郭成虎　董旭旭

【摘 要】 我國(guó)城鎮(zhèn)化現(xiàn)已取得長(zhǎng)足的發(fā)展，有力推動(dòng)了我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2016年，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為57.35%。為了促進(jìn)資源聚集，規(guī)模經(jīng)濟(jì)以及空間利用效率的提升，各級(jí)政府都在著力提升當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化率。但由于特定的官員績(jī)效考核機(jī)制，短期任期制度下的地方官員盲目提高城鎮(zhèn)化率，這也使城鎮(zhèn)化出現(xiàn)了一些問(wèn)題。

【關(guān)鍵詞】 官員任期 城鎮(zhèn)化問(wèn)題 改進(jìn)建議

1 引言

“十二五”期間，我國(guó)城鎮(zhèn)化率每年平均增加1.23%。現(xiàn)階段我國(guó)城鎮(zhèn)化處于中后期，出現(xiàn)了盲目提高城鎮(zhèn)化指標(biāo)、區(qū)域規(guī)劃不合理、就業(yè)問(wèn)題突出、部分地區(qū)環(huán)境污染等問(wèn)題。最新的城鎮(zhèn)化規(guī)劃指出了我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展模式，重點(diǎn)突出“以人為本”的城鎮(zhèn)化。因此，解決城鎮(zhèn)化存在的一些問(wèn)題，才能更好的促進(jìn)人口城鎮(zhèn)化。

2 政府主導(dǎo)的必要性

建國(guó)初期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平、工業(yè)發(fā)展都處于落后狀態(tài)，采取了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的發(fā)展策略，建立了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的戶籍制度。改革開(kāi)放初期的城鎮(zhèn)化率不到20%，發(fā)達(dá)國(guó)家的城鎮(zhèn)化率已高達(dá)80%。城鎮(zhèn)化可以有效的擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、工業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。而我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，需要快速的發(fā)展城鎮(zhèn)化。但城鎮(zhèn)化是巨大的系統(tǒng)工程，需要?jiǎng)佑枚喾N資源，協(xié)調(diào)各方關(guān)系，在我國(guó)只有政府才能主導(dǎo)這一發(fā)展進(jìn)程。

3 官員任期下的常見(jiàn)城鎮(zhèn)化問(wèn)題

城鎮(zhèn)化率是衡量區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的重要指標(biāo)。經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)表明，城鎮(zhèn)化率較高的地區(qū)，則該地區(qū)發(fā)展水平通常較高。政府官員在任期內(nèi)會(huì)面臨政績(jī)考核和晉升的壓力，而由于城鎮(zhèn)化的重要性，城鎮(zhèn)化率成為各級(jí)官員績(jī)效考核下的指標(biāo)之一。于是，各級(jí)官員會(huì)傾向于追求城鎮(zhèn)化的相關(guān)指標(biāo)，不正當(dāng)?shù)母深A(yù)城鎮(zhèn)化正常發(fā)展。于是，城鎮(zhèn)化進(jìn)程出現(xiàn)以下常見(jiàn)的問(wèn)題：

（1）盲目提高城鎮(zhèn)化率，以土地城鎮(zhèn)化為主導(dǎo)。在城鎮(zhèn)化決策過(guò)程中，往往沒(méi)有專家學(xué)者的充分參與，交流和任期制度下的政府官員并沒(méi)有長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮城鎮(zhèn)化的發(fā)展，傾向于選擇有利于自身政績(jī)的城鎮(zhèn)化方案。積極主張推進(jìn)農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，推進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力從事非農(nóng)工作，但正常的城鎮(zhèn)化是人口逐漸轉(zhuǎn)移的過(guò)程，是基于更高的工資預(yù)期或更好的福利待遇。土地城鎮(zhèn)化的過(guò)快發(fā)展使得人口被迫轉(zhuǎn)移，這便造成了人口城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后于土地城鎮(zhèn)化。

（2）征地方式粗放，規(guī)劃不合理。雖然我國(guó)的土地資源整體相對(duì)突出，但人均可耕用土地面積較少。而城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，政府官員一般沒(méi)有考慮可耕用土地的稀缺性，大量征用集體土地，放寬土地開(kāi)發(fā)的審批條件，沒(méi)有考慮實(shí)際的住房需求，盲目擴(kuò)張城區(qū)面積，造成很多地區(qū)出現(xiàn)“空樓、鬼城”的現(xiàn)象。由于地方官員流動(dòng)性比較大，新上任的政府官員傾向于建造示范工程和區(qū)域，而原有的開(kāi)發(fā)區(qū)域就會(huì)出現(xiàn)發(fā)展緩慢、甚至停滯的現(xiàn)象，不同的規(guī)劃造成了地方政府重復(fù)投資相當(dāng)嚴(yán)重。另外，一些政府部門在征地過(guò)程中經(jīng)常監(jiān)管不到位，征地過(guò)程經(jīng)常采用強(qiáng)制性的行政手段，甚至暴力執(zhí)法。

（3）被動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)民工就業(yè)問(wèn)題嚴(yán)峻。原有耕地資源減少，農(nóng)村勞動(dòng)力被動(dòng)轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)。城鎮(zhèn)勞動(dòng)力供給數(shù)量使得勞動(dòng)力市場(chǎng)供求失衡，出現(xiàn)了就業(yè)機(jī)會(huì)較少、就業(yè)質(zhì)量較差的狀況，對(duì)原有勞動(dòng)力的市場(chǎng)價(jià)格也會(huì)產(chǎn)生一定的沖擊。另外，新進(jìn)入的勞動(dòng)力主要從事第一產(chǎn)業(yè)方面工作，其從事二三產(chǎn)業(yè)的技能相對(duì)欠缺，受教育程度也不如原有的勞動(dòng)力。在勞動(dòng)力市場(chǎng)上缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。于是，很多新進(jìn)入城鎮(zhèn)的勞動(dòng)力無(wú)法及時(shí)找到合適的工作，即使一些勞動(dòng)力找到工作，但只能從事中低端的工作。

（4）部分地區(qū)環(huán)境污染嚴(yán)重。首先，部分城市的城鎮(zhèn)化規(guī)劃布局不完善，基礎(chǔ)設(shè)施更新速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度和人口增長(zhǎng)速度，短時(shí)間人口大量聚集會(huì)產(chǎn)生大量的污染垃圾、生活污水等，垃圾處理不到位、二次污染比較嚴(yán)重，居民生活污染成為城鎮(zhèn)化過(guò)程中不可忽視的環(huán)境問(wèn)題。其次，隨著城鎮(zhèn)用地成本不斷提高，一些技術(shù)落后、高污染的企業(yè)轉(zhuǎn)移到農(nóng)村地帶，這些地區(qū)的一些企業(yè)只顧自身經(jīng)濟(jì)效益，盲目追求經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中私下經(jīng)常排放污水、排放污染氣體，導(dǎo)致周圍地區(qū)的環(huán)境污染嚴(yán)重。

4 改進(jìn)建議

（1）優(yōu)化城鎮(zhèn)化考核體系。我國(guó)的城鎮(zhèn)化處于中后期階段，不能盲目的提高城鎮(zhèn)化率，注重城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、環(huán)境質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)，穩(wěn)步推進(jìn)“以人為本”的城鎮(zhèn)化，需要改變?cè)谐擎?zhèn)化指標(biāo)的考核體系，規(guī)范官員的城鎮(zhèn)化動(dòng)機(jī)，著重構(gòu)建合理的城鎮(zhèn)化指標(biāo)來(lái)解決現(xiàn)存的城鎮(zhèn)化問(wèn)題。因此，要弱化唯城鎮(zhèn)化率的考核指標(biāo)，采用“新型城鎮(zhèn)化”指標(biāo)體系衡量，充分考慮人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及環(huán)境因素，突出強(qiáng)調(diào)“以人為本”的城鎮(zhèn)化，促進(jìn)產(chǎn)城融合、空間整合，優(yōu)化基礎(chǔ)服務(wù)，約束官員的土地城鎮(zhèn)化動(dòng)機(jī)。

（2）增加技能培訓(xùn)力度，穩(wěn)步推進(jìn)就業(yè)。首先，政府官員要充分注重城鎮(zhèn)勞動(dòng)力的供需問(wèn)題，提高對(duì)社會(huì)就業(yè)技能培訓(xùn)的重視程度，健全和規(guī)范就業(yè)技能培訓(xùn)市場(chǎng)。其次，新進(jìn)入的勞動(dòng)力技能比較單一，受教育程度較低，需要在培訓(xùn)內(nèi)容上加以有效引導(dǎo)，以各地區(qū)的實(shí)際需求和勞動(dòng)力的就業(yè)意愿為導(dǎo)向，著力培訓(xùn)勞動(dòng)力的技能，以促進(jìn)勞動(dòng)力及時(shí)就業(yè)。

（3）合理規(guī)劃用地，規(guī)范征地行為。首先，對(duì)城鎮(zhèn)區(qū)域進(jìn)行整體規(guī)劃，因地制宜地對(duì)城鎮(zhèn)的交通、功能布局合理部署，積極吸納專家、學(xué)者的意見(jiàn)。其次，明確農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)，編制統(tǒng)一的土地使用證件。政府要及時(shí)普及土地所有權(quán)方面的法律知識(shí)，提高農(nóng)民對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的認(rèn)知，進(jìn)一步防止農(nóng)民土地權(quán)益受損。另外，規(guī)范征地過(guò)程中工作人員的執(zhí)法行為，嚴(yán)厲處置違規(guī)行政執(zhí)法、越界執(zhí)法的行為。

（4）加強(qiáng)環(huán)境規(guī)制。首先，政府需充分考慮環(huán)境城鎮(zhèn)化，加大投入環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施，降低城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的粉塵污染，合理處理生活垃圾，杜絕二次污染。其次，環(huán)保質(zhì)量與官員政績(jī)考核相掛鉤，重點(diǎn)監(jiān)督污染排放較高的企業(yè)，增加對(duì)污染超標(biāo)企業(yè)的處罰力度，營(yíng)造良好的城鎮(zhèn)化生態(tài)環(huán)境。

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作者簡(jiǎn)介： 郭成虎（1993—），男，漢族，山東菏澤人，研究生在讀，單位：天津財(cái)經(jīng)大學(xué)，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)。

董旭旭（1993—），女，漢族，山東菏澤人，研究生在讀，單位：天津師范大學(xué)，研究方向：比較教育學(xué)。