監(jiān)督相比較。審判機關(guān)的職責(zé)是通過行政訴訟來對行政機關(guān)進行檢查和監(jiān)督。在我國，行政訴訟是相對人的一個特別重要的權(quán)利救濟渠道。但是，在群眾中廣泛流傳的一句話是民不敢告官，行政部門當(dāng)然不愿意被當(dāng)作被告，法院也不會去受理這種地位懸殊的訴訟，久而久之，訴訟沒有任何勝算，群眾一方面沒有上告行政部門的膽識，另一方面覺得告也告不贏，索性不用白費功夫。地位的巨大差距使得審判監(jiān)督無法順利實現(xiàn)，及時群眾有膽識愿意去訴訟，在這條路上也會遇到各種無法解決的困難，最終浪費了更多的人力和物力，所以大部分群眾會選擇放棄。而審判機關(guān)形式監(jiān)督的職能時非常被動，如果沒有人對行政機關(guān)行使訴訟權(quán)，那么審判機關(guān)也不會主動對其進行監(jiān)督。

最后，同社會公眾的監(jiān)督相比較。社會公眾的監(jiān)督渠道是通過社會輿論來對行政機關(guān)產(chǎn)生沖擊，該監(jiān)督方式在一些特殊情況下會造成一定的波瀾，迫使政府及時解決問題。但是社會輿論監(jiān)督具有一定的局限性，輿論監(jiān)督中的個案一般是造成了非常大的財產(chǎn)損失或者人員傷亡這類嚴(yán)重問題才能夠引起重視。除此之外，社會輿論也是一把雙刃劍，水能載舟也能覆舟，如果民意被輿論所控制，很有可能會適得其反。所以，社會公眾的監(jiān)督模式的作用極其有限，不能站在全局的角度來解決問題。相較而言，檢察機關(guān)的監(jiān)督職能更加專業(yè)和具有正對性，且檢察機關(guān)的監(jiān)督職能不只是對于一些特殊案件，其能夠監(jiān)督行政機關(guān)的所有違法強制實施行為，這種專業(yè)性和全局性的監(jiān)督更有效果。

三、結(jié)論

綜合以上分析內(nèi)容，檢察機關(guān)監(jiān)督行政強制措施具有必要性的同時，也具有可行性。政府相關(guān)部門應(yīng)該根據(jù)實際情況出臺檢察機關(guān)督促行政強制措施的相關(guān)法律法規(guī)，以使檢察機關(guān)更好地行使其職能，有效監(jiān)督行政強制措施行為，最終維護社會和諧。

參考文獻：

[1]王同葉.行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度論.蘇州大學(xué).2016.

[2]姚木蘭.論檢察機關(guān)對公安機關(guān)強制措施的監(jiān)督與完善.華東政法大學(xué).2016.

[3]劉碧榮.行政強制措施檢察監(jiān)督制度研究.內(nèi)蒙古大學(xué).2016.

[4]林成吉.論我國檢察機關(guān)對行政行為的法律監(jiān)督.延邊大學(xué).2016.

[5]楊東文.行政訴訟檢察監(jiān)督制度研究.山西財經(jīng)大學(xué).2015.

[6]徐華坤.論檢察建議在行政檢察監(jiān)督中的應(yīng)用.蘇州大學(xué).2015.

[7]張京昌.非立法抽象行政行為檢察監(jiān)督制度研究.東北大學(xué).2014.endprint