孫斐

摘 要：鐵路行政復(fù)議可以有效解決鐵路行政糾紛，鐵路行政復(fù)議由鐵路部門(mén)本級(jí)進(jìn)行，具有多元性結(jié)構(gòu)、雙重身份的特點(diǎn)，并且當(dāng)前鐵路行政復(fù)議存在體制不健全、公信力被質(zhì)疑、優(yōu)勢(shì)難以發(fā)揮等問(wèn)題。針對(duì)上述相關(guān)的問(wèn)題提出完善鐵路行政復(fù)議制度的相關(guān)策略。

關(guān)鍵詞：鐵路；行政復(fù)議制度；完善策略

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.11 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2017）24-0191-02

所謂行政復(fù)議，指公民、法人或其他組織認(rèn)為行政主體的具體行政行為對(duì)其合法權(quán)益造成了侵犯，進(jìn)而產(chǎn)生不服從的情緒，依照法定程序向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出復(fù)議申請(qǐng)，機(jī)關(guān)由此審查具體行政行為的合法性與適當(dāng)性，最終做出行政復(fù)議決定。本文針對(duì)鐵路行政復(fù)議中涉及的相關(guān)制度進(jìn)行探討。

一、現(xiàn)行鐵路行政復(fù)議的基本特點(diǎn)

1.全部由鐵路部門(mén)本級(jí)進(jìn)行復(fù)議?！缎姓?fù)議法》規(guī)定了行政復(fù)議案件的管轄范圍，基于當(dāng)前的鐵路行政管理制度，當(dāng)公民、法人或其他組織對(duì)鐵路的某一行政行為或?qū)﹁F路管理機(jī)構(gòu)做出的某一行政行為提出復(fù)議申請(qǐng)之時(shí)，應(yīng)由鐵道部進(jìn)行全權(quán)與直接受理。由此可知，鐵路部門(mén)本級(jí)具有鐵路行政復(fù)議權(quán)，并履行相應(yīng)的責(zé)任。

2.申請(qǐng)人員具有內(nèi)外多元化結(jié)構(gòu)。現(xiàn)階段，我國(guó)鐵路存在著政企不分的問(wèn)題，因而出現(xiàn)體制異化現(xiàn)象，行政復(fù)議的情況較多。行政復(fù)議申請(qǐng)一般為行政機(jī)關(guān)就具體的行政行為提出復(fù)議申請(qǐng)，分別有鐵路系統(tǒng)內(nèi)部與外部的工作人員及行政管理相對(duì)人。通常情況下，行政復(fù)議申請(qǐng)人為本機(jī)關(guān)以外的社會(huì)相對(duì)人。由此可知，鐵路行政復(fù)議的申請(qǐng)人具有多元性結(jié)構(gòu)，與一般行政復(fù)議案件的申請(qǐng)人存在一定的區(qū)別。

3.鐵路局具有雙重身份。鐵路局具有雙重身份，一是在法定范圍內(nèi)，有權(quán)對(duì)鐵路管理機(jī)構(gòu)的區(qū)域性鐵路行政管理職權(quán)予以行使；二是屬于在國(guó)家工商行政管理機(jī)關(guān)進(jìn)行登記的國(guó)家級(jí)鐵路運(yùn)輸企業(yè)，需要履行企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理職責(zé)，并享有相關(guān)義務(wù)與權(quán)利。因此，鐵路局具有鐵路行政管理機(jī)構(gòu)和鐵路運(yùn)輸企業(yè)兩種身份。

二、當(dāng)前鐵路行政復(fù)議制度存在的問(wèn)題

1.鐵路行政復(fù)議體制不健全?；阼F路行政管理體制的約束，鐵路部法制部門(mén)會(huì)對(duì)所有的鐵路行政復(fù)議案件進(jìn)行統(tǒng)一受理與審理，并做出復(fù)議決定。當(dāng)前關(guān)于鐵路行政復(fù)議體制不健全主要體現(xiàn)在以下兩方面：一是復(fù)議機(jī)構(gòu)與復(fù)議人員尚未得到專(zhuān)門(mén)的設(shè)置，行政復(fù)議工作的質(zhì)量與效率有待提升；二是鐵路管轄的范圍太大，當(dāng)事人要想提出復(fù)議申請(qǐng)存在一定的難度，在鐵路行政執(zhí)法力度加大的背景下，行政復(fù)議案件的數(shù)量逐年上升，導(dǎo)致相關(guān)的機(jī)構(gòu)和人員不能適應(yīng)新形勢(shì)下行政復(fù)議所提出的相應(yīng)要求。

2.行政復(fù)議制度的公信力被質(zhì)疑。當(dāng)前行政復(fù)議的公信力被質(zhì)疑，行政復(fù)議的功效還未被充分發(fā)揮，鐵路行政復(fù)議制度也存在這方面的問(wèn)題，對(duì)于行政復(fù)議工作而言，受理難、審理難、公信力低三大問(wèn)題亟待解決，行政復(fù)議制度不應(yīng)再成為“擺設(shè)”，其作用應(yīng)得到充分的發(fā)揮。當(dāng)前鐵路部門(mén)辦理的行政復(fù)議案件維持所占的比例很高，對(duì)原有具體行政行為予以推翻的相關(guān)決定比較少。出現(xiàn)這樣問(wèn)題的原因，一是鐵路部門(mén)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的辦案素質(zhì)有待提升，二是鐵路部門(mén)行政復(fù)議機(jī)關(guān)在處理事務(wù)之時(shí)不負(fù)責(zé)任，存在部門(mén)保護(hù)主義和本為主義思想。越過(guò)行政復(fù)議而直接去法院提起行政訴訟的鐵路案件較多，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)到各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)與機(jī)構(gòu)的案件數(shù)量。究其原因，由于鐵路行政復(fù)議的公信力較低，加之鐵路行政主體沒(méi)有履行好宣傳和告知任務(wù)，導(dǎo)致對(duì)鐵路行政救濟(jì)路徑不了解。

3.行政復(fù)議機(jī)構(gòu)基本上不承擔(dān)責(zé)任。分析當(dāng)前存在于鐵路行政復(fù)議工作中公信力遭質(zhì)疑和行政復(fù)議機(jī)構(gòu)維持率高這兩種現(xiàn)象，重要原因在于復(fù)議機(jī)構(gòu)以及工作人員不管是強(qiáng)行維持還是中止撤回，他們基本不承擔(dān)任何責(zé)任，并且行政復(fù)議中還存在書(shū)面審理的片面性和調(diào)查取證的問(wèn)題。在法律上不承擔(dān)責(zé)任，在行政上積極性也不夠，制度急需得到修改與完善。由此可見(jiàn)，行政復(fù)議中應(yīng)該引入問(wèn)責(zé)機(jī)制。

4.行政復(fù)議程序的效率優(yōu)勢(shì)難以發(fā)揮。行政復(fù)議制度應(yīng)當(dāng)具有的一個(gè)明顯的優(yōu)勢(shì)為快捷、便利，相較于其他行政訴訟等制度，行政復(fù)議制度應(yīng)該具有便利和快捷的優(yōu)勢(shì)，但是，當(dāng)前行政復(fù)議制度沒(méi)有充分發(fā)揮這些優(yōu)勢(shì)，鐵路行政復(fù)議效率低下已經(jīng)是一個(gè)比較容易發(fā)生的問(wèn)題。由于行政復(fù)議的審理工作多以書(shū)面形式進(jìn)行，公開(kāi)性與透明度比較低，使得行政復(fù)議工作具有“行政化”的特點(diǎn)，需要經(jīng)過(guò)多道程序?qū)徟拍茏罱K決定。行政復(fù)議的程序如下：具體的辦案人員提出相應(yīng)的意見(jiàn)，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在審閱之后簽字，然后交由分管部門(mén)（法制辦與政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)）簽字并定案，這一環(huán)節(jié)所經(jīng)歷的時(shí)間比較長(zhǎng)，類(lèi)似于“公文旅游”，不管是哪一個(gè)環(huán)節(jié)被耽擱，都會(huì)延長(zhǎng)整個(gè)工作的周期，這種“官僚化”的層層審批來(lái)辦理行政復(fù)議案件，降低了行政復(fù)議效率，并為腐敗現(xiàn)象的滋生提供了溫床。

三、鐵路行政復(fù)議制度的思考

1.完善鐵路行政復(fù)議工作制度體系。根據(jù)當(dāng)前鐵路部門(mén)和區(qū)域鐵路管理機(jī)構(gòu)兩級(jí)行政的具體情況，完善鐵路行政復(fù)議工作的制度體系。多種制度共同構(gòu)成鐵路行政復(fù)議制度體系，它們對(duì)鐵路行政復(fù)議的具體工作流程予以細(xì)化，劃分復(fù)議機(jī)關(guān)及鐵路管理機(jī)構(gòu)在鐵路行政復(fù)議工作中各自履行的職責(zé)，由此對(duì)行政復(fù)議整個(gè)過(guò)程的監(jiān)督予以強(qiáng)化，提升行政復(fù)議工作的公信力，最終保證各環(huán)節(jié)的工作在開(kāi)展過(guò)程中有章可循，有制可守，進(jìn)一步提高鐵路行政復(fù)議行為的規(guī)范性。

2.在加強(qiáng)法制隊(duì)伍建設(shè)上下功夫，不斷提高鐵路行政復(fù)議案件辦理能力。鐵路行政復(fù)議案件辦理質(zhì)量歸根結(jié)底取決于鐵路辦案人員的素質(zhì)，而目前鐵路行政復(fù)議辦理隊(duì)伍仍然“量少質(zhì)弱”，難以適應(yīng)實(shí)踐需要，加強(qiáng)法制隊(duì)伍建設(shè)是當(dāng)前重中之重。針對(duì)目前鐵路法制機(jī)構(gòu)力量薄弱、行政復(fù)議辦案人員工作積極性不高等問(wèn)題，鐵路相關(guān)部門(mén)要積極采取措施，加強(qiáng)指導(dǎo)，進(jìn)一步深化基層對(duì)行政復(fù)議工作重要性的認(rèn)識(shí)。一是要科學(xué)確定行政復(fù)議工作人員的編制，將從事專(zhuān)職行政復(fù)議工作人員的比例維持在一個(gè)合理的范圍內(nèi)，對(duì)工作隊(duì)伍予以固化，穩(wěn)定工作力量。二是加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，鼓勵(lì)行政復(fù)議辦案人員參加全國(guó)統(tǒng)一司法考試。加大對(duì)行政復(fù)議辦案人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，學(xué)習(xí)但不限于行政復(fù)議方面的相關(guān)法律法規(guī)，特別是行政管理領(lǐng)域的其他法律法規(guī)和復(fù)議技能。endprint

3.在嚴(yán)把“四關(guān)、四環(huán)節(jié)”上下功夫，不斷提高行政復(fù)議辦案質(zhì)量。隨著社會(huì)矛盾的日益復(fù)雜，鐵路行政復(fù)議爭(zhēng)議加大，為解決爭(zhēng)議，要盡可能地進(jìn)一步暢通鐵路行政復(fù)議渠道，例如，成立鐵路行政復(fù)議咨詢(xún)部，開(kāi)設(shè)咨詢(xún)專(zhuān)線，建立并健全行政復(fù)議案件移送制度，對(duì)行政復(fù)議案件從信訪部門(mén)進(jìn)行分流；豐富鐵路行政復(fù)議受理方式，進(jìn)一步完善信函、電話(huà)、傳真等申請(qǐng)方式。在案件審理過(guò)程中，注重辦案質(zhì)量，嚴(yán)把“四關(guān)”（受理關(guān)、審核關(guān)、調(diào)查關(guān)、決定關(guān)），突出“四環(huán)節(jié)”（辦案程序環(huán)節(jié)、事實(shí)證據(jù)環(huán)節(jié)、適用法律環(huán)節(jié)、裁量幅度環(huán)節(jié)），讓群眾感受“看得見(jiàn)的正義”。

4.在推動(dòng)工作方式轉(zhuǎn)變上下功夫，不斷提高行政復(fù)議審理方式的創(chuàng)新能力。鐵路行政復(fù)議以書(shū)面審理為原則，相對(duì)封閉，當(dāng)復(fù)議機(jī)關(guān)做出對(duì)申請(qǐng)人不利的決定時(shí)，申請(qǐng)人容易理解為“官官相護(hù)”。今后，要促使鐵路行政復(fù)議程序向公開(kāi)化發(fā)展，使案件審理更加公開(kāi)透明。一是將公眾參與引進(jìn)行政復(fù)議程序，進(jìn)一步探索擴(kuò)大聽(tīng)證適用的范圍，建立辯論機(jī)制，讓當(dāng)事人參與案件審理，對(duì)案件的主要事實(shí)和關(guān)鍵證據(jù)進(jìn)行質(zhì)證。二是實(shí)行繁簡(jiǎn)分流，做到“簡(jiǎn)案快審，難案細(xì)審”。對(duì)事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大的案件，可以使用簡(jiǎn)易程序，提高辦案效率。三是將調(diào)解方式貫穿于鐵路行政復(fù)議全過(guò)程，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政調(diào)解與行政復(fù)議資源的有效整合。

5.完善鐵路行政復(fù)議調(diào)解的程序規(guī)則。行政復(fù)議調(diào)解能夠?qū)π姓?zhēng)議予以合理且較為有效的解決，和行政復(fù)議決定具有相同的作用，因此，鐵路行政復(fù)議要完善鐵路行政復(fù)議中的調(diào)節(jié)制度，具體包含以下幾方面：一是啟動(dòng)行政復(fù)議調(diào)解時(shí)，應(yīng)該遵循各個(gè)當(dāng)事方的意愿，并告知當(dāng)事人行政調(diào)解的相關(guān)制度，送達(dá)受理通知書(shū)，受理初步的審查之后進(jìn)行行政復(fù)議調(diào)解；二是調(diào)解協(xié)商內(nèi)容應(yīng)涉及到調(diào)解工作的全過(guò)程，具體有筆錄制作、方式選擇、內(nèi)容協(xié)商、主持人與參與人指定、組織調(diào)解等；三是進(jìn)行行政復(fù)議調(diào)解書(shū)的制作；四是規(guī)定調(diào)節(jié)的時(shí)間限制與次數(shù)；五是終止調(diào)解工作；六是要將調(diào)解協(xié)議書(shū)的效力充分地發(fā)揮出來(lái)。實(shí)際上，復(fù)議調(diào)解與復(fù)議決定是有聯(lián)系的，它們并非兩種截然分明的程序，兩者同處于行政糾紛的解決過(guò)程中，當(dāng)出現(xiàn)調(diào)解失敗現(xiàn)象時(shí)應(yīng)在最短時(shí)間內(nèi)做出復(fù)議裁決。其實(shí)，不管是選擇調(diào)解，還是做出復(fù)議決定，復(fù)議機(jī)關(guān)都應(yīng)嚴(yán)格按照程序執(zhí)行，否則將會(huì)出現(xiàn)權(quán)力濫用的問(wèn)題。

6.明確鐵路行政復(fù)議申請(qǐng)的事項(xiàng)范圍。鐵路行政復(fù)議受理范圍應(yīng)對(duì)以下內(nèi)容予以囊括：一是不服從鐵路行政機(jī)關(guān)的行政處罰判決的，包括警告、沒(méi)收非法財(cái)物與違法所得、罰款、吊銷(xiāo)或暫扣執(zhí)照以及責(zé)令停產(chǎn)或停業(yè)等；二是不服從鐵路行政機(jī)關(guān)做出的變更、終止、撤銷(xiāo)執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證書(shū)等判決的；三是不服從鐵路行政機(jī)關(guān)做出的查封、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)、扣押或限制人身自由等決定的；四是對(duì)鐵路機(jī)關(guān)侵犯以合法經(jīng)營(yíng)權(quán)的；五是申請(qǐng)鐵路機(jī)關(guān)執(zhí)照、資格證等相關(guān)證件，鐵路機(jī)關(guān)未按法律規(guī)定予以辦理的；六是認(rèn)為鐵路機(jī)關(guān)做出的其他的行政行為出現(xiàn)了對(duì)合法權(quán)益的侵犯的。上述情況都允許申請(qǐng)鐵路行政復(fù)議，明確行政復(fù)議范圍可以提高行政復(fù)議的影響力。

7.采用“互聯(lián)網(wǎng)+行政復(fù)議”工作模式。為解決案多人少、效率低下的問(wèn)題，鐵路相關(guān)部門(mén)可以探索實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+行政復(fù)議”工作新模式，研發(fā)行政復(fù)議案件辦理、監(jiān)管與應(yīng)用系統(tǒng)，該系統(tǒng)以“案件辦理平臺(tái)”為中心，通過(guò)“案件監(jiān)管平臺(tái)、電子檔案平臺(tái)、業(yè)務(wù)交流平臺(tái)和法律法規(guī)庫(kù)”四個(gè)平臺(tái)建設(shè)，發(fā)揮“業(yè)務(wù)分析評(píng)價(jià)”和“統(tǒng)計(jì)分析平臺(tái)”兩大系統(tǒng)分析功能，努力提升復(fù)議機(jī)關(guān)辦案和復(fù)議監(jiān)督工作能力，形成鐵路行政復(fù)議案件數(shù)據(jù)庫(kù)，系統(tǒng)要嚴(yán)格按照行政復(fù)議工作流程，按照“立審分離”原則，將行政復(fù)議案件辦理流程細(xì)化為多個(gè)環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)均制定詳細(xì)的工作規(guī)范和操作要求。通過(guò)強(qiáng)化環(huán)節(jié)審批控制、文書(shū)管理和預(yù)警提示等手段，規(guī)范行政復(fù)議案件辦理流程，提升鐵路行政復(fù)議的公信度和工作效率。

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[責(zé)任編輯 李春蓮]endprint