李陽(yáng)

【摘 要】2016年10月，中辦、國(guó)辦印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》，農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置是黨和政府在土地政策上的一次具有歷史意義的重要轉(zhuǎn)變。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”是新形勢(shì)下順應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、滿足農(nóng)民意愿、能更加有效地推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有力土地政策措施。貫徹落實(shí)好“三權(quán)分置”意見(jiàn)要注意尊重農(nóng)民意愿、合理妥善規(guī)定轉(zhuǎn)讓費(fèi)用、嚴(yán)格土地使用途徑等方面，確保“三權(quán)分置”意見(jiàn)準(zhǔn)確有效的落實(shí)到位。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村土地；“三權(quán)分置”；思考

去年10月，中辦、國(guó)辦印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“意見(jiàn)”），農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置（以下簡(jiǎn)稱“三權(quán)分置”）是黨和政府在土地政策上的一次具有歷史意義的重要轉(zhuǎn)變[1]。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”是新形勢(shì)下滿足農(nóng)民意愿、能更加有效利用農(nóng)村土地、順應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有力土地政策措施。貫徹落實(shí)“三權(quán)分置”意見(jiàn)既要在實(shí)踐中大膽探索總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，也應(yīng)在理論上予以認(rèn)真探索和闡釋。

一、農(nóng)村土地政策發(fā)展歷史簡(jiǎn)述

我國(guó)自古以農(nóng)業(yè)立國(guó)，“三農(nóng)”工作是黨和政府工作的重中之重，農(nóng)村土地政策是“三農(nóng)”工作的靈魂。我們黨是走農(nóng)村包圍城市道路取得革命勝利的，革命勝利前黨長(zhǎng)期在農(nóng)村工作，農(nóng)村土地政策是黨在農(nóng)村革命根據(jù)地開(kāi)展工作的主題。不管是黨在創(chuàng)立初期還是大革命時(shí)期以及后來(lái)的土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)、抗日戰(zhàn)爭(zhēng)和解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨總能以革命形勢(shì)變化的實(shí)際來(lái)制定土地政策，滿足農(nóng)民意愿，保衛(wèi)革命勝利果實(shí)。

新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨開(kāi)啟了在全國(guó)執(zhí)政的新局面，黨的工作重心開(kāi)始由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移，但農(nóng)村土地政策依然是黨的工作的重點(diǎn)。在國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期，黨的農(nóng)村土地政策大部分延續(xù)了革命時(shí)期的做法，廣大無(wú)地農(nóng)民得到土地后自己?jiǎn)胃?，滿足了無(wú)地農(nóng)民的愿望，在一定程度上促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)力的解放和發(fā)展。隨著新中國(guó)工業(yè)化的起步，搞工業(yè)面臨著諸多困難，急需農(nóng)業(yè)的支持，黨的農(nóng)村土地政策開(kāi)始向集體化方向靠近，起初效果較好，農(nóng)民也大力支持，但后來(lái)受“左”傾思想的影響，黨的農(nóng)村土地政策被執(zhí)行的與政策初衷相差甚遠(yuǎn)，以至于損害了農(nóng)民利益。

黨的十一屆三中全后的改革開(kāi)放也帶來(lái)了農(nóng)村土地政策的變化，農(nóng)村土地政策一步步發(fā)展到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制極大的解放了被束縛已久的農(nóng)村生產(chǎn)力，承包到戶的土地激發(fā)了農(nóng)民群眾的生產(chǎn)熱情與積極性，為日后農(nóng)村土地政策發(fā)展變化奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。經(jīng)過(guò)將近40年的發(fā)展，農(nóng)村的生產(chǎn)生活狀態(tài)發(fā)生了巨大變化，農(nóng)村土地面臨著閑置、撂荒等諸多問(wèn)題。為了更好地發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力、保障糧食安全、增加農(nóng)民收入，2016年10月，中辦、國(guó)辦印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》，正式從政策層面將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分置為承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)。這一改革是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后黨在農(nóng)村土地政策上的又一重大調(diào)整和變化，必將進(jìn)一步發(fā)展壯大農(nóng)村生產(chǎn)力、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)和諧有序。

二、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的必然性

實(shí)行農(nóng)村土地“三權(quán)分置”，不僅是農(nóng)村土地發(fā)展的需要，而且有其必然性。首先就是農(nóng)村土地的使用現(xiàn)狀。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)，大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，由于進(jìn)城務(wù)工所得收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于種地收入，越來(lái)越多的的農(nóng)民選擇進(jìn)城務(wù)工，使得農(nóng)村大量的土地閑置、長(zhǎng)期撂荒。與此同時(shí)一些有種糧意愿的農(nóng)戶卻沒(méi)有可實(shí)現(xiàn)規(guī)?；N糧的土地，在一些地方已經(jīng)探索流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的現(xiàn)實(shí)推動(dòng)下，實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”已經(jīng)成為更好使用農(nóng)村土地的必然選擇。

尊重農(nóng)民意愿是辦好農(nóng)村事務(wù)的一項(xiàng)基本規(guī)律。自2008年國(guó)際金融危機(jī)以來(lái)，世界經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期低迷，雖然我國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期向好的基本面沒(méi)有改變，但所遇到的困難和風(fēng)險(xiǎn)明顯增多。我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速放緩，越來(lái)越多進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工感覺(jué)到在城市錢(qián)已沒(méi)有以前那么好賺了，而農(nóng)村在新型城鎮(zhèn)化加速的背景下發(fā)展前途被普遍看好，因此一部分農(nóng)民有強(qiáng)烈的規(guī)?；?jīng)營(yíng)土地的意愿。

推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、發(fā)展壯大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村全面建成小康社會(huì)的必由之路。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、壯大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)還得在農(nóng)村土地上下功夫，農(nóng)村土地只有在規(guī)?；?jīng)營(yíng)的前提下才會(huì)有大的發(fā)展，這是農(nóng)業(yè)發(fā)展的一項(xiàng)基本規(guī)律。目前我國(guó)農(nóng)村土地還沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，這是制約農(nóng)村發(fā)展的一個(gè)基本因素，因此要在推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的前提下實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，如此才能使得農(nóng)村快速發(fā)展，而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”必然能為其注入新動(dòng)力。

三、落實(shí)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”辦法意見(jiàn)應(yīng)把握的幾個(gè)方面

落實(shí)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”意見(jiàn)，務(wù)必要注意尊重農(nóng)民意愿、合理妥善規(guī)定轉(zhuǎn)讓費(fèi)用、嚴(yán)格土地使用途徑等幾個(gè)方面。

人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，這是馬克思主義學(xué)說(shuō)的一個(gè)基本觀點(diǎn)。改革開(kāi)放以來(lái)農(nóng)村發(fā)生了日新月異變化，促使這一變化的主體還是廣大農(nóng)民，新形勢(shì)下實(shí)行農(nóng)村土地“三權(quán)分置”，首先要特別重視和落實(shí)的就是尊重農(nóng)民意愿。自我們黨剛成立時(shí)開(kāi)展農(nóng)民運(yùn)動(dòng)到如今帶領(lǐng)農(nóng)民群眾實(shí)現(xiàn)全面小康，一個(gè)極為重要和有益的經(jīng)驗(yàn)就是一定要在尊重農(nóng)民意愿的前提下帶領(lǐng)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，逆農(nóng)民意愿行事已經(jīng)給我們留下了太多的教訓(xùn)，“大躍進(jìn)”和“人民公社化”最為典型，不顧農(nóng)民意愿的強(qiáng)干蠻干最終結(jié)果只能是失敗，而且使黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)嚴(yán)重削弱。當(dāng)前落實(shí)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”意見(jiàn)，要對(duì)一些還不愿意轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民采取幫助、等待態(tài)度，讓其對(duì)“三權(quán)分置”意見(jiàn)有一個(gè)逐步理解的過(guò)程，決不可通過(guò)強(qiáng)制的辦法使其流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，等時(shí)機(jī)成熟時(shí)再行轉(zhuǎn)讓；對(duì)一些流轉(zhuǎn)意愿強(qiáng)烈的農(nóng)民則要積極引導(dǎo)，讓其在意見(jiàn)規(guī)定下合理依規(guī)轉(zhuǎn)讓其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

實(shí)行農(nóng)村土地“三權(quán)分置”，實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，合理妥善規(guī)定轉(zhuǎn)讓費(fèi)用是其中關(guān)鍵一環(huán)。不管是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓方還是受讓方，都希望有一個(gè)比較合理的費(fèi)用，對(duì)出讓方來(lái)說(shuō)則希望最大限度地得到比較高的轉(zhuǎn)讓費(fèi)用，而對(duì)受讓方來(lái)說(shuō)則希望以相對(duì)較低的價(jià)格得到土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。一些地方在探索建立土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)來(lái)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，這一做法有一定的可取性，應(yīng)大膽鼓勵(lì)肯定。除此之外，還應(yīng)在鄉(xiāng)村建立多方協(xié)商討論機(jī)制，讓村級(jí)黨組織、村民自治組織、經(jīng)濟(jì)合作組織以及村民代表參與進(jìn)來(lái)，以確定一個(gè)比較合理合情的流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)費(fèi)用，不但讓出讓方滿意，而且能提升受讓方種植積極性。

再次，新形勢(shì)下實(shí)行農(nóng)村土地“三權(quán)分置”要嚴(yán)格土地使用途徑。在一些農(nóng)民愿意轉(zhuǎn)讓土地且轉(zhuǎn)讓費(fèi)用合理的基礎(chǔ)上要特別注意的是嚴(yán)格監(jiān)控土地使用途徑。當(dāng)前流轉(zhuǎn)到土地的經(jīng)營(yíng)大戶或者種植企業(yè)普遍面臨著一個(gè)問(wèn)題就是種糧收入相對(duì)較低，一些人在流轉(zhuǎn)到土地后便想方設(shè)法規(guī)避政策法規(guī)，在流轉(zhuǎn)的土地上搞起了農(nóng)家樂(lè)、種起了蔬菜大棚。這樣一來(lái)對(duì)我國(guó)的糧食安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅，民以食為天，食以糧為主，要時(shí)刻謹(jǐn)記“無(wú)糧不穩(wěn)”這句警言。不但要對(duì)隨意改變土地使用途徑的經(jīng)營(yíng)人應(yīng)按照政策法規(guī)取消其流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，更要加快與農(nóng)村土地有關(guān)法律法規(guī)的完善和整合，建立健全涉農(nóng)土地法律法規(guī)，依法依規(guī)嚴(yán)格監(jiān)控流轉(zhuǎn)土地使用途徑。

【參考文獻(xiàn)】

[1]中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳.關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)[N].人民日?qǐng)?bào)，2016，11（05）：06.endprint