李靖堃

【摘要】歐洲當(dāng)前面臨著諸多危機(jī)和挑戰(zhàn)，特別是債務(wù)危機(jī)、難民危機(jī)、恐怖主義襲擊，以及英國退出歐盟等一系列問題，但歐洲國家和歐盟在應(yīng)對這些問題時顯得捉襟見肘，其合法性和有效性也因此受到了越來越多的質(zhì)疑。在歐洲國家層面，代議制民主與精英治理模式的合法性陷入困境，而傳統(tǒng)的中左和中右翼主流政黨在政策的有效性方面遇到的種種問題，直接導(dǎo)致民粹主義力量的興起，并對原有政黨政治格局造成了嚴(yán)重沖擊。在歐盟層面，在多重危機(jī)面前，其長期存在的“民主赤字”問題進(jìn)一步加重，同時，在應(yīng)對各種問題的過程中，歐盟表現(xiàn)出來的無力感更加突出了其有效性危機(jī)。

【關(guān)鍵詞】代議制民主 民粹主義 民主赤字 合法性 有效性

【中圖分類號】D033.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.13.007

2017年是歐洲共同體/歐盟成立60周年，歐盟曾表示要借此機(jī)會“自豪地回顧過去，充滿希望地展望未來”。但是，在當(dāng)前歐洲面臨著多重危機(jī)和挑戰(zhàn)的情況下，它是否真能做到充滿“自豪和希望”？距2008年金融危機(jī)爆發(fā)已有將近10年，但歐洲依然沒能徹底擺脫經(jīng)濟(jì)危機(jī)，希臘債務(wù)危機(jī)甚至有進(jìn)一步惡化的可能。更為雪上加霜的是，歐洲近年來接連遭遇難民危機(jī)、恐怖主義襲擊、英國退出歐盟等一系列打擊，同時，歐洲政壇的“黑天鵝”事件頻發(fā)，特別是以民粹主義政黨為代表的反建制力量一再“挑戰(zhàn)”現(xiàn)有的政治秩序和主流政黨的執(zhí)政地位，一向以穩(wěn)定著稱的多個歐洲國家出現(xiàn)了政治不穩(wěn)定現(xiàn)象。但面對這一系列危機(jī)，歐洲國家和歐盟或束手無策，或疲于應(yīng)對。這種現(xiàn)象充分暴露了當(dāng)前歐洲民主制度面臨的困境，即它的合法性與有效性陷入了危機(jī)。這些困境和危機(jī)不僅體現(xiàn)在成員國層面，也體現(xiàn)在歐盟層面。

代議制民主與精英治理的合法性危機(jī)

代議制是目前歐洲國家普遍采用的一種民主形式。它脫胎于古希臘羅馬城邦時期實行的直接民主，但由于直接民主方式只適用于人口規(guī)模較小的政治體，而近代民族國家地域廣闊、人口規(guī)模龐大，需要做出決策的事項十分復(fù)雜，且越來越具有專業(yè)性，因而直接民主越來越無法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)與社會生活的需要，“代議制”在這種情況下“應(yīng)運(yùn)而生”。這一制度起源于13世紀(jì)的英國，其標(biāo)志性事件是英國議會成立并逐漸制度化，其核心原則是由人民選出的代表根據(jù)人民的委托行使國家權(quán)力（即間接民主）。經(jīng)過漫長的發(fā)展和演化，代議制民主被西方國家普遍采用，成為其民主政治制度的基石，也被認(rèn)為是更適應(yīng)現(xiàn)代社會的一種民主形式。

但是，多年來，代議制常常受到各種質(zhì)疑，其中最受人詬病的就是其代表性不足的問題。設(shè)計“代議制”方案的初衷本是為了讓人民的代表按照人民的意志行事，但“人民選出的代表”是否能夠、以及在多大程度上能夠“代表人民”？這一問題在實行議會制的國家更為突出（在總統(tǒng)制國家，由于總統(tǒng)與議員均為民眾選舉產(chǎn)生，代表性問題相對而言沒有那么嚴(yán)重）。以代議制的發(fā)源地英國為例。首先，在第二次世界大戰(zhàn)之后舉行的總共18次議會選舉中，執(zhí)政黨獲得的票數(shù)均未達(dá)到半數(shù)，其中比例最低的是2005年獲勝的工黨，僅獲得了35.2%的選票，而2015年大選中獲勝的保守黨也只得到了36.9%的選票。再加上近年來選民對政治越來越感到厭倦，投票率不斷走低（1950年英國議會選舉的投票率為83.9%，而2001年僅有59.4%），導(dǎo)致執(zhí)政黨代表性不足的問題更加突出。其次，根據(jù)代議制原則，作為民選機(jī)構(gòu)的議會本應(yīng)是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，但在實踐中卻逐漸出現(xiàn)了行政權(quán)凌駕于立法權(quán)之上的趨勢。原因在于，執(zhí)政黨即為議會中的多數(shù)黨，因此政府提出的議案鮮有不被議會通過的情況，甚至有時會出現(xiàn)議會被政府意愿“綁架”的情況，從而使得議會在實際上成為為政府政策合法性“背書”的機(jī)構(gòu)。與此同時，首相（及其內(nèi)閣）在國家決策中的權(quán)力越來越大，甚至有學(xué)者將其稱為“總統(tǒng)制首相”。這種情況不只存在于英國，在歐洲其他議會制國家同樣存在。在此意義上，我們可以認(rèn)為，歐洲的代議制民主完全背離了其設(shè)計者的初衷，不再是為“人民利益”代言的民主機(jī)構(gòu)，而是越來越成為為少部分“精英”服務(wù)的政策工具，在所謂“精英民主”的道路上越走越遠(yuǎn)。

“精英民主”理論是“隨著官僚理論的確立以及整個社會的官僚組織化，精英們被推向了社會治理的前臺”之后出現(xiàn)的（張康之、張乾友，2011），其代表人物是馬克思·韋伯、熊彼特等人。其核心思想是，由于普通民眾對政治缺乏興趣和能力，而政治精英在政治上具有相對優(yōu)越性，因此理應(yīng)由那些對政治和其他公共事務(wù)感興趣并具備一定才能的精英來治理國家（約瑟夫·熊彼特，2009）。民主只是一套制度性的程序，即政治家競?cè)☆I(lǐng)導(dǎo)權(quán)的一種過程；民主原則僅僅意味著，政府的權(quán)力應(yīng)交給那些獲得了更多選票的人。民主的目標(biāo)不再是把決定政治問題的權(quán)力授予全體選民，而是“民主政治就是政治家的統(tǒng)治”（金貽順，1999）。由此可見，該理論將少數(shù)政治精英而不是人民大眾作為政治過程的核心和支配力量，選民只有選擇精英的權(quán)力，而沒有實施統(tǒng)治權(quán)的權(quán)力。也就是說，民眾只有在投票時擁有“民主”權(quán)利，投票結(jié)束之后民眾就不再能對國家決策發(fā)揮任何影響。

該理論是當(dāng)前歐洲國家代議制民主的真實寫照和精確總結(jié)。在當(dāng)代歐洲國家的代議制框架下，民眾除了在幾年一次的選舉中有表達(dá)選擇權(quán)的機(jī)會之外，很少有機(jī)會表達(dá)自己的意見，更不用說對“精英”的決策施加影響和進(jìn)行有效的監(jiān)督。這種政策輸入渠道和“監(jiān)督責(zé)任”的缺失，是民眾對“精英民主”不滿的根本原因。在經(jīng)濟(jì)形勢良好、政治和社會形勢穩(wěn)定的情況下，民眾對“精英”的反感也許還不太強(qiáng)烈，但在2008年金融危機(jī)爆發(fā)后，歐洲國家的經(jīng)濟(jì)普遍出現(xiàn)萎縮，有些國家盡管已經(jīng)恢復(fù)經(jīng)濟(jì)增長，但由于此次危機(jī)持續(xù)時間較長，對民眾的生活不可避免地造成了負(fù)面影響，更不用說那些至今尚未徹底擺脫經(jīng)濟(jì)衰退的國家（如希臘）。在此次經(jīng)濟(jì)危機(jī)中，人民的生活水平普遍下滑，如在希臘，家庭財富在2000年到2015年期間平均減少了37.5%；在愛爾蘭，居民人均可支配收入至今仍低于金融危機(jī)爆發(fā)之前。中下層民眾受到的影響尤其嚴(yán)重，導(dǎo)致社會分配不均衡狀況加劇，貧富差距不斷拉大。而歐洲各國領(lǐng)導(dǎo)人由于無法找到解決危機(jī)的更好辦法，只能依靠縮減開支和提高稅收，而縮減開支導(dǎo)致政府社會福利支出減少，首當(dāng)其沖的必然是收入較低的中下層民眾，從而進(jìn)一步加劇了他們對政治精英的不滿。而移民問題與難民危機(jī)以及近年來發(fā)生的多起恐怖襲擊事件造成社會動蕩，使得政治精英與民眾之間的離心傾向進(jìn)一步加大，從而導(dǎo)致“精英民主”模式陷入危機(jī)，這一點(diǎn)清楚地反映在2016年歐洲舉行的兩次意義非凡的全民公投中，即英國的退歐公投和意大利的修憲公投。

英國退歐公投于2016年6月舉行，結(jié)果有將近52%的投票者贊成英國退出歐盟。意大利修憲公投于2016年12月舉行，反對修改憲法的比例為59.5%，公投宣告失敗。這兩次公投有很多共同特點(diǎn)，它們的結(jié)果都與精英政治家的預(yù)期相反，其根本原因在于民眾對“精英民主”模式的不滿。在英國退歐公投中，年齡越大、受教育程度越低、收入水平越差的投票者越支持退出歐盟，這部分人多處于社會的下層，他們在很大程度上是將投票作為對政治精英長期忽視其需求的一種“反抗”。在此意義上，此次公投被有些學(xué)者認(rèn)為是“精英民主”的失敗。而在意大利的公投中，民眾對政府除了壓縮開支以外，無法拿出有效措施應(yīng)對經(jīng)濟(jì)形勢長期低迷的狀況不滿，則是最根本原因。

不可否認(rèn)，由于民眾并非在所有時候、所有情況下都是理智的，因此公投結(jié)果必然伴隨著很大程度的不確定性。但為什么歐洲國家的政治家仍要將一些重大事項頻繁訴諸公投（有憲法明確規(guī)定的情況除外）？其原因不外乎如下幾點(diǎn)。第一，在很多情況下，全民公投是在執(zhí)政黨或政府無力解決現(xiàn)實問題，或者不愿意承擔(dān)政治責(zé)任的情況下采取的無奈之舉，其中最典型的有2015年希臘就是否接受國際債權(quán)人救助計劃舉行的公投和英國的退歐公投。前者主要是由于希臘領(lǐng)導(dǎo)人無法在歐盟的改革壓力和民眾的反對之間找到最佳方案；而在英國，則在很大程度上是由于卡梅倫無法應(yīng)對保守黨內(nèi)部強(qiáng)硬疑歐派的“逼宮”。第二，在現(xiàn)有歐洲民主制度框架下，對于一個政黨而言，上臺執(zhí)政是壓倒一切的任務(wù)。還是以英國為例。卡梅倫之所以在2013年初做出舉行退歐公投的決定，是因為以反對歐洲一體化為唯一宗旨的英國獨(dú)立黨獲得了諸多民眾支持，卡梅倫希望通過公投重新贏得這部分民眾的支持，以便在2015年5月大選中獲勝。第三，在面對著民眾對代議制民主代表性不足的質(zhì)疑聲音越來越強(qiáng)烈的情況下，歐洲國家的政治家希望通過全民公投這種直接民主方式，為政府的決策提供合法性來源。

但是，全民公投并不是萬能的，不是醫(yī)治歐洲國家“民主失靈”的良方，它非但不能解決歐洲民主制度中存在的固有缺陷，甚至還有可能與作為歐洲民主基礎(chǔ)的代議制產(chǎn)生嚴(yán)重沖突。

首先，全民公投與代議制模式一樣，同樣存在著代表性不足的問題，未必能夠充分反映“民意”。如在英國退歐公投中，支持退出歐盟的比例為將近52%，投票率為72%，而英國有投票權(quán)的公民為4600萬人左右，也就是說，支持退歐的人數(shù)只有1740萬人左右，且多集中在英格蘭，這樣的結(jié)果并未能體現(xiàn)絕大多數(shù)英國人的意愿，特別是蘇格蘭和北愛爾蘭人的意愿。其次，如前所述，公投具有很大程度的不確定性，也不可避免地會產(chǎn)生不夠理智、不符合國家利益的結(jié)果，特別是如果出現(xiàn)與執(zhí)政黨預(yù)期相反的結(jié)果，則政治精英的可信度將不可避免地受到損害。最后，也是最為重要的是，如果公投結(jié)果與絕大多數(shù)議員（議會）的意愿相悖，則會進(jìn)一步凸顯民主合法性問題，甚至可能導(dǎo)致合法性來源的沖突（Nat le Roux， 2016）。如在英國退歐公投中，大多數(shù)議員都支持英國留在歐盟，但在作為“人民代表”的議會與由人民通過直接民主方式表達(dá)出來的意見不符的情況下，是“人民代表”還是人民擁有最終的決定權(quán)？從法律上看，英國議會有權(quán)推翻全民公投的結(jié)果，但在政治上這似乎又行不通，因為議會作為人民選舉出的代表，有義務(wù)按照人民的意愿采取行動。因此，在此意義上，這種民主合法性來源的沖突和悖論似乎是無法解決的。

傳統(tǒng)政黨政治的有效性危機(jī)

政黨是代議制民主政體的最重要構(gòu)成要素之一，無論是在議會內(nèi)閣制國家，還是總統(tǒng)制國家，政黨的最主要功能都是參加選舉，并爭取執(zhí)政。無論是經(jīng)直接選舉的議會和總統(tǒng)，還是由議會任命的政府，都是以政黨作為基本單位開展活動。換言之，政黨政治是歐洲民主政治的根本出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)。因此，透過歐洲政黨政治的變動情況，我們能夠認(rèn)識到歐洲傳統(tǒng)政治制度在有效性方面發(fā)生的變化。

現(xiàn)代政黨最早誕生于17世紀(jì)的英國。德國和意大利等國家由于特殊的歷史原因，政黨的出現(xiàn)和形成制度化的時間相對比較晚，但到第二次世界大戰(zhàn)之后已發(fā)展成熟，各個國家的政黨形態(tài)和政黨政治格局也已基本固定，能夠上臺執(zhí)政或在執(zhí)政聯(lián)盟中發(fā)揮主要作用的基本上都是持中左或中右理念的政黨（即通常所稱的“主流政黨”）?？傮w上看，其他“非主流”政黨（或邊緣政黨）在全國性選舉中獲勝，并單獨(dú)執(zhí)政或在執(zhí)政聯(lián)盟中發(fā)揮主要作用的可能性微乎其微（當(dāng)然，不排除一些“非主流”政黨在地方層面執(zhí)政的情況）。

然而，金融危機(jī)爆發(fā)之后，上述情況發(fā)生了根本性改變，歐洲國家傳統(tǒng)中左和中右翼政黨的影響力和民眾支持率不斷下降，動搖了其長久以來形成的穩(wěn)固的執(zhí)政地位。其中，民粹主義力量的不斷興起是導(dǎo)致這一現(xiàn)象的最重要原因。金融危機(jī)造成的經(jīng)濟(jì)形勢低迷、再加上難民危機(jī)的影響持續(xù)發(fā)酵，以及近一兩年來恐怖主義襲擊頻發(fā)所引發(fā)的民眾排外情緒的增強(qiáng)，使得民粹主義政黨在整個歐洲范圍內(nèi)的影響力與日俱增，并對幾乎所有歐洲國家的傳統(tǒng)政黨政治格局和主流政黨的合法性地位構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。

在德國，2013年剛剛成立的“另行選擇黨”已在10個州議會（總共16個）中擁有席位，普遍預(yù)測其將在2017年大選后進(jìn)入聯(lián)邦議院；在法國，“國民陣線”表現(xiàn)一直很搶眼，在2015年12月大區(qū)選舉的首輪投票中獲得了將近28%的選票，居所有政黨之首，而在2017年4月的第一輪總統(tǒng)選舉中，其領(lǐng)導(dǎo)人瑪麗娜·勒龐以21.3%的得票率力壓共和黨候選人菲永和社會黨候選人梅朗雄等人進(jìn)入第二輪；在英國，獨(dú)立黨在2014年的歐洲議會選舉中成為第一大黨，而公投退歐則被認(rèn)為是以其為代表的民粹主義政黨在歐洲的“最大勝利”；在意大利，“五星運(yùn)動”的支持率與執(zhí)政黨民主黨不相上下，“五星運(yùn)動”在2016年5個城市的市長選舉中贏下羅馬和都靈兩個城市；在西班牙，“我們能”異軍突起，在很短的時間內(nèi)成為第三大黨，并且直接導(dǎo)致政府組閣在2015～2016年間險些兩次夭折；在奧地利，盡管綠黨候選人范德貝倫在2016年12月的第二輪總統(tǒng)選舉中最終擊敗極右翼自由黨候選人霍費(fèi)爾，但霍費(fèi)爾曾在4月的第一輪投票中獲得了將近50%的選票；在冰島2016年10月的議會選舉中，2012年成立的海盜黨一舉成為第二大黨，并在獨(dú)立黨和左翼綠色運(yùn)動組閣失敗后，被總統(tǒng)授權(quán)組建新一屆政府。除上述國家以外，在荷蘭、丹麥、芬蘭、挪威等北歐國家，以及匈牙利、保加利亞、捷克、波蘭、斯洛伐克等中東歐國家，民粹主義政黨的實力均呈現(xiàn)增長勢頭。更不用說，在希臘，激進(jìn)左翼聯(lián)盟已于2015年1月成為執(zhí)政黨，也是歐元區(qū)第一個持反對緊縮立場的執(zhí)政黨。

誠然，民粹主義并不是剛剛才出現(xiàn)的，它最早萌芽于19世紀(jì)40～50年代的俄國，19世紀(jì)下半葉曾在北美和東歐興旺一時，但到19世紀(jì)末20世紀(jì)初基本銷聲匿跡。20世紀(jì)90年代以來，民粹主義卷土重來，再次成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)，尤其是在歐洲。但它真正對歐洲的民主政治形成實質(zhì)性影響是在2008年金融危機(jī)爆發(fā)之后。民粹主義的原意即“平民主義”，打著為平民大眾代言的旗號，反對權(quán)威和現(xiàn)有體制，但其構(gòu)成和不同派別的政治理念之間存在著很大的差別。當(dāng)然，不同派別間仍有一些共同訴求，可以粗略地概括為“反精英、反建制和激進(jìn)民族主義（例如排外和種族歧視）”（梁雪村，2015），也正是這些理念和訴求為其在當(dāng)下的歐洲贏得了大量擁躉，并對現(xiàn)有政治體制和政黨政治構(gòu)成了重大威脅。

民粹主義政黨之所以能在短時間內(nèi)取得如此令人矚目的“成就”，其原因是多方面的。首先，如前所述，隨著全球化與一體化的不斷加速，以及金融危機(jī)造成的經(jīng)濟(jì)衰退，整個歐洲都出現(xiàn)了貧富差距拉大、社會分裂加劇的趨勢，廣大中下層民眾認(rèn)為自己是全球化和歐洲一體化過程中的“失敗者”，而以主流政黨為代表的政治精英又沒有對他們的境況予以足夠重視，現(xiàn)有的體制也無法給他們提供充分保護(hù)。而民粹主義以“反精英”和反對現(xiàn)有體制為口號，充分迎合了這部分民眾的心理，從而為民粹主義政黨的興起提供了社會基礎(chǔ)。其次，歐洲國家現(xiàn)有制度和機(jī)構(gòu)中存在著一些由來已久的缺陷，特別是傳統(tǒng)的主流政黨無法有效應(yīng)對當(dāng)前面臨的種種危機(jī)，無法履行競選承諾，使其執(zhí)政能力受到了越來越多的質(zhì)疑，民眾在對傳統(tǒng)政黨感到失望的情況下才會去作為反對派的民粹主義政黨那里尋求解決之道。換言之，民眾對民粹主義政黨的支持并不是出于后者的實際主張多么令人信服，而更多的是對現(xiàn)在體制的“反抗”。畢竟，絕大多數(shù)民粹主義政黨只是作為反對黨存在，其政策主張并未得到實踐的檢驗；而少數(shù)進(jìn)入執(zhí)政聯(lián)盟的民粹主義政黨也拿不出有效的政策方案來解決歐洲國家當(dāng)前面臨的各種實際問題。第三，民粹主義政黨并非通過暴力等非常規(guī)手段進(jìn)入執(zhí)政渠道，相反，他們或是通過正當(dāng)?shù)拿裰鞒绦颍ㄟx舉）直接參與決策，或是通過影響民意迫使主流政黨至少部分接受了他們的政策主張。因此，從這個意義上說，歐洲國家的民主制度反倒“成全”了民粹主義政黨，特別是一些極右翼派別。或者說，民粹主義就是西方民主的“伴生物”，是西方民主自身機(jī)制的一種必然結(jié)果（林德山，2017）。

民粹主義政黨的興起，不可避免地給歐洲的政黨政治造成了一些深遠(yuǎn)影響。首先，政黨政治格局進(jìn)一步向分散化和碎片化方向發(fā)展，具體表現(xiàn)有：在多數(shù)國家，傳統(tǒng)主流政黨獲得的選票和議會席位不斷減少；一些國家在大選后組閣越來越困難；另有一些國家的兩黨制有向多黨制發(fā)展的趨勢（如西班牙和英國）。第二，由于傳統(tǒng)政黨的民意基礎(chǔ)越來越薄弱，他們亟需對自己的意識形態(tài)和政黨理念進(jìn)行重新定位，以增強(qiáng)自己的代表性。但究竟是繼續(xù)向中間靠攏，繼續(xù)打造“全民政黨”，還是回到傳統(tǒng)左右翼政黨最初的群眾基礎(chǔ)，這兩種選擇似乎都行不通。第三，歐洲政黨政治譜系總體上呈現(xiàn)出進(jìn)一步右轉(zhuǎn)的趨向，不僅相較于右翼政黨，左翼政黨總體上處于“守勢”，而且，在民粹主義政黨的壓力下，傳統(tǒng)主流政黨不得不調(diào)整自己的政策主張。以德國為例，默克爾在難民危機(jī)剛剛爆發(fā)之時實行“敞開大門”的政策，但由于執(zhí)政黨基民盟在數(shù)次地方選舉中落敗，隨著2017年大選的臨近，德國的難民政策不得不向更加強(qiáng)硬的方向發(fā)展。

當(dāng)然，以民粹主義政黨為代表的反建制力量帶來的并不完全是負(fù)面效應(yīng)，它至少給了人們一個重新審視和思考?xì)W洲民主制度的契機(jī)。

歐盟的合法性與有效性危機(jī)

作為具有超國家性質(zhì)的地區(qū)組織，歐盟同樣面臨著合法性與有效性方面的危機(jī)。

歐盟的前身歐洲共同體創(chuàng)立于第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束之后，其初衷是為了重建歐洲的和平與繁榮。不可否認(rèn)，歐洲共同體在恢復(fù)戰(zhàn)后歐洲經(jīng)濟(jì)、實現(xiàn)歐洲國家之間的和解與和平方面起到了不容置疑的作用。由于它在很多領(lǐng)域取得了斐然的成就，因此一度被作為“民主、法治”的標(biāo)桿，吸引著大量中東歐國家加入。

但是，必須看到的是，歐洲共同體/歐盟的制度設(shè)計并非完美無缺，恰恰相反，自歐洲共同體創(chuàng)立之初，其體制機(jī)制所固有的內(nèi)在矛盾與問題就一直存在，只不過之前被歐洲一體化在各個領(lǐng)域，特別是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域所取得的成績掩蓋了，或者是由于每個成員國都從歐洲一體化中獲得了不同程度的利益而被人為地“視而不見”。但當(dāng)歐洲一體化發(fā)展到一定階段，特別是在歐盟結(jié)束了20世紀(jì)90年代“最好的時光”之后，隨著歐洲不斷陷入各種危機(jī)，成員國之間的利益分歧和矛盾逐漸暴露出來，而歐盟自身在合法性和有效性方面的固有缺陷也顯露無遺。

首先，從民主合法性來看，事實上，認(rèn)為歐盟不具有民主合法性的質(zhì)疑和批評由來已久。1977年，“歐洲青年聯(lián)邦主義者”（Young European Federalists）在其成立宣言中最早使用了“民主赤字”這一詞匯；1979年，英國學(xué)者大衛(wèi)·馬昆德在其著作《歐洲的議會》一書中指出，由于歐洲議會不是由公民直接選舉產(chǎn)生的，因此存在著“民主赤字”問題（David Marquand， 1979）。此后，“民主赤字”不再僅局限于歐洲議會，而是指歐洲一體化從根本上是一場由精英發(fā)起的“從上到下”的運(yùn)動，缺乏民眾的參與，也缺乏足夠的監(jiān)督。多年來，歐共體/歐盟一直在努力采取措施彌補(bǔ)其“民主赤字”，其中包括，自1979年起歐洲議會開始通過直接選舉方式產(chǎn)生；在《歐洲聯(lián)盟條約》中明確規(guī)定“聯(lián)盟的運(yùn)行以代議制民主為基礎(chǔ)”“在聯(lián)盟層面，由歐洲議會直接代表公民”；通過條約修訂擴(kuò)大和增強(qiáng)歐洲議會的權(quán)力，賦予其在多個領(lǐng)域與歐盟理事會共同批準(zhǔn)立法的“共同決策權(quán)”，等等。但普遍認(rèn)為，這些措施并未能從根本上解決歐盟的“民主赤字”問題。首先，盡管形式上實現(xiàn)了直接選舉，但歐洲議會議員的代表性嚴(yán)重不足，公民的投票率年年走低：1979年第一次選舉時的投票率為62%，1999年下降為不足50%，2014年僅有42.54%，遠(yuǎn)低于歐盟成員國平均68%的投票率。第二，歐洲議會的權(quán)力仍然有限，遠(yuǎn)不能與國家議會同日而語。它既沒有立法動議權(quán)、預(yù)算批準(zhǔn)權(quán)，也沒有選舉其他歐盟機(jī)構(gòu)官員的權(quán)力，對歐盟委員會和理事會的監(jiān)督權(quán)也十分有限。第三，除歐洲議會以外，歐盟的其他主要機(jī)構(gòu)既不是由民眾直接選舉產(chǎn)生，也不是由歐洲議會間接選舉產(chǎn)生，同時也不對議會負(fù)責(zé)。而作為歐盟最高決策機(jī)構(gòu)的歐洲理事會由各國元首和政府首腦組成，其決策過程多為閉門討論和幕后“討價還價”，缺乏足夠的透明度和民主責(zé)任。最后，與成員國的最大區(qū)別在于，盡管歐盟在成員國公民身份的基礎(chǔ)之上創(chuàng)設(shè)了“歐洲公民”身份，但該身份并沒有任何實質(zhì)性意義，也未能得到歐洲民眾的認(rèn)同，因此也就不存在歐盟與民眾直接對話的基礎(chǔ)，不存在歐盟民主有可能賴以構(gòu)建的基礎(chǔ)。

而從歐盟自身能力和行動的有效性來看，隨著危機(jī)的范圍日益擴(kuò)大、危機(jī)的程度日益加深，歐盟在治理方面的缺陷便暴露得越明顯：無論是在歐債危機(jī)還是在難民危機(jī)面前，歐盟不僅反應(yīng)滯后，而且遲遲無法達(dá)成統(tǒng)一方案；即使在方案出臺之后，也很難在成員國得到落實，甚至遭到了強(qiáng)烈抵制，這在難民危機(jī)問題上表現(xiàn)得最為明顯。例如，2015年9月，維謝格拉德集團(tuán)四國（波蘭、捷克、匈牙利和斯洛伐克）明確反對歐盟提出的重新分配難民的方案，英國也拒絕加入該計劃。而在烏克蘭危機(jī)、敘利亞危機(jī)等一系列事件中，歐盟也無法采取有效措施予以應(yīng)對，更不用說實現(xiàn)“用一個聲音說話”的目標(biāo)。原因在于，無論是宏觀經(jīng)濟(jì)政策，還是移民與避難政策，抑或與反恐相關(guān)的內(nèi)務(wù)與安全政策，都屬于成員國的權(quán)能范圍，歐盟對此或根本沒有任何權(quán)能，或能力極其有限。在這些問題上，主要是成員國，特別是以德國和法國為首的大國在發(fā)揮主導(dǎo)作用，這在應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī)的過程中表現(xiàn)得最為明顯。原本希望背靠歐盟這棵“大樹”擺脫危機(jī)的一些國家發(fā)現(xiàn)，歐盟并不能給他們實質(zhì)性幫助，要走出危機(jī)最終只能依靠自己。

這樣一來，在很多成員國中，對歐盟的不滿和不信任感都出現(xiàn)了上升趨勢，其中甚至包括作為歐盟“引擎”和“軸心”的法國和德國，以及原來十分支持歐洲一體化的一些中東歐國家。在德國，主張退出歐元區(qū)的“另行選擇黨”得到了不少民眾的支持；在法國，呼吁退出歐盟的“國民陣線”支持率甚至一度超過其他所有政黨。而一些東歐國家也開始出現(xiàn)反對歐洲一體化的聲音。其中最突出的是在波蘭。2015年10月，具有疑歐傳統(tǒng)的法律與公正黨成為執(zhí)政黨，在其施政綱領(lǐng)中指出，希望“有限度地”融入歐洲，反對歐盟被德法等大國所主導(dǎo)，認(rèn)為應(yīng)保持波蘭的獨(dú)立性，維護(hù)波蘭的主權(quán)，要求從歐盟拿回部分權(quán)力，同時也對加入歐元區(qū)持消極態(tài)度。此外，成員國與歐盟之間、以及成員國之間在很多問題上的分歧甚至是摩擦也在不斷加劇，特別是波蘭和匈牙利等東歐國家在“民主”和“自由”等價值觀理念方面與歐盟存在著重大差異，引發(fā)了嚴(yán)重沖突。例如，2017年5月，歐洲議會通過一項決議，認(rèn)為匈牙利的“法治、民主和基本權(quán)利”處于持續(xù)惡化狀態(tài)中，呼吁對匈牙利實施制裁，包括中止其在歐盟理事會的投票權(quán)。

而能說明歐盟離心力加劇的最好例子非英國退歐莫屬。該事件不僅進(jìn)一步凸顯了歐盟的民主合法性危機(jī)及其治理體系中的缺陷，同時也代表著疑歐主義思潮在歐洲的進(jìn)一步發(fā)酵以及民眾對歐盟日益加劇的疏離感。更為嚴(yán)重的是，它讓人們真正意識到，歐洲一體化不是只有“向前”這一個方向，它是“可逆的”，也有可能出現(xiàn)倒退，甚至解體的情況。

英國退出歐盟讓歐洲的政治精英們看到，這次“狼”真的來了，是時候去認(rèn)真思考如何真正構(gòu)建歐盟的合法性和有效性，而不再是像從前那樣無須考慮公民的意見，只按照自己的觀念和設(shè)想塑造歐洲。但最近由德法兩國倡導(dǎo)的“多速歐洲”，也并非是治愈歐盟合法性與有效性問題的良藥，甚至有可能適得其反，引發(fā)那些被排除在“中心”以外的“邊緣”國家更強(qiáng)烈的反歐盟情緒，使得歐盟的合法性問題更難得到解決。

結(jié)語

從西方民主的發(fā)展軌跡來看，代議制民主是在直接民主的基礎(chǔ)上，經(jīng)過長期發(fā)展演化才固定下來成為西方國家普遍采用的模式，也被認(rèn)為是最適合現(xiàn)代社會的民主模式。但在當(dāng)前的歐洲，代議制民主遇到了越來越多的問題，特別是其形式與內(nèi)容的嚴(yán)重不一致引發(fā)了對其民主制度合法性的質(zhì)疑。但以全民公投為代表的直接民主方式似乎也不是解決合法性問題的良方，除了技術(shù)上的操作難度過大、決策過程過于冗長等問題，與代議制民主一樣，全民公投也存在著代表性與合法性不足的問題。更有甚者，在公投結(jié)果與議會意愿相悖的情況下，還會引發(fā)民主合法性來源的沖突。

代議制民主從本質(zhì)上說是精英民主。隨著時代的發(fā)展，特別是在歐洲目前面臨著多重危機(jī)和挑戰(zhàn)、而傳統(tǒng)主流政黨又無法拿出有效解決方案的情況下，對其制度和政策有效性的質(zhì)疑導(dǎo)致一股反精英的，“與傳統(tǒng)代議制民主相背離的大眾民主潮流愈演愈烈，似乎有突破幾百年來西方民主模式的趨勢”（李強(qiáng)，2016），即“民粹主義”。民粹主義政黨的影響力在整個歐洲與日俱增，對傳統(tǒng)中左和中右翼政黨長期以來在歐洲政壇的統(tǒng)治地位造成了嚴(yán)重沖擊，也威脅著歐洲國家傳統(tǒng)政黨政治制度的合法性。

歐洲民主制度遇到的合法性和有效性危機(jī)不僅體現(xiàn)在國家層面，也體現(xiàn)在作為歐洲民主國家“集合體”的歐盟層面。由于在應(yīng)對危機(jī)時行動遲緩、效果差強(qiáng)人意，歐盟不僅面臨著前所未有的分歧、摩擦和碎片化，甚至在一定程度上陷入了“生存危機(jī)”，英國公投退歐突出表明了這一點(diǎn)。若歐盟無法找到有效解決合法性與有效性危機(jī)的方法，未來是否會出現(xiàn)一體化的倒退甚至解體也未可知。

參考文獻(xiàn)

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David Marquand， 1979， Parliament for Europe， London： Jonathan Cape.

李強(qiáng)，2016，《西方模式是否正在走向衰落》，《探索與爭鳴》，第8期。

責(zé) 編∕戴雨潔

Abstract： In the face of the multiple crises and challenges， in particular the debt crisis， the refugee crisis， the terrorist attacks and the Brexit， neither the European countries nor the EU have demonstrated sufficient capability to handle these issues effectively， which has increasingly caused doubts on their legitimacy and efficiency. At the level of the European countries， the representative democratic system and the pattern of elite governance have been trapped into a dilemma. In addition， due to the inefficiency of the policies of the mainstream left- and right-wing parties in dealing with the series of crises that they're confronted with， the populist forces have gained strength and widespread support across Europe， which has exerted serious impacts on the existing party politics in the European countries. At the EU level， the long-existing "democratic deficit" has worsened and its efficiency crisis is highlighted by its inability to cope with the challenges and problems it is faced with.

Keywords： Representative democracy， Populism， Democratic deficit， Legitimacy， Efficiency