張麗萍　蓋苗苗

摘 要 近些年來我省農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老事業(yè)雖有了一定的發(fā)展，但所面臨的形式依然嚴(yán)峻。農(nóng)村人口激增，尤其是失能老人數(shù)量不斷攀升加速老齡化、資金供應(yīng)后勁不足、養(yǎng)老方式相對(duì)落后等問題突出，因此加快推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老事業(yè)已成為我省民生工作的當(dāng)務(wù)之急。本文嘗試提出加快我省經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展、增加對(duì)養(yǎng)老事業(yè)的財(cái)政投入、完善我省農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老方式等對(duì)策建議，以期對(duì)發(fā)展我省農(nóng)村失能老人養(yǎng)老事業(yè)有益參考。

關(guān)鍵詞 養(yǎng)老 老齡化 財(cái)政 居家養(yǎng)老

基金項(xiàng)目：甘肅省高等學(xué)?？蒲许?xiàng)目資助（2016B-062）的階段性成果。

作者簡介：張麗萍，甘肅政法學(xué)院馬克思主義學(xué)院講師，研究方向：政治與社會(huì)現(xiàn)代化；蓋苗苗，甘肅政法學(xué)院馬克思主義學(xué)院學(xué)生。

中圖分類號(hào)：C913.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.360

隨著我國老齡化社會(huì)的發(fā)展，甘肅省作為西北地區(qū)的一個(gè)欠發(fā)達(dá)省份，早在2005年就進(jìn)入了老齡化社會(huì)。由于農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、家庭結(jié)構(gòu)變化，老齡化、高齡化問題突出等原因，養(yǎng)老資源捉襟見肘。因此，分析我省農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老問題的現(xiàn)狀以及成因，提出有效的對(duì)策建議，改善失能老人群體生活質(zhì)量已成為當(dāng)務(wù)之急。

一、甘肅省農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老的現(xiàn)狀

甘肅省作為一個(gè)西部欠發(fā)達(dá)省份，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平長期滯后，農(nóng)村人口占全省人口的絕大多數(shù)，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老資源總體匱乏。因此，全面了解我省農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老發(fā)展的基本現(xiàn)狀是解決失能老人養(yǎng)老問題的首要前提。

（一）取得的成績

第一，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已在我省農(nóng)村區(qū)域全面推廣并步入正軌。2009年9月，國家啟動(dòng)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，這對(duì)廣大的農(nóng)村老人來說具有里程碑意義。這項(xiàng)政策將農(nóng)村老年人的養(yǎng)老保障事業(yè)納入國家社會(huì)保障體系。在此之前，最低生活保障制度作為暫時(shí)解決特困農(nóng)民基本生活的政策措施，新型農(nóng)村合作醫(yī)療作為緩解農(nóng)民就醫(yī)問題的制度設(shè)計(jì)，發(fā)揮了一定的作用，但是，和新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)相比，保障面窄、保障程度低。截止目前，此項(xiàng)制度在我省農(nóng)村地區(qū)正常實(shí)施，未步入老年的中青年農(nóng)民按時(shí)繳納養(yǎng)老儲(chǔ)蓄金，60歲以上的老年人正常領(lǐng)取養(yǎng)老金，漸趨合理化。

第二，養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)正在持續(xù)推進(jìn)，老年人的精神需求逐漸受到重視。我省一部分經(jīng)濟(jì)條件較好的農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)興建起文化廣場(chǎng)、老年活動(dòng)中心、醫(yī)療保健室等，為我省農(nóng)村家庭養(yǎng)老方式提供了支持，也使農(nóng)村老年人的精神需求得到一定程度的關(guān)注。在此之前的很長時(shí)期內(nèi)，我省農(nóng)村老年人的精神生活不理想，人們將重心放在老年人的經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)方面，無暇顧及老年人的精神需求。

第三，我省養(yǎng)老保障制度不斷建立。2017年1月，我省啟動(dòng)了經(jīng)濟(jì)困難老人補(bǔ)貼制度。補(bǔ)貼對(duì)象主要包括兩部分，一是經(jīng)濟(jì)困難居家養(yǎng)老人口；二是經(jīng)濟(jì)困難的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老人口，給于每人每月100元的補(bǔ)助。這項(xiàng)政策的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)主要為失能、失智兩個(gè)方面，受助老年人所獲資金可用于購買康復(fù)治療、助醫(yī)等服務(wù)，改善了部分老年群體的生活質(zhì)量。此外，近幾年來，甘肅省人大常委會(huì)制定了《甘肅省老年人權(quán)益保障條例》，省政府印發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實(shí)施意見》，以及省直和央屬各單位制定的配套政策文件30多項(xiàng)，我省養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新意識(shí)逐漸增強(qiáng)。

（二）存在的問題

第一 ，經(jīng)濟(jì)供給不足。我省農(nóng)村養(yǎng)老保障水平較低主要表現(xiàn)在養(yǎng)老金的發(fā)放數(shù)額上。省級(jí)養(yǎng)老資金統(tǒng)籌數(shù)額小、集體出資少，“社會(huì)統(tǒng)籌+個(gè)人賬戶”模式的重心落在農(nóng)民個(gè)人身上，導(dǎo)致農(nóng)村老年人所獲得的養(yǎng)老金難以支付生活開支，生活較為貧困。此外，農(nóng)民因其常年進(jìn)行體力勞動(dòng)、農(nóng)活繁多，以至于年老時(shí)疾病較多、身體狀況欠佳，需要相對(duì)一部分的醫(yī)療支出，因此養(yǎng)老所需費(fèi)用較多，目前的養(yǎng)老金水平難以保障農(nóng)村老年人較高水平的生活。

第二，老年群體的精神狀況不佳。隨著中青年農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)村家庭空巢化現(xiàn)象突出，農(nóng)村老年人中留守老人、獨(dú)居老人較多。我省農(nóng)村尤其是一些貧困山區(qū)，由于地理位置偏遠(yuǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施落后、生活條件較差，導(dǎo)致一部分農(nóng)村老人生活不便。長久以來，對(duì)農(nóng)村老人精神狀況關(guān)注的缺乏使許多農(nóng)村老人產(chǎn)生了孤獨(dú)、焦慮、絕望、甚至精神失常等心理問題。

第三，老年照顧的專業(yè)化程度低，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老發(fā)展不完善。我省農(nóng)村最主要的養(yǎng)老方式是家庭養(yǎng)老，但是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老必不可少，構(gòu)建完備的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老體系是大勢(shì)所趨。首先，老年人口專業(yè)化照顧的程度低，我省農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)缺乏專業(yè)管理和服務(wù)人員，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所能提供的服務(wù)質(zhì)量不如人意，對(duì)于入住老年人，尤其是失能老人的生活照料不到位。此外，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量少、內(nèi)部床位嚴(yán)重不足、生活條件差、公費(fèi)養(yǎng)老院入住條件苛刻等是目前我省農(nóng)村失能老人機(jī)構(gòu)養(yǎng)老發(fā)展的突出問題。

二、我省農(nóng)村失能老人養(yǎng)老問題的成因分析

隨著我省農(nóng)村養(yǎng)老發(fā)展遭遇一系列困境，為積極應(yīng)對(duì)這種日益嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，應(yīng)就我省自身失能老人養(yǎng)老問題的成因及其影響因素作出嚴(yán)謹(jǐn)分析，以便對(duì)癥下藥。主要包括以下幾個(gè)方面：

（一）我省農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后是當(dāng)前階段我省的突出問題，也是制約我省農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的瓶頸。我省農(nóng)村大部分地區(qū)自然條件惡劣，農(nóng)民大多以種地為生，農(nóng)民收入有限，生活困難。此外，農(nóng)村地區(qū)缺乏就業(yè)機(jī)會(huì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)較少，失地農(nóng)民以及農(nóng)民在閑暇時(shí)節(jié)無處務(wù)工，難以在其年老時(shí)支撐自身需求。加之，我省農(nóng)村失能老人主要靠家庭成員供養(yǎng)和勞動(dòng)收入來保障生活，自身勞動(dòng)收入與家庭成員供養(yǎng)兩種方式的比例達(dá)到88.9%。就老年群體來看，隨著高齡化的發(fā)展，失能老人增多，失去勞動(dòng)能力，無法保障自身的需求，需要家庭成員供養(yǎng)。

（二）財(cái)政對(duì)養(yǎng)老事業(yè)投入不足

作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村失能養(yǎng)老人口數(shù)字不斷攀升，更加劇了我省農(nóng)村社會(huì)的養(yǎng)老資金短缺的形勢(shì)嚴(yán)峻。一方面，我省經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力不足，經(jīng)濟(jì)總量難以滿足巨大的需求；另一方面，資金是養(yǎng)老事業(yè)的核心支柱，資金匱乏是我省農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老問題的重要影響因素，政府財(cái)政投入于養(yǎng)老的資金明顯不足，對(duì)于養(yǎng)老問題的探索也缺乏積極性，與東南部發(fā)達(dá)省市差距較大。目前，新農(nóng)保已在我省農(nóng)村地區(qū)順利實(shí)施，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策為我省農(nóng)村老年群體的養(yǎng)老事業(yè)雖提供了一種制度保障。但是，農(nóng)民群體繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)后，其老年時(shí)所能領(lǐng)取的養(yǎng)老金數(shù)額并不可觀。此外，我省市、縣兩級(jí)養(yǎng)老資金統(tǒng)籌力度小，造成養(yǎng)老資金的巨大缺口。

（三）我省農(nóng)村失能老人養(yǎng)老方式亟待完善

目前，家庭養(yǎng)老雖仍是我省農(nóng)村失能老人主要的養(yǎng)老方式，一些新興養(yǎng)老方式發(fā)展不充分。尤其是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老在我省農(nóng)村社會(huì)的作用微乎其微，發(fā)展緩慢。其原因主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身財(cái)政統(tǒng)籌能力低，我省許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政淪為吃飯財(cái)政、需要縣級(jí)財(cái)政的補(bǔ)貼，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本無力負(fù)擔(dān)養(yǎng)老院的正常運(yùn)行。此外，在我省農(nóng)村地區(qū)，老年群體愿意與子女一起生活的占多數(shù)，但實(shí)際上很多農(nóng)村家庭都是分開居住，尤其當(dāng)年輕人進(jìn)城常年務(wù)工時(shí)，家中只有留守老人和孩子。此外，在代際失衡的影響下，老年人對(duì)于子女的補(bǔ)貼遠(yuǎn)大于子女對(duì)父母的回饋。

三、進(jìn)一步推進(jìn)我省農(nóng)村失能老人養(yǎng)老事業(yè)的建議

我省農(nóng)村失能老人養(yǎng)老問題是我省必須優(yōu)化和解決的重中之重，養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展是推進(jìn)其他各項(xiàng)事業(yè)的基礎(chǔ)，解決我省養(yǎng)老問題必須從我省實(shí)際出發(fā)。

（一）促進(jìn)我省經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，提高農(nóng)民收入水平

就目前情況來看，我省農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老仍需省級(jí)財(cái)政的支持和農(nóng)民收入的支撐。其中，農(nóng)民群體收入水平的提高是緩解失能老人養(yǎng)老問題的重要途徑。

第一，提高我省農(nóng)民收入，就必須因地制宜發(fā)展各種產(chǎn)業(yè)，引進(jìn)先進(jìn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，合理利用土地和水源，發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)等，建立和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)配套設(shè)施。

第二，引進(jìn)投資，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，避免農(nóng)村勞動(dòng)力大量外流，這也可以減少我省農(nóng)村空巢等問題，緩解農(nóng)村人口老齡化。最后，提高征地補(bǔ)償額度，保障失地農(nóng)民的利益和生活。

（二）增加政府財(cái)政對(duì)我省農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)的投入

就全國農(nóng)村地區(qū)而言，我省農(nóng)村養(yǎng)老保障水平低，與東南沿海農(nóng)村地區(qū)差距很大。究其原因，我省財(cái)政對(duì)養(yǎng)老事業(yè)投入的比例過小，難以滿足巨大且快速增長的養(yǎng)老需求。因此，消除養(yǎng)老產(chǎn)品的區(qū)域性，增加財(cái)政投入是解決養(yǎng)老問題的治本之策。我省應(yīng)積極設(shè)置城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)專項(xiàng)保障基金，并逐年加大投入力度。各級(jí)政府用于社會(huì)福利事業(yè)的彩票公益金，爭取在“十三五”期間，每年將60%以上用于支持發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，并隨老年人口的增加逐步提高投入比例。還需進(jìn)一步強(qiáng)化政府對(duì)新農(nóng)保的補(bǔ)貼力度，進(jìn)一步完善公共養(yǎng)老金體系。

（三）完善我省農(nóng)村區(qū)域的養(yǎng)老方式

在我省農(nóng)村社會(huì)，由于大多數(shù)家庭負(fù)擔(dān)較重，對(duì)于老人的經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)力不從心，因此需要政府承擔(dān)養(yǎng)老主體責(zé)任。隨著我省經(jīng)濟(jì)的逐漸發(fā)展和養(yǎng)老財(cái)政投入的增多，我省農(nóng)村將有條件由家庭養(yǎng)老向居家養(yǎng)老轉(zhuǎn)變，使政府、集體、社會(huì)、家庭共同參與養(yǎng)老事業(yè)。要鞏固家庭養(yǎng)老并探索家庭養(yǎng)老向居家養(yǎng)老轉(zhuǎn)變，必須要加快發(fā)展一直以來是我省農(nóng)村養(yǎng)老薄弱的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。

（四）完善制度建設(shè)

一項(xiàng)制度、政策的出臺(tái)需要做許多的前期工作，更重要的是與實(shí)際情況相貼合。我省作為一個(gè)西部省份，不但與其他省份存在很多差別，而且省內(nèi)不同區(qū)域的實(shí)際情況差異明顯。因此，解決我省農(nóng)村失能老人養(yǎng)老問題須從各地具體實(shí)際出發(fā)制定不同的政策和制度。具體可針對(duì)農(nóng)村失能老人不同的失能程度，制定不同的實(shí)施辦法和方式，確保失能老人養(yǎng)老合法權(quán)益得到保障。

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