摘 要 在我國，以行政復(fù)議、調(diào)解、信訪制度為主的行政糾紛非訟解決方式已經(jīng)形成，但是在實(shí)踐中其適用存在諸多問題，本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在借鑒域外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，立足中國國情的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善相關(guān)規(guī)定。確立行政復(fù)議前置程序，進(jìn)一步強(qiáng)化訴前調(diào)解和加強(qiáng)信訪制度的法治化，注重非訟糾紛解決方式與行政訴訟的銜接與配合，充分發(fā)揮其在解決行政糾紛，保障相對(duì)人合法權(quán)益方面的作用。

關(guān)鍵詞 非訟糾紛 解決方式 行政復(fù)議 訴前調(diào)解 信訪制度

作者簡介：章玉潔，中南民族大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。

中圖分類號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.09.012

當(dāng)前我國解決行政糾紛的方式多樣，但是并不是所有的糾紛都應(yīng)當(dāng)通過司法審判這一訴訟程序解決，當(dāng)前社會(huì)環(huán)境下，許多沖突和爭議不涉及法律問題或者通過法律途徑難以得到較好的解決，應(yīng)該通過各種非訟的方式，在不危及社會(huì)和諧穩(wěn)定的情況下促進(jìn)糾紛的和平解決。 非訟糾紛解決方式又稱“ADR”，即Alternative Dispute Resolution，該詞源于美國，可譯為“替代性糾紛解決方式”、“非訟糾紛解決方式”、“非訴程序”等，廣義的“ADR”既可以包括當(dāng)事人在其他組織或者個(gè)人的幫助下通過協(xié)商而達(dá)成的和解，也包括行政機(jī)關(guān)和其他社會(huì)性組織進(jìn)行的行政性和準(zhǔn)司法性的糾紛解決機(jī)制。 即將行政訴訟與仲裁排除在外的糾紛解決機(jī)制。我國行政糾紛解決方式分為訴訟方式與非訟方式，訴訟方式主要有行政訴訟和仲裁，非訟方式主要有行政復(fù)議、調(diào)解、信訪等，本文主要介紹行政復(fù)議、調(diào)解與信訪這三種糾紛解決方式的完善。

一、非訟糾紛解決方式在我國實(shí)踐中的窘境

我國現(xiàn)行立法例中的《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》、《信訪條例》等相關(guān)法律對(duì)于行政復(fù)議、信訪和行政訴訟中的調(diào)解作出了相關(guān)規(guī)定，但是無論是在立法上，還是在實(shí)踐中，這三種非訟糾紛解決方式都存在一些問題。

（一） 行政復(fù)議“形同虛設(shè)”

行政復(fù)議是指行政相對(duì)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向行政機(jī)關(guān)提出復(fù)查該具體行政行為的申請。 行政復(fù)議作為非訟糾紛解決方式之一，具有極大的優(yōu)越性。一方面，行政糾紛一般涉及專業(yè)性與技術(shù)性較強(qiáng)的領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)在長期的工作實(shí)踐中積累了處理相關(guān)案件的經(jīng)驗(yàn)，行政復(fù)議更有利于糾紛的解決；另一方面，行政復(fù)議具有無償性，成本較低，時(shí)間較短，有利于保障相對(duì)人的合法權(quán)益。從理論上講，行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)今解決行政糾紛的首要方式。

然而，司法實(shí)踐中，行政復(fù)議的適用情況卻不盡如人意，適用率不高與復(fù)議“維持會(huì)”的現(xiàn)象比較普遍。鑒于此，筆者查閱了“中國法制信息網(wǎng)”中“國務(wù)院法制辦公室”對(duì)于2014、2015、2016三年行政復(fù)議案件的司法統(tǒng)計(jì)，數(shù)據(jù)顯示，2014年行政復(fù)議案件123859件，復(fù)議維持率在59.73%；2015年行政復(fù)議案件121968件，復(fù)議維持率在54.59%；2016年行政復(fù)議案件157660件，復(fù)議維持率在48.48%。由這些數(shù)據(jù)可以看出，當(dāng)前我國行政復(fù)議適用率不高，行政復(fù)議快速解決解紛，高效快捷保障相對(duì)人合法權(quán)益的優(yōu)勢無法發(fā)揮；復(fù)議維持率較高，解決解紛的較差，復(fù)議作為非訟糾紛解決方式的功能未能發(fā)揮，行政復(fù)議“形同虛設(shè)”。

（二）訴前調(diào)解工作缺位

所謂調(diào)解是指在人民法院的主持下，雙方當(dāng)事人就爭議的實(shí)體權(quán)利和義務(wù)自愿協(xié)商，達(dá)成協(xié)議，解決糾紛的活動(dòng)。修改前的《行政訴訟法》第50條明確規(guī)定行政訴訟不適用調(diào)解， 2015年修訂后的《行政訴訟法》第60條對(duì)調(diào)解制度進(jìn)行了適度修改，對(duì)于行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解。由此可見，我國行政案件只能依法審判但是不能以調(diào)解的方式結(jié)案。然而在司法實(shí)踐中，法院在行政訴訟中都會(huì)進(jìn)行調(diào)解工作，例如法院在立案后向雙方當(dāng)事人郵寄《協(xié)調(diào)（調(diào)解）告知書》，告知雙方當(dāng)事人有調(diào)解的權(quán)利；審判中詢問當(dāng)事人是否同意調(diào)解。實(shí)踐中存在許多因?yàn)檎{(diào)解而撤訴的案件，這就導(dǎo)致行政糾紛的撤訴率較高。然而，行政訴訟原則上不能以調(diào)解的方式結(jié)案，并不意味著人民法院不能進(jìn)行調(diào)解工作。2012年修訂的《民事訴訟法》增加了先行調(diào)解制度，根據(jù)該法第122條的規(guī)定，在訴訟之前或者庭審之前雙方當(dāng)事人可以通過調(diào)解化解糾紛，進(jìn)一步推動(dòng)了爭議的迅速解決和案件的分流。我國《行政訴訟法》中對(duì)于訴前調(diào)解未作規(guī)定，將調(diào)解工作放在審判過程之中，一方面調(diào)解工作的滯后使得當(dāng)事人通過調(diào)解方式保障自身權(quán)益的時(shí)間推后，另一方面也會(huì)使得大量案件進(jìn)入訴訟程序，導(dǎo)致司法資源的浪費(fèi)。

（三）信訪制度法治化欠缺

2005年修訂的《信訪條例》第2條規(guī)定，信訪是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)人民政府工作部門反映情況、提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。信訪制度歷史悠久，古代傳統(tǒng)法制所許可的“喊冤”制度就是信訪的方式，信訪作為中國特有的非訟糾紛解決方式，自古以來在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、解決糾紛、監(jiān)督行政等方面發(fā)揮著重要作用。當(dāng)前群眾通過信訪渠道反映問題的意愿仍然很強(qiáng)烈，然而我國信訪機(jī)制不健全，缺乏法治化，“信訪不信法“、”信上不信下”等現(xiàn)象普遍存在，信訪工作中存在的外延過大、工作失范以及涉及體制機(jī)制的深層次問題，制約著信訪工作職能作用的有效發(fā)揮。同時(shí)，信訪既不屬于行政法調(diào)整的范疇，也不屬于民法調(diào)整的范疇，《信訪條例》既沒有明確規(guī)定應(yīng)該受理的事項(xiàng)，也沒有完備的受理辦理程序，導(dǎo)致實(shí)踐中信訪工作難以進(jìn)行，一方面信訪救濟(jì)與司法救濟(jì)不銜接，另一方面，“鬧訪”現(xiàn)象難以根治，解決糾紛的效果不理想。權(quán)利救濟(jì)應(yīng)當(dāng)通過法律途徑來實(shí)現(xiàn)，信訪救濟(jì)應(yīng)當(dāng)作為復(fù)議救濟(jì)與訴訟救濟(jì)的補(bǔ)充，而不應(yīng)當(dāng)成為權(quán)利救濟(jì)的首選方式或主要途徑。特別是在當(dāng)前信訪制度缺乏法治化，相關(guān)機(jī)制不夠健全的現(xiàn)實(shí)情況下，要發(fā)揮信訪制度的職能，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)當(dāng)用法治方式處理信訪工作中的矛盾與問題，用法治意識(shí)引導(dǎo)群眾表達(dá)訴求，加強(qiáng)信訪制度的法治化，構(gòu)建高效規(guī)范、和諧有序的信訪工作新格局。endprint

二、行政糾紛非訟糾紛解決方式完善之必要性

非訟糾紛解決方式在實(shí)現(xiàn)案件分流 ，加快糾紛的解決，保障相對(duì)人合法權(quán)益方面發(fā)揮著重要作用，其設(shè)置對(duì)于在當(dāng)前司法資源有限的條件下解決行政糾紛可謂意義重大。

（一）案件數(shù)量增加，行政糾紛類型多樣

2015年修訂后的《行政訴訟法》確立了立案登記制度，使得大量行政案件數(shù)量增加，根據(jù)2016年第4期的《最高人民法院公報(bào)》中的“司法統(tǒng)計(jì)”的數(shù)據(jù)顯示，2015年全國法院審理行政一審案件一共220398件，其中涉及城建、資源、公安、勞動(dòng)和社會(huì)保障、鄉(xiāng)政府、交通、工商、計(jì)劃生育、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)和稅務(wù)等領(lǐng)域。2016年3月13日在第十二屆全國人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上，最高人民法院院長周強(qiáng)所作的最高人民法院工作報(bào)告中指出，2016年各級(jí)法院受理一審行政案件24.1萬件，審結(jié)19.9萬件，同比分別上升59.2%和51.8%?？梢姡姓m紛的數(shù)量增加，法院審判壓力增大，如果大部分案件都通過訴訟途徑解決，一方面解決糾紛的時(shí)間較長，另一方面訴訟成本較高，不利于保障相對(duì)人合法權(quán)益。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善非訟糾紛解決方式，發(fā)揮行政復(fù)議、調(diào)解、信訪等制度的優(yōu)勢及協(xié)調(diào)作用，促進(jìn)糾紛在訴訟之前得到較好的解決。

（二）公眾維權(quán)意識(shí)較高，訴訟需求多樣化

隨著法治社會(huì)的發(fā)展，公民維權(quán)意識(shí)增強(qiáng)，訴訟需求呈現(xiàn)出多樣化的特點(diǎn)，公眾不僅追求行政行為的合法，而且要求行政行為高效、便民。在自身權(quán)益受到侵害時(shí)，公眾一方面需要多樣化的救濟(jì)途徑，促進(jìn)糾紛的公正解決；另一方面需要實(shí)現(xiàn)最短時(shí)間、最低成本得解決糾紛。訴訟的最終目的是為了解決糾紛，保障當(dāng)事人合法權(quán)益，但是當(dāng)前我國行政案件數(shù)量較多，訴訟時(shí)間較長，在司法資源有限的條件下，要實(shí)現(xiàn)最大程度地保護(hù)公民的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)建立訴訟與非訟糾紛解決方式相配合的權(quán)利救濟(jì)方式，以滿足公眾不同的需求。這對(duì)于實(shí)現(xiàn)行政糾紛的訴前分流，落實(shí)“司法為民”的理念，促進(jìn)糾紛的迅速解決具有重要意義。

（三）建立訴訟與非訟多元化糾紛解決機(jī)制的需要

當(dāng)前我國行政糾紛案件數(shù)量增加的同時(shí)，意味著行政糾紛類型以及當(dāng)事人訴訟需求的多樣化，只有建立多元化的糾紛解決機(jī)制才能滿足社會(huì)主體的訴訟需求。然而，由于司法權(quán)力逐漸增大，公眾對(duì)訴訟產(chǎn)生了巨大的信任與崇拜，面對(duì)糾紛通常選擇訴訟的方式解決，很少使用非訟糾紛解決方式。誠然，訴訟作為一種相對(duì)公正合理的糾紛解決方式，在很長一段時(shí)間仍然是行政糾紛的主要解決方式，但是社會(huì)資源的稀缺是絕對(duì)的，由于解決行政糾紛的司法資源是有限的，法治的可持續(xù)發(fā)展要求將有限的社會(huì)資源以最優(yōu)的方式進(jìn)行配置， 訴訟方式應(yīng)當(dāng)與其它非訟解決行政糾紛的方式保持必要的聯(lián)系和牽制。因此在立法中進(jìn)一步完善非訟糾紛解決方式的相關(guān)規(guī)定，實(shí)現(xiàn)訴訟方式與非訟糾紛解決方式的銜接。從而實(shí)現(xiàn)各糾紛解決方式的相互配合和相互補(bǔ)充，實(shí)現(xiàn)行政糾紛多元化解決方式的建立。

三、我國行政糾紛非訟糾紛解決方式之完善

行政糾紛非訟解決方式存在自身優(yōu)勢，對(duì)于促進(jìn)糾紛快速解決，保障相對(duì)人合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)案件分流，減輕法院負(fù)擔(dān)起著舉足輕重的作用。如前所述，我國行政糾紛非訟糾紛解決方式存在諸多問題，應(yīng)立足于我國非訟糾紛解決方式的適用情況，借鑒域外和我國民事訴訟中的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善我國行政糾紛非訟糾紛解決方式。

（一）確立“行政復(fù)議前置”程序

如前所述，行政復(fù)議具有高效快捷的特點(diǎn)，有利于糾紛的迅速解決，根據(jù)我國《行政訴訟法》第44條的規(guī)定，除了法律特別規(guī)定某些案件應(yīng)當(dāng)先進(jìn)行行政復(fù)議之外，公民、法人或其他組織可以選擇先復(fù)議再起訴，也可以直接起訴。可見，我國行政復(fù)議以當(dāng)事人自由選擇為原則，行政復(fù)議前置為例外。由于在當(dāng)前司法條件下，一方面當(dāng)事人對(duì)行政復(fù)議了解甚少，部分當(dāng)事人對(duì)于申請行政復(fù)議此項(xiàng)權(quán)利無從知曉；另一方面，行政復(fù)議是否可以前置這一問題，無論對(duì)于法院還是行政相對(duì)人都難以準(zhǔn)確判斷，這就導(dǎo)致在實(shí)踐中，行政復(fù)議的適用率極低，行政復(fù)議未能發(fā)揮相應(yīng)的作用，而使大量案件進(jìn)入訴訟，導(dǎo)致法院審判壓力較大。由此，筆者拙見，可以借鑒美國行政法中的“行政救濟(jì)窮盡原則”，即當(dāng)事人在尋求救濟(jì)時(shí)，首先必須利用行政內(nèi)部存在的、最近的和簡便的救濟(jì)手段，然后才能請求法院救濟(jì)。 將行政復(fù)議作為訴訟的必經(jīng)程序，一方面，充分發(fā)揮行政復(fù)議高效便攜解決糾紛的優(yōu)勢，給予行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)的機(jī)會(huì)，另一方面，在訴訟之前實(shí)現(xiàn)案件分流，減輕法院審判壓力，提高解決糾紛的效率，保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益。

雖然行政救濟(jì)窮盡原則有許多益處，復(fù)議前置有一定的科學(xué)性，但根據(jù)現(xiàn)實(shí)中的具體情況，行政救濟(jì)窮盡可能只是徒勞，行政相對(duì)人最終還是要進(jìn)入訴訟程序解決行政糾紛，鑒此在確定復(fù)議前置為原則的前提下，可以設(shè)置一些例外，美國后期的司法實(shí)踐中逐漸確立為以下幾種：（1）純粹法律問題的爭議；（2）行政機(jī)關(guān)無管轄權(quán)；（3）行政機(jī)關(guān)無意或者不能提供行政救濟(jì)；（4）問題涉及行政處罰。基于此，聯(lián)系我國行政復(fù)議適用的實(shí)際情況，確立我國行政復(fù)議前置的適用例外。（1）法律規(guī)定不適宜行政復(fù)議的案件，或者已經(jīng)明確規(guī)定可以通過其他法律途徑進(jìn)行救濟(jì)的案件；（2）需要通過訴訟采取緊急措施的案件，例如需要進(jìn)行證據(jù)保全的案件，我國相關(guān)法律對(duì)于行政復(fù)議階段的證據(jù)保全沒有明確規(guī)定，行政訴訟的訴前保全措施并不完善，但是無論在何種階段的保全措施，都需要在法院的主導(dǎo)下進(jìn)行，因此這類案件無需通過行政復(fù)議，一旦復(fù)議會(huì)拖延采取保全措施的時(shí)間，不利于保障當(dāng)事人的合法權(quán)益；（3）經(jīng)過聽證或已向上級(jí)機(jī)關(guān)征詢意見，這些案件在訴訟之前已經(jīng)征求了行政機(jī)關(guān)的意見或者進(jìn)行了類似于行政復(fù)議的程序的案件可以不經(jīng)過行政復(fù)議，直接起訴使得當(dāng)事人獲得及時(shí)救濟(jì)。

（二）強(qiáng)化庭前調(diào)解

如前所述，我國行政訴訟原則上不適用調(diào)解，但是在實(shí)踐中，訴前調(diào)解的缺位，導(dǎo)致行政案件大量進(jìn)入訴訟程序后撤訴率較endprint