黃子璇

【摘 要】《社會保險法》已自2011年7月1日起施行，現(xiàn)行的《失業(yè)保險條例》也正在修訂中。為全面梳理總結(jié)1999年以來武漢市失業(yè)保險制度的建設(shè)情況，分析其存在的問題，明晰其發(fā)展趨勢，通過吸收借鑒國內(nèi)外有益經(jīng)驗，研究提出武漢市失業(yè)保險制度建設(shè)的方向思路和具體措施。論文對武漢市失業(yè)保險制度建設(shè)現(xiàn)狀及存在的突出問題進行了全面總結(jié)，并就一系列重大問題進行了初步的探討。

【Abstract】 The “Social Insurance Act” has come into force since July 1， 2011， and the existing “Unemployment Insurance Ordinance” is also being revised. In order to sum up the construction of unemployment insurance system in Wuhan since 1999， analyze the existing problems and clarify its development trend， the paper puts forward the direction thought and concrete measures for the construction of Wuhan's unemployment insurance system by absorbing useful experience from home and abroad. This paper sums up the current situation and prominent problems of the unemployment insurance system in Wuhan， and probes into a series of important issues.

【關(guān)鍵詞】失業(yè)保險；武漢市；保險制度

【Keywords】unemployment insurance； Wuhan city； insurance system

【中圖分類號】D9225 【文獻標(biāo)志碼】A 【文章編號】1673-1069（2017）08-0113-02

1 武漢市失業(yè)保險制度運行現(xiàn)狀

武漢市自1986年建立失業(yè)保險制度以來，尤其是1999年國務(wù)院頒布實施《失業(yè)保險條例》以來，保障范圍不斷擴大，功能不斷拓展，失業(yè)保險事業(yè)得到全面快速發(fā)展，在保障民生、穩(wěn)定就業(yè)、維護社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮了積極作用。一是失業(yè)保險覆蓋范圍不斷擴大，基金支撐能力顯著增強。《失業(yè)保險條例》頒布實施后，武漢市失業(yè)保險參保對象由國有企業(yè)及其職工擴大到城鎮(zhèn)所有企業(yè)、事業(yè)單位及其職工。二是失業(yè)保險待遇穩(wěn)步增加，保障水平持續(xù)提高。從2011年6月起，武漢市將領(lǐng)取失業(yè)保險金人員納入社會救助和保障標(biāo)準(zhǔn)與物價上漲掛鉤聯(lián)動機制保障范圍，成為全國副省級城市中少數(shù)幾個對領(lǐng)取失業(yè)保險金人員實施物價補貼的城市之一；武漢市失業(yè)保險待遇項目主要包括：失業(yè)保險金、價格臨時補貼、死亡喪葬補助金和撫恤金、基本醫(yī)療保險和大額醫(yī)療保險待遇等。三是基金支出范圍逐步擴大，失業(yè)保險功能不斷拓展。失業(yè)保險功能也從原來單純的保障失業(yè)人員基本生活逐步向“保障生活、預(yù)防失業(yè)、促進就業(yè)”三位一體功能拓展。武漢市探索建立失業(yè)預(yù)警機制，開展了失業(yè)動態(tài)監(jiān)測工作，堅持每月開展企業(yè)就業(yè)崗位變動監(jiān)測和企業(yè)空崗調(diào)查，向全社會定期發(fā)布失業(yè)動態(tài)監(jiān)測、空崗調(diào)查等分析報告，為加強就業(yè)形勢研判和政府決策提供了有價值的參考依據(jù)。

2 武漢市失業(yè)保險制度存在的問題

武漢市失業(yè)保險制度建設(shè)取得了輝煌成績，但也存在不少問題。這些問題既有制度層面的，也有執(zhí)行層面的，既有共性問題，也有個性問題。對這些問題進行分析梳理和深入思索，是極為有益的。以下分析均從實際工作出發(fā)，最終歸結(jié)于制度層面的思考。

2.1 制度覆蓋面偏窄，保障水平仍不高

近年來，城鎮(zhèn)企事業(yè)單位從業(yè)人員失業(yè)風(fēng)險已顯著下降，正成為失業(yè)風(fēng)險相對較小的群體。與此同時，城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工、未就業(yè)大中專畢業(yè)生等失業(yè)風(fēng)險相對較大、人群數(shù)量日益擴大的新興群體卻參保率過低，或者基本被排除在失業(yè)保險制度之外。大中專畢業(yè)生“畢業(yè)即失業(yè)”問題日益突出，亟需研究解決。上述情況說明，現(xiàn)行失業(yè)保險制度覆蓋面偏窄、“瞄準(zhǔn)度”較低，制度效能難以充分發(fā)揮，亟需加以改革調(diào)整。

2.2 激勵機制不健全，權(quán)利義務(wù)不對等

我國失業(yè)保險工作雖然起步早，但發(fā)展勢頭卻不如后來居上的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險。一個重要的原因就是失業(yè)保險制度沒有建立體現(xiàn)社會保險性質(zhì)、體現(xiàn)權(quán)利義務(wù)對等原則、體現(xiàn)互濟性的激勵約束機制。主要表現(xiàn)在：一是失業(yè)保險沒有建立個人賬戶制度，繳納的義務(wù)和享受的權(quán)益失衡，許多企業(yè)和個人由此認(rèn)為繳納失業(yè)保險費只有付出沒有回報，所以參保繳費積極性不高。二是失業(yè)保險待遇與城市低保待遇差別不大，體現(xiàn)不了參保的優(yōu)越性。失業(yè)保險待遇僅限失業(yè)者本人領(lǐng)取，其對低收入或零就業(yè)家庭的保障還不如城市低保待遇有力。三是沒有形成有效的激勵約束，難以防范道德風(fēng)險。客觀地說，上述問題的存在，不單純是道德層面的問題。既然利益與自己不相關(guān)，也就沒有哪個參保單位或個人還會去監(jiān)督和關(guān)注制度的執(zhí)行與完善，因此根子還在于激勵機制缺失這一制度“硬傷”。

2.3 促進就業(yè)、預(yù)防失業(yè)功能較弱且未長效化

現(xiàn)行失業(yè)保險政策出臺時，基于當(dāng)時大規(guī)模群體性失業(yè)的特殊背景，失業(yè)保險的主要功能是保生活，促進再就業(yè)的范圍只限于失業(yè)人員領(lǐng)取失業(yè)保險金期間接受職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹的補貼。而這兩項補貼政策不論在全國還是在武漢市都實施效果不佳。當(dāng)前失業(yè)保險基金支撐能力不斷提升、完全有能力增加用于促進就業(yè)的支出的情況下，有必要更新失業(yè)保險理念，進一步強化失業(yè)保險促進就業(yè)、預(yù)防失業(yè)的功能作用，并從制度層面逐步建立鼓勵企業(yè)履行穩(wěn)定就業(yè)的社會責(zé)任、減少裁員的補貼機制，建立促進失業(yè)人員提升技能、實現(xiàn)再就業(yè)的補貼援助機制，并將其納入失業(yè)保險基金支出范圍。endprint

2.4 制度設(shè)計缺乏彈性、基金大量沉淀待激活

現(xiàn)行失業(yè)保險制度實行全國統(tǒng)一制度和基金市級統(tǒng)籌。由于統(tǒng)籌層次較低，且各地發(fā)展不平衡，加之在費率、支出項目等方面既沒有建立起反映經(jīng)濟周期、失業(yè)人員數(shù)量、基金結(jié)余等情況的調(diào)整機制，也沒有賦予各地調(diào)整的權(quán)限，制度設(shè)計缺乏彈性，導(dǎo)致經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)基金結(jié)余較多卻難以安排一定數(shù)量的資金用于促進就業(yè)支出，經(jīng)濟相對落后地區(qū)基金不夠?qū)捲s難以得到調(diào)劑補充，嚴(yán)重影響了失業(yè)保險功能的正常發(fā)揮，也使大量基金沉淀閑置、基金使用效率低下。

3 完善武漢市失業(yè)保險制度的有關(guān)建議

3.1 順應(yīng)趨勢，擴大覆蓋范圍

從各國失業(yè)保險制度發(fā)展過程看，失業(yè)保險覆蓋范圍均從正規(guī)部門尤其是工業(yè)生產(chǎn)部門起步，隨后擴展到其他部門，呈現(xiàn)出從小到大、從易到難、從淺到深、逐步擴大的規(guī)律。目前，大多數(shù)國家覆蓋所有受雇人群，不論行業(yè)或部門。從1986年《暫行規(guī)定》覆蓋的“四種人”，到1993年《規(guī)定》涵蓋的“七類九種”人員，再到1999年《條例》將城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位及其職工納入覆蓋之列，失業(yè)保險覆蓋人群呈不斷擴大之勢。武漢市情況與此類似。據(jù)統(tǒng)計，世界范圍內(nèi)上中等收入國家及高收入國家失業(yè)保險制度覆蓋人數(shù)占經(jīng)濟活動人口的比重大致為30%～50%，我國失業(yè)保險制度參保人數(shù)占經(jīng)濟活動人口的偏低。因此，進一步擴大失業(yè)保險覆蓋范圍，將更多的勞動者納入失業(yè)保障，應(yīng)是失業(yè)保險制度發(fā)展的一個重要方向。

3.2 突破難點，重點解決好兩類人群參保問題

擴大覆蓋范圍應(yīng)重點考慮農(nóng)民工和城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員兩類人群。進城務(wù)工農(nóng)村居民雖然與城鎮(zhèn)職工同等參保繳費、平等享受失業(yè)保險待遇，實現(xiàn)了制度公平，但農(nóng)民工參保率過低，等于變相地將其排除在了失業(yè)保險制度之外，這就需要通過加強政策宣傳、強化國家實施失業(yè)保險制度的強制力與懲戒力度、加強經(jīng)辦服務(wù)能力等來提高農(nóng)民工參保的積極性和實際參保率。靈活就業(yè)人員崗位不固定、工作時間不固定、收入不固定和勞動關(guān)系不固定，在現(xiàn)有信息技術(shù)條件和管理服務(wù)水平下，要實時掌握和科學(xué)判定失業(yè)人員就業(yè)/失業(yè)狀態(tài)是個現(xiàn)實難題。但是，必須破解這一難題；否則，騙取失業(yè)金等道德風(fēng)險將難以避免，建立靈活就業(yè)人員參加失業(yè)保險制度也將陷入混亂。展望未來，建立失業(yè)保險個人賬戶制度以及完善個人信用檔案、提升信息化管理服務(wù)水平等，將是解決這一問題的努力方向。

3.3 完善制度，建立失業(yè)動態(tài)監(jiān)測和失業(yè)預(yù)警機制

失業(yè)動態(tài)監(jiān)測與失業(yè)預(yù)警是經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟預(yù)警的一項重要內(nèi)容，西方國家較早進行這方面的探索。2008年，我國開始建立失業(yè)動態(tài)監(jiān)測制度。武漢市自2009年底啟動實施失業(yè)動態(tài)監(jiān)測工作以來，目前已有173家企業(yè)納入監(jiān)測范圍。失業(yè)動態(tài)監(jiān)測的發(fā)展方向是建立失業(yè)預(yù)警機制，其最終目的是要為建立健全失業(yè)預(yù)防和調(diào)控機制提供數(shù)據(jù)支持和參考依據(jù)。具體而言，就是要根據(jù)失業(yè)動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)和失業(yè)預(yù)警指標(biāo)體系，以調(diào)整失業(yè)保險基金收支為杠桿，保持就業(yè)穩(wěn)定并將失業(yè)控制在社會可承受范圍。實施失業(yè)動態(tài)監(jiān)測和失業(yè)預(yù)警制度，是貫徹落實《就業(yè)促進法》的具體體現(xiàn)，是擴展失業(yè)保險制度功能的戰(zhàn)略舉措，必須深入研究、切實探索、強力推進。一是要在現(xiàn)有失業(yè)動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)采集分析的基礎(chǔ)上，進一步擴大監(jiān)測企業(yè)范圍，不斷完善監(jiān)測指標(biāo)體系，科學(xué)構(gòu)建失業(yè)預(yù)警模型，搞好頂層設(shè)計；二是要從制度上予以保障，即：將失業(yè)動態(tài)監(jiān)測和失業(yè)預(yù)警上升為制度安排，并列入失業(yè)保險基金支出項目。endprint