摘 要 我國(guó)少數(shù)民族自治地區(qū)大多經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，存在未富先老、家庭養(yǎng)老功能弱化、社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)需求不斷增大等情形。社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)面臨許多潛在的法律風(fēng)險(xiǎn)，民族地區(qū)的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)有待于進(jìn)一步擴(kuò)大布點(diǎn)建設(shè)和法治化運(yùn)營(yíng)與管理，以法治化提升社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)水平。

關(guān)鍵詞 民族地區(qū) 社會(huì)養(yǎng)老服務(wù) 法治化

基金項(xiàng)目：大連民族大學(xué)2016年度中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目“民族問(wèn)題調(diào)研”（編號(hào)20160104）課題階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：劉靈芝，大連民族大學(xué)文法學(xué)院教授，研究方向：法理學(xué)、民族法學(xué)。

中圖分類號(hào)：C913.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.224

法治化的主要標(biāo)志，是一個(gè)國(guó)家的任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人，都嚴(yán)格遵守法律和依法辦事，“逐步形成辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的良好法治習(xí)慣”。 近年來(lái)，在民政部和全國(guó)老齡委的積極推動(dòng)下，全國(guó)各地為積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，廣泛開展了社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。黨的十八屆四中全會(huì)也提出了“十三五”時(shí)期積極開展應(yīng)對(duì)人口老齡化行動(dòng)。實(shí)踐中，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)面臨許多潛在的法律風(fēng)險(xiǎn)，因此有必要采取相應(yīng)措施，以法治化提升社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)水平。本文主要對(duì)遼寧少數(shù)民族自治地區(qū)加強(qiáng)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)法治化進(jìn)行探討。

一、遼寧民族地區(qū)人口老齡化的現(xiàn)狀及養(yǎng)老困境

遼寧省是我國(guó)最先進(jìn)入老齡化社會(huì)的省份之一。2016年6月，遼寧省老齡辦向社會(huì)發(fā)布《2015年遼寧省老年人口信息和老齡事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告》，截至2015年，遼寧省60周歲及以上老年人口879.0萬(wàn)人、占總?cè)丝?0.6%，首次突破1/5。該報(bào)告數(shù)據(jù)顯示，遼寧省人口老齡化程度較高，與全國(guó)老年人口占總?cè)丝?6.1%相比，高出4.5個(gè)百分點(diǎn)。到目前，遼寧省已在全國(guó)率先建立了以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、以社區(qū)服務(wù)為依托、以養(yǎng)老中介為紐帶、以國(guó)有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為示范、以興辦民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為導(dǎo)向和以農(nóng)村區(qū)域性中心敬老院為延伸的“六位一體、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系。

遼寧省是全國(guó)少數(shù)民族人口較多的省份之一，全省除漢族以外，還有滿族、蒙古族、回族、朝鮮族、錫伯族等51個(gè)少數(shù)民族成份。全省有8個(gè)少數(shù)民族自治縣，其中6個(gè)滿族自治縣、2個(gè)蒙古族自治縣，共有153個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）。遼寧省8個(gè)少數(shù)民族自治縣少數(shù)民族人口174萬(wàn)人，占自治縣總?cè)丝?4.3%，其中農(nóng)村人口占73%以上。

目前，遼寧8個(gè)少數(shù)民族自治縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）均建有養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，包括公辦和民辦的福利院（養(yǎng)老院）、居家養(yǎng)老服務(wù)中心（包括星光老年之家）、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心等；農(nóng)村均建有敬老院、日間照料中心和村級(jí)農(nóng)村幸福院等，有些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是集醫(yī)療、養(yǎng)護(hù)、康復(fù)、托管、臨終關(guān)懷于一體的綜合性老年人養(yǎng)護(hù)場(chǎng)所，深受當(dāng)?shù)乩夏耆藲g迎。喀左蒙古族自治縣開展的“十分鐘養(yǎng)老服務(wù)圈”活動(dòng)，為老年人提供居家養(yǎng)老服務(wù)和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，受到群眾稱贊。遼寧少數(shù)民族自治地區(qū)也面臨著養(yǎng)老困境：

其一，家庭養(yǎng)老功能弱化，空巢老人家庭增多。以阜新蒙古族自治縣為例，2016年1月阜新蒙古族自治縣的政府工作報(bào)告指出，在過(guò)去的五年，阜新蒙古族自治縣實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)實(shí)名制就業(yè)3.1萬(wàn)人，轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力 68萬(wàn)人次，完成勞動(dòng)力就業(yè)培訓(xùn)1.5萬(wàn)人次，“零就業(yè)家庭”持續(xù)保持動(dòng)態(tài)為零。此外，據(jù)筆者掌握的資料，為提高農(nóng)村居民生活水平，遼寧其他少數(shù)民族自治縣政府相關(guān)部門也都大力推行農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)。許多少數(shù)民族自治縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府高度重視農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)，堅(jiān)持以實(shí)現(xiàn)培訓(xùn)促就業(yè)和落實(shí)全鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合，推動(dòng)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移就業(yè)。但隨著城鄉(xiāng)青壯年外出求學(xué)、就業(yè)、經(jīng)商及計(jì)劃生育家庭失獨(dú)等情況的持續(xù)增多，導(dǎo)致老人獨(dú)居的空巢家庭不斷增加，尤其農(nóng)村，很多地方都有“空心村”現(xiàn)象，使得高齡老人生活照料面臨困境。

其二，民族地區(qū)未富先老。實(shí)踐中，城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村老年人的主要生活來(lái)源存在明顯差別。城鎮(zhèn)中的老年人靠退休金、養(yǎng)老金生活，其次是家庭其他成員供養(yǎng)。農(nóng)村老年人口靠家庭其他成員供養(yǎng)的超過(guò)60%，其次為勞動(dòng)收入?！袄先说呢毨КF(xiàn)實(shí)使得養(yǎng)老問(wèn)題更加艱難。從養(yǎng)老行動(dòng)來(lái)看，一些承認(rèn)養(yǎng)老責(zé)任、具有養(yǎng)老意愿的中青年，也因?yàn)楦鞣N現(xiàn)實(shí)原因沒(méi)能真正落實(shí)對(duì)老人的贍養(yǎng)行為，出現(xiàn)了有經(jīng)濟(jì)贍養(yǎng)能力而不贍養(yǎng)父母，想承擔(dān)贍養(yǎng)責(zé)任但沒(méi)有經(jīng)濟(jì)能力支持的現(xiàn)象?！?/p>

其三，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)面臨許多實(shí)際困難。具體表現(xiàn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)政府資金投入不足；民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)政策支撐不夠、市場(chǎng)化水平不高、社會(huì)力量參與少、養(yǎng)老服務(wù)人才匱乏等問(wèn)題。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的敬老院，養(yǎng)員人數(shù)少、資金運(yùn)轉(zhuǎn)困難。人口老齡化程度的日趨加深，養(yǎng)老的供需矛盾突出，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有待增多。

其四，居家養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量有待提高。目前，全國(guó)超過(guò)90%以上的老人都選擇居家養(yǎng)老方式，但居家養(yǎng)老服務(wù)方面仍存在諸多問(wèn)題。表現(xiàn)為養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施短缺，服務(wù)項(xiàng)目和服務(wù)能力不足，居家養(yǎng)老服務(wù)中心、日間照料站的數(shù)量和服務(wù)功能，與老人的實(shí)際需求還存在一定差距，遼寧少數(shù)民族自治地區(qū)也存在類似情形。青壯年勞動(dòng)力外出打工，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍工作力量不足，職業(yè)化和專業(yè)化程度不高，服務(wù)質(zhì)量難以保證。居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容和項(xiàng)目單一，僅僅停留在最基本的日常生活服務(wù)上，無(wú)法滿足老年人對(duì)文化、娛樂(lè)等綜合性多層次服務(wù)的需求。

其五，民族地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)布局有待進(jìn)一步合理化，農(nóng)村敬老院、老年人日間照料中心、村級(jí)農(nóng)村幸福院等有待于加大投入，擴(kuò)大規(guī)模。

二、以法治化提升社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)水平的必要性

十八屆三中全會(huì)提出，要“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，加快建立社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系和發(fā)展老年服務(wù)產(chǎn)業(yè)”。十八屆四中全會(huì)指出：建設(shè)法治中國(guó)，必須堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。法治社會(huì)應(yīng)具備精神和制度兩方面的因素，既要具有法治的精神，也要有反映法治精神的制度。法治的精神方面主要是指整個(gè)社會(huì)對(duì)法律至上地位的普遍認(rèn)同和堅(jiān)決的支持，養(yǎng)成自覺遵守法律法規(guī)、通過(guò)法律或司法程序解決各種糾紛的習(xí)慣和意識(shí)。

實(shí)踐中，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)面臨許多風(fēng)險(xiǎn)：第一，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)制度不健全，很多社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)在制定規(guī)章制度時(shí)盲目照搬同類機(jī)構(gòu)，制定的規(guī)章制度存在針對(duì)性不強(qiáng)、適用性不高等問(wèn)題，造成很大的風(fēng)險(xiǎn)隱患。第二，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，經(jīng)常會(huì)發(fā)生各種涉老糾紛，如送養(yǎng)協(xié)議規(guī)定不明確，權(quán)利義務(wù)約定不清晰等導(dǎo)致的服務(wù)糾紛。在日常的護(hù)理服務(wù)中不安全的因素也很多，如不定時(shí)的突發(fā)疾病、傷害事故等，尤其是高齡、失能的駐院老年人容易出現(xiàn)突發(fā)疾病、摔倒受傷等情形。第三，一些養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)管理人員、護(hù)理人員法律意識(shí)淡薄，導(dǎo)致出現(xiàn)涉老糾紛后不能及時(shí)地妥善處理。因此，有必要采取相關(guān)措施，加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理的法治化水平，切實(shí)保障老年人合法權(quán)益，顯得極為重要和迫切。

三、加強(qiáng)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)法治化的對(duì)策建議

（一）依法加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理

我國(guó)《老年人權(quán)益保障法》第44條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府民政部門負(fù)責(zé)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)、監(jiān)督和管理，其他有關(guān)部門依照職責(zé)分工對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督。實(shí)踐中，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中存在著監(jiān)管方式滯后，監(jiān)管效能偏低，監(jiān)管規(guī)則不明等問(wèn)題。因此，政府相關(guān)部門應(yīng)改變單純依靠行政手段管理養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的傳統(tǒng)模式，更多地運(yùn)用法治方式來(lái)規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)合法有序地運(yùn)行，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)及其工作人員的法律規(guī)制，依法保護(hù)老年人的合法權(quán)益。

（二）養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)內(nèi)部管理法治化

養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部各項(xiàng)規(guī)章制度，制定突發(fā)事件應(yīng)急處理預(yù)案，防范各項(xiàng)意外事故和養(yǎng)護(hù)糾紛的發(fā)生。養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)管理人員對(duì)護(hù)理人員的行為要加強(qiáng)監(jiān)管，防范安全事故和護(hù)理人員虐待老人事件發(fā)生。日常護(hù)理工作中，要做好入院老年人的護(hù)理分級(jí)，保管好體檢檔案及相關(guān)資料記錄和存檔，將各種風(fēng)險(xiǎn)降到最低限度。

（三）要明確規(guī)定養(yǎng)老服務(wù)合同的內(nèi)容

我國(guó)《老年人權(quán)益保障法》第47條明確規(guī)定，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與接受服務(wù)的老年人或者其代理人簽訂服務(wù)協(xié)議，明確雙方的權(quán)利、義務(wù)。民政部制定的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》第11條更是詳細(xì)羅列了服務(wù)協(xié)議應(yīng)當(dāng)載明事項(xiàng)。

實(shí)踐中，由于老人的個(gè)體差異，對(duì)老人的生活照料、醫(yī)療護(hù)理，都必須有針對(duì)性和預(yù)見性，這是養(yǎng)老服務(wù)合同與其他服務(wù)合同的重要區(qū)別，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與接受服務(wù)的老年人或者其代理人依法簽訂養(yǎng)護(hù)協(xié)議，明確雙方的權(quán)利、義務(wù)。2016年12月，為規(guī)范養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)行為，保護(hù)合同當(dāng)事人的合法權(quán)益，民政部、國(guó)家工商總局新近聯(lián)合制定印發(fā)了《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)合同》（示范文本），民族地區(qū)各養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極適用。

（四）培養(yǎng)養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員法治觀念

十八屆四中全會(huì)提出“增強(qiáng)全民法治觀念，推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)”，要求“推動(dòng)全社會(huì)樹立法治意識(shí)。堅(jiān)持把全民普法和守法作為依法治國(guó)的長(zhǎng)期基礎(chǔ)性工作，深入開展法治宣傳教育，引導(dǎo)全民自覺守法、遇事找法、解決問(wèn)題靠法?！睂?shí)踐中，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)在加強(qiáng)從業(yè)人員專業(yè)化培訓(xùn)的同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)管理人員和從業(yè)人員法律知識(shí)培訓(xùn)，提高規(guī)則意識(shí)，要培訓(xùn)從業(yè)人員學(xué)習(xí)掌握與養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的各項(xiàng)法律法規(guī)和規(guī)章制度。

（五）積極開展養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估制度

養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估，是為科學(xué)確定老年人服務(wù)需求類型、照料護(hù)理等級(jí)以及明確護(hù)理、養(yǎng)老服務(wù)等補(bǔ)貼領(lǐng)取資格等，由專業(yè)人員依據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)老年人生理、心理、精神、經(jīng)濟(jì)條件和生活狀況等進(jìn)行的綜合分析評(píng)價(jià)工作。2013年7月，為深入貫徹《老年人權(quán)益保障法》關(guān)于建立健全養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估制度的要求，民政部印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估工作的指導(dǎo)意見》。因此，為推進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，提升養(yǎng)老服務(wù)水平，民族地區(qū)應(yīng)當(dāng)依據(jù)本地社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)情況和老年人需求實(shí)際，積極開展養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估制度，確定機(jī)構(gòu)養(yǎng)老需求和照料護(hù)理等級(jí)，以實(shí)施個(gè)性化養(yǎng)老服務(wù)。

（六）建立養(yǎng)老服務(wù)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

我國(guó)《老年人權(quán)益保障法》第48條規(guī)定：國(guó)家鼓勵(lì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投保責(zé)任保險(xiǎn)，鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司承保責(zé)任保險(xiǎn)。2014年10月，遼寧省政府依據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2013〕35號(hào)），發(fā)布了遼寧省《關(guān)于加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展若干政策》，其中第16條規(guī)定：“建立養(yǎng)老服務(wù)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。鼓勵(lì)各類公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)（含養(yǎng)老院、福利院、敬老院、農(nóng)村困難家庭常年病人托管中心）和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，投保養(yǎng)老機(jī)構(gòu)責(zé)任保險(xiǎn)，降低養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)?！币虼耍ㄗh遼寧民族地區(qū)要積極研究制定養(yǎng)老服務(wù)意外事故保險(xiǎn)制度，提升社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的能力，促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)健康發(fā)展。

綜上所述，在我國(guó)全面推行依法治國(guó)，建設(shè)法治社會(huì)的背景下，為積極應(yīng)對(duì)社會(huì)人口老齡化，遼寧少數(shù)民族自治地區(qū)面對(duì)日益增長(zhǎng)的社會(huì)養(yǎng)老需求，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)法治化，提升社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)法治化水平。

注釋：

張文顯.法治化與國(guó)家治理現(xiàn)代化.中國(guó)法學(xué).2014（4）.21.

朱鵬、李朗.家庭在養(yǎng)老保障中的角色定位分析.人民論壇.2014（26）.138.