李維維+樊秀娣

摘 要：文章選取美國田納西州2000年以來4個高等教育績效評估周期中的指標體系作為研究對象，對其演變展開系統(tǒng)梳理。同時，通過文本分析法探究其演變原因。對四個周期指標體系進行橫向與縱向的比較研究表明，田納西州高等教育績效指標體系的戰(zhàn)略作用主要體現(xiàn)在保證高校人才培養(yǎng)質(zhì)量上。其中，可借鑒的經(jīng)驗有：田納西州政府關(guān)注畢業(yè)生的質(zhì)量，堅守專業(yè)教育和通識教育的培養(yǎng)標準；關(guān)注學生的在校學業(yè)成就，著力提高學生的學習能力；關(guān)注特殊學生群體的教育需求，發(fā)掘潛在的人力資本。

關(guān)鍵詞：美國田納西州；高等教育；績效評價；指標體系

績效撥款政策是政府間接管理大學的“政治技術(shù)”[1]，績效評估指標的選擇體現(xiàn)著政府、公眾對大學教育的要求。美國田納西州最早實施績效撥款政策且堅持時間最長，其精髓——績效指標體系，是許多研究者們關(guān)注的重點內(nèi)容。本文選取田納西州高等教育績效評估周期中的指標體系作為研究對象。已有的研究大多集中在對田納西州指標體系內(nèi)容的介紹、構(gòu)成、特點的分析上，以靜態(tài)、宏觀的視角切入，從政策制定的角度剖析指標的內(nèi)涵，缺少對指標體系演變原因動態(tài)、系統(tǒng)的探究。為此，本文以21世紀以來田納西州高等教育領(lǐng)導的4個周期的績效指標體系為藍本，分析其演變過程的原因及特點，從創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式的角度來剖析最新指標體系構(gòu)成的特征，以此對我國高等教育人才培養(yǎng)提出一些對策建議。

一、美國田納西州高等教育績效指標體系的發(fā)展歷程

田納西州是美國最早實施績效撥款政策且堅持時間最長的州，成為該領(lǐng)域的典范。在強調(diào)多元化、信息化、知識為中心的21世紀，美國各州的績效撥款政策也從績效撥款1.0時代進入2.0時代。①[2]

（一）田納西州高等教育績效指標體系的產(chǎn)生及演變

在美國，20世紀70年代以來，隨著新公共管理理論的盛行和高等教育成本的不斷攀升，公眾對高等教育效率和質(zhì)量問責的呼聲越來越高。為此，美國各州政府紛紛采用以績效為基礎(chǔ)的教育政策，希望實現(xiàn)對高校的問責和改進。美國田納西州從1978年開始周期性的績效評估，并持續(xù)至今。田納西州績效撥款政策自實施以來，以5年為一個評估周期，每個周期的計劃、標準和得分提案等都由管理委員會、州大學和學院共同制定。在一個5年周期結(jié)束之后，為了使指標更具有時代性和實踐性，且更好地指導下一個周期的評估活動，績效指標體系會被修改，修改的內(nèi)容一般包括績效指標數(shù)量與權(quán)重、績效指標的評估標準等。因此，田納西州績效撥款每一個周期的評估指標體系與上一個周期相比都有創(chuàng)新之處，而這些變化也體現(xiàn)著新的政策導向。

（二）田納西州21世紀以來的績效評估指標體系

美國田納西州從1979年試驗性評估開始，至今已完成了8個周期，并于2015年進入第9周期。從2000年開始共有4個評估周期，包括2000-2005年、2005-2010年、2010-2015年、2015-2020年，在這4個周期中，績效評估指標的內(nèi)容和數(shù)量都發(fā)生了變化。在對美國田納西州高等教育績效指標體系內(nèi)容的研究中，本文對田納西州績效撥款4個周期的所有指標從權(quán)重、周期、指標內(nèi)容、指標數(shù)量等4個方面進行了梳理（見表1）。

二、21世紀以來田納西州高等教育績效指標體系演變的原因和特點

在表1中，我們將2015年的最新周期與其他3個周期的指標體系進行橫向和縱向比較后發(fā)現(xiàn)，指標的內(nèi)容與數(shù)量有了較大的變化。2015年的指標體系中有5項指標一直被保留，5項指標被剔除，2項指標被添加；指標數(shù)量則由11項減少到6項。概括起來，21世紀以來田納西州高等教育績效指標體系的演變主要表現(xiàn)為以下四個方面。

（一）通識教育測評、專業(yè)教育測評、專業(yè)認證、專業(yè)檢查、學生滿意度調(diào)查五個指標被持續(xù)保留

通識教育測評主要是考核學生的綜合能力，通過使用如加利福尼亞批判性思維技能測試（California Critical Thinking Skills Test）等標準化的測試對本科生進行抽樣檢查，并與國家平均成績進行比較，以保證高校通識教育的質(zhì)量。專業(yè)教育測評是對畢業(yè)生的專業(yè)水平或者職業(yè)資格水平進行測試，將大學的測試成績與州或全國的平均水平進行比較，保證高校專業(yè)水平或職業(yè)培訓質(zhì)量。專業(yè)認證和專業(yè)檢查這兩項指標與美國高等教育流行的認證制相關(guān)。學校里未經(jīng)過認證的專業(yè)需要通過接受同行審議或?qū)W術(shù)審查的方式來進行專業(yè)檢查，最終通過認證的專業(yè)數(shù)量和通過檢查的專業(yè)數(shù)量共同決定高校在該指標上的得分。二者相互補充，共同保證學校專業(yè)教育的質(zhì)量。滿意度調(diào)查主要指針對學生、校友、教師、雇主的調(diào)查，在2015年最新周期中滿意度調(diào)查以學生為主體，比如為了解學生的學習狀況，各高校需要進行全美大學生投入度調(diào)查（National Survey of Student Engagement，NSSE）等。

保留的5個指標中也有細微變化。表1中，第6周期之后，專業(yè)認證和專業(yè)檢查兩個指標合并，且權(quán)重的波動明顯。第6周期中專業(yè)認證權(quán)重為15%，專業(yè)檢查權(quán)重為10%，合并為一個指標后，在第7周期權(quán)重下降至15%；在最新的第8個和第9個周期里，權(quán)重上升并保持在25%。通過相關(guān)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，田納西州自實施績效撥款政策起，就包含專業(yè)認證與專業(yè)檢查這兩個指標。經(jīng)過多年的努力，各高校的專業(yè)認證通過率穩(wěn)步提升，而且在第6周期中幾乎所有大學的專業(yè)通過率都達到100%（見表2）。需要進行專業(yè)認證和專業(yè)檢查的大學越來越少，該指標的指導意義越來越小，因此，在第7個周期中二者被合并為一個指標，并相對地降低了權(quán)重。然而，各高校或多或少地受到政策調(diào)整的影響，個別高校的專業(yè)認證通過率略微下降，這在很大程度上使政府和田納西州高等教育委員會（Tennessee Higher Education Commission，THEC）重新加大對專業(yè)認證和專業(yè)檢查的權(quán)重，發(fā)揮績效指標的激勵作用。

總之，5個指標中，前4個指標權(quán)重之和較大，構(gòu)成了指標體系的核心。這主要體現(xiàn)了政府和高校對專業(yè)質(zhì)量的關(guān)注和控制，強調(diào)學生培養(yǎng)質(zhì)量，并以全國平均水平為標桿，引導高校開展橫向比較，增強發(fā)展活力。學生滿意度調(diào)查也是績效評估重要的指標，已發(fā)展成為權(quán)重固定的常規(guī)性指標，間接反映了高校以學生為中心的管理理念。

（二）學生保持情況和教育質(zhì)量提升措施兩個指標被學生入學及學業(yè)質(zhì)量指標替代

根據(jù)指標的具體內(nèi)涵，學生保持情況主要包括兩個方面：一是學生保持，即學生是否能順利畢業(yè)；二是學生轉(zhuǎn)學與交接，即學生所修學分可否被其他高校認可，能否實現(xiàn)學生自由轉(zhuǎn)學。教育質(zhì)量提升措施中被替代的指標主要有兩個：一是院校戰(zhàn)略規(guī)劃，即各高校制定評估周期內(nèi)的戰(zhàn)略規(guī)劃，并提出可供測量的目標來支持學校規(guī)劃的完成；二是州戰(zhàn)略規(guī)劃，即要求高校依據(jù)全州整體規(guī)劃（State Master Plan）的戰(zhàn)略目標選擇可測量的發(fā)展子目標，并且測量結(jié)果在全州范圍內(nèi)有可比性。這4個指標雖然內(nèi)涵不同，但都是由高校自行制定目標，并實施自我評估，最終向THEC提交規(guī)劃報告及評估材料。在第8周期中新添加的“學生入學及學業(yè)質(zhì)量”指標，則要求各高校在規(guī)定范圍內(nèi)選擇五類亞群體學生（Five Sub-Populations）并提高他們的入學率、保持率和畢業(yè)率，最終主要通過學生獲得學分的多少以及獲得學位時間的長短來設(shè)置評分里程（Milestone）。因此，政府將學生保持情況與院校教育質(zhì)量提升措施中的內(nèi)容融合，以直接測量院校達成的實際結(jié)果，最終使學生獲得教育機會并順利畢業(yè)。

以2007年華盛頓州發(fā)起的“學生成就計劃”（The Student Achievement Initiative）為起點，美國績效撥款由1.0時代進入2.0時代，2.0時代的主要特征就是關(guān)注大學教育完成情況與學生的學習進展[5]。為更好地適應(yīng)外部環(huán)境的變化，田納西州積極調(diào)整教育政策，于2010年頒布的《田納西州完成大學教育法》（The Complete College Tennessee Act of 2010）成為田納西州進入績效撥款2.0時代的標志。在該法律的指導下，田納西州制定了《2010-2015年田納西州高等教育公共議程》（The Public Agenda for Tennessee Higher Education 2010-2015），引入基于結(jié)果的績效撥款模式，并依據(jù)全州整體規(guī)劃設(shè)計新的評估指標體系，主要包括學生保留率、學位獲得、補救性課程的完成、25歲以上和低收入家庭的學生入學及學業(yè)成就（見表3）。

從表3可見，在8項目標中，第1、2、6項關(guān)于學生學位授予，第4項關(guān)注學生的入學及培養(yǎng)，可見議程的重點在于幫助更多學生順利獲得學位，最終能保證田納西州達到各州授予學位的平均水平。與全州高等教育議程相匹配的績效指標體系在一定程度上成為政府激勵大學關(guān)注學位授予水平的“調(diào)節(jié)器”，以保證州教育戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。

（三）評估實施情況指標在最新周期中被剔除

評估實施情況指標在表1 的前三個周期中一直被采用，在最近的周期中被剔除，該指標的設(shè)計是為了保證院校有效開展對發(fā)展目標的自評，THEC有必要對大學的內(nèi)部評估進行指導，包括院校評估的目標設(shè)定，評估方法的使用，證據(jù)的收集、整理、解釋，評估結(jié)果的使用以及進一步的改進措施。同時，該指標更進一步的目的是保證學校能夠把院校內(nèi)部評估工作及評估結(jié)果運用到日常教育質(zhì)量提升的工作中[7]。但是，上文已經(jīng)提到教育質(zhì)量提升措施這一類指標中的院校戰(zhàn)略規(guī)劃和州戰(zhàn)略規(guī)劃已經(jīng)被剔除，而隨著高等教育問責制的盛行，以及20世紀“院校調(diào)查運動”的開展，美國高校內(nèi)部自我評估的文化已逐步形成[8]，因此作為保證院校教育質(zhì)量提升的輔助性指標——評估實施情況正慢慢淡出評估指標體系，在2015年被完全取消。

（四）成人學生的入學及學業(yè)質(zhì)量成為新興指標

成人學生入學及學業(yè)進展這一指標是2015年最新周期評估指標體系中新添加的指標。為了實現(xiàn)田納西州后中等教育完成率達到55%（The Drive to 55），成人學生是完成該目標時要重點關(guān)注的群體之一。在田納西州，有90萬的成人接受過高等教育，但未能拿到學位或者資格證書，對于政府官員來說，這潛在的巨大空間是實現(xiàn)州教育目標的核心因素。為了幫助成人學生獲得學業(yè)成功，州政府提出：高校要加強對成人學生的教育服務(wù)，提高成人學生的教育質(zhì)量，改善他們的學習經(jīng)歷；同時，通過定量和定性的方式對院校成人學生的保持率和畢業(yè)率進行定期的評估。此外，在新一輪的州教育規(guī)劃中還關(guān)注低收入學生與學習準備不足的學生，這三類學生被要求作為高校選擇五類亞學生群體中必須包括的類型。表4詳細介紹了美國田納西州教育政策中對亞學生群體的分類說明。

三、最新周期中田納西州高等教育績效

指標體系的構(gòu)架分析

田納西州為保證本州有可持續(xù)的經(jīng)濟競爭力，努力滿足特殊學生群體的受教育需求，提高全州人口接受高等教育的水平；為保證畢業(yè)生能更好地適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展需求，田納西州堅持專業(yè)教育和通識教育的高質(zhì)量標準；為使更多的學生能順利畢業(yè)，田納西州直接追蹤學生的學習過程及成就。因此，田納西州為推動州高等教育現(xiàn)代化進程，從關(guān)注成人學生受教育需求、重視學生學業(yè)成就到控制學生培養(yǎng)質(zhì)量，創(chuàng)新了人才培養(yǎng)模式，這也成為田納西州高等教育指標體系的特征。

（一）專業(yè)教育與通識教育的質(zhì)量評價是體系核心

通過對田納西州實施的前8個周期（1978- 2010年）的指標體系分析，THEC把專業(yè)達標性評估、標準化考試和職業(yè)認證作為評價高等教育質(zhì)量的核心指標，在評估體系中一直占有最大分值[10]。THEC采用權(quán)威的標準化考試對通識教育與專業(yè)教育質(zhì)量進行測量，同時借助第三方專業(yè)認證機構(gòu)對高校各種專業(yè)進行認證，確保高校人才培養(yǎng)質(zhì)量達標。通過梳理21世紀以來的4個周期的指標體系發(fā)現(xiàn)，對專業(yè)教育與通識教育的認證、測評與檢查的權(quán)重之和穩(wěn)定地保持在50%及以上的水平。

（二）學生滿意度調(diào)查成為體系中的常規(guī)指標

21世紀早期，由于學費上漲，政府逐步讓位于市場，讓大學對市場負責，提高大學發(fā)展活力，大學的定位也由服務(wù)公眾利益（public benefits）向提供私人商品（private commodities）轉(zhuǎn)變[11]，這要求大學更多地關(guān)注學生，滿足學生的需求，但同時，政府也要通過公共項目和公共撥款引導大學重視并堅守公眾利益。而滿意度的調(diào)查之前主要指的是本科生對學校專業(yè)教育的滿意程度，從2000年起開展的NSSE對提高美國本科學生的學習質(zhì)量作出了極大貢獻，隨后類似的以學生為主體的調(diào)查成為美國眾多高?？冃гu價的常用指標。

（三）學生學業(yè)成就指標在體系中趨于穩(wěn)定

美國中學后教育質(zhì)量下滑明顯，以1995-1996 學年為例， 只有51%的四年制大學注冊學生在六年內(nèi)拿到學士學位；2008年，美國四年制大學的畢業(yè)率為57.2%；21世紀以來，各種非營利性社會組織努力提倡制定促進學生完成大學教育的政策。其中，2009年成立的“完成美國大學教育”組織（Complete College America）是代表之一，其宗旨是鼓勵大學設(shè)立教育的目標并采取政策改革以實現(xiàn)目標，提高大學教育的完成率。田納西州州立高等教育系統(tǒng)是“完成大學教育聯(lián)盟”的成員，并成為該聯(lián)盟中實施績效撥款政策以促進大學教育完成的最佳示范州之一。因此，在一定程度上來說，“學生學業(yè)成就”指標會受到社會、政府的持續(xù)關(guān)注與支持。

（四）關(guān)注特殊學生群體成為體系發(fā)展的新動向

田納西州州政府旨在提高院校對成人學生的教育服務(wù)水平，改善成人學生的學習經(jīng)歷并幫助他們獲得學業(yè)成功，最終提高州的受教育水平，并營造全民學習、終身學習的社會氛圍。從第8周期開始關(guān)注學生群體的入學及學業(yè)完成情況，為其設(shè)置了較高的權(quán)重，亞學生群體中又突出了成人學生。這項指標一方面表明政府重視學生的學業(yè)完成問題，希望通過設(shè)計績效指標引導高校采取措施幫助學生順利獲得學位；另一方面體現(xiàn)了田納西州政府正在加強對教育資源分配的調(diào)節(jié)和對教育公平的重視。關(guān)注效率的同時兼顧公平，這也是績效指標設(shè)計中出現(xiàn)的新趨勢。

四、21世紀以來美國田納西州高等教育

績效指標體系演變對我國人才培養(yǎng)的啟示

通過對美國田納西州高等教育績效指標體系的梳理發(fā)現(xiàn)，州政府注重高校人才培養(yǎng)的職能，強調(diào)高校突出以學習者為中心的管理理念，將政策關(guān)注點落到學生身上。這些對當前我國高等教育亟需加強的人才培養(yǎng)問題具有一定啟示。

（一）關(guān)注學生的培養(yǎng)質(zhì)量，堅守通識教育和專業(yè)教育的評估標準

在21世紀，各國經(jīng)濟發(fā)展愈發(fā)依賴兩大因素：一是具有良好教育、掌握各項技能的勞動者；二是能夠提高生產(chǎn)力的技術(shù)創(chuàng)新。因此，一個國家的高等教育能否培養(yǎng)出優(yōu)秀的人才對經(jīng)濟發(fā)展至關(guān)重要。

從美國田納西州高等教育績效評標體系的演變中可以看出，整個政策的重要特征就是對高校人才培養(yǎng)方面的達標性評估。THEC十分重視高校專業(yè)教育與通識教育的質(zhì)量，對專業(yè)教育與通識教育的測評、認證都是歷次指標體系中的核心組成部分。這是由于通識教育與專業(yè)教育對人才培養(yǎng)都很重要，通識教育保證學生綜合能力的全面發(fā)展，專業(yè)教育是對畢業(yè)生專業(yè)能力、職業(yè)資質(zhì)的把控。因此，這兩類指標主要是高校人才培養(yǎng)的合格性考核，通過測評、認證篩選出不合格的專業(yè)，然后以績效撥款激發(fā)高校積極調(diào)整、改善未合格的專業(yè)，最終促進各校追求人才培養(yǎng)質(zhì)量的提升，不斷提高公立高等教育的水平。

（二）關(guān)注學生的學業(yè)成就，提高學生的學習力

在實現(xiàn)2030年全球可持續(xù)發(fā)展議程的偉大征程中，教育權(quán)既是發(fā)展權(quán)，也是生存權(quán)。教育是實現(xiàn)人人享受有尊嚴的生活，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標的核心。社會發(fā)展日新月異，學習能力的培養(yǎng)和終身學習顯得越來越重要[12]。學會學習已經(jīng)成為信息化時代必備的生存手段。

從美國田納西州高等教育績效評價指標體系的演變可見，高校已將“以學習者為中心”的理念落實到實踐中。從具體行動來看，新興的“學生入學及學業(yè)質(zhì)量”指標代替了原有的學生保持情況和教育質(zhì)量提升措施兩大指標，更直接、具體地掌握學生的學習狀況。由于學生進入大學可能會面臨學習困境和挑戰(zhàn)，州政府為了提高學生群體的學習力②，努力營造支持環(huán)境，如學習條件、學習氛圍、學習獎懲制度等[13]。舉例來說，對學術(shù)準備不足的學生，提供免費的補救課程（remedial or developmental courses），并開展綜合學習支持計劃（Seamless Alignment and Integrated Learning Support Program）。[14]

（三）關(guān)注特殊學生群體的教育需求，發(fā)掘潛在的人力資本

分析田納西州高等教育的績效指標體系后發(fā)現(xiàn)，指標設(shè)計的新趨勢是效率和公平兼顧。國家經(jīng)濟發(fā)展的后勁越來越依賴知識分子的數(shù)量與質(zhì)量。在保證質(zhì)量的同時，如何有效增加數(shù)量也亟需關(guān)注。

在這個問題上，田納西州在關(guān)注已入學學生的教育質(zhì)量及畢業(yè)率的同時，將政策重點放在25～64歲的成年公民身上。州政府認為這樣龐大的群體是未來高素質(zhì)勞動力的巨大的潛在來源。因此，在《2015-2025年田納西州后中等教育總規(guī)劃》（The Master Plan for Tennessee Post Secondary Education 2015-2025）中明確規(guī)定了對特殊學生群體的分類，并強調(diào)特殊群體學生的教育質(zhì)量與為其提供的教育服務(wù)水平。在分類中，按人口特征和緊缺型專業(yè)分類的亞學生群體是重要組成部分。具體來說，包括成人學生、低收入者、退伍軍人、科技工程專業(yè)人才、健康醫(yī)療專業(yè)人才等。

注釋：

①績效撥款1.0時代（1979-2006年）的主要特征是建立在基數(shù)撥款上對高等教育的額外獎勵，約占州對公立高等教育基數(shù)撥款比重的1%～6%；績效撥款2.0時代（2007-至今）的主要特征是把績效撥款作為基本撥款的一部分納入預算，績效撥款經(jīng)費量一般在5%～30%。

②學習力是對學習者的學習動力、能力與品質(zhì)進而實現(xiàn)自我改造、創(chuàng)新與發(fā)展等的綜合性描述。

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編輯 呂伊雯