周志成

【摘 要】 隨著經(jīng)濟(jì)全球化，我國原有的銀行監(jiān)管機制不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，國有銀行監(jiān)管改革隨之而來。本文首先介紹國有銀行監(jiān)管的基本理論，如國有銀行，銀行監(jiān)管等的基本概念，然后論述當(dāng)前國有銀行監(jiān)管中出現(xiàn)的問題及解決的措施，最后對文章進(jìn)行總結(jié)分析。

【關(guān)鍵詞】 國有銀行 監(jiān)管機制 對策建議

一、國有銀行監(jiān)管的基本理論

（一）國有銀行的內(nèi)涵

對國有銀行的定義，各個權(quán)威文件有不同的定義，被大家廣為接受的定義是：國有銀行是指國家或政府擁有控制權(quán)的商業(yè)銀行。這里所指的控制包括國有獨資的商業(yè)銀行，或者國有控股的商業(yè)銀行，當(dāng)然也包括國家或政府雖然持股比例尚未達(dá)到控股程度，但是通過其他方式實際上具有控制權(quán)的商業(yè)銀行。換句話說，政府實際上擁有對銀行的控制權(quán)，能夠通過直接或間接的方式對銀行決策加以控制和影響，就在本文研究的國有銀行范圍內(nèi)。國有銀行的實際控制主體可以是政府、組成部門或直接控制的國有公司。提到國有銀行，與之相對應(yīng)的是一般商業(yè)銀行，它指所有非國家或政府控制的商業(yè)銀行，產(chǎn)權(quán)是私有的。需要特別注意的是，本文的研究范圍只有國有商業(yè)銀行，不包含政策性銀行。

（二）銀行監(jiān)管

監(jiān)管包括管制和監(jiān)督兩個方面。管制是指國家以經(jīng)濟(jì)管理的名義進(jìn)行干預(yù)，監(jiān)督指監(jiān)察和督促被監(jiān)管者是否違背監(jiān)管的目標(biāo)，并對違反者進(jìn)行懲罰。對于銀行監(jiān)管，有廣義概念和狹義概念，也有宏觀概念和微觀概念。廣義上來說，銀行監(jiān)管指銀行監(jiān)管主體（如：政府監(jiān)管當(dāng)局、銀行業(yè)自律組織等）對銀行及與之相關(guān)的主體股東、董事以及其他參與銀行交易的主體進(jìn)行的監(jiān)管。狹義的銀行監(jiān)管是指銀行監(jiān)管當(dāng)局對銀行的監(jiān)管。從宏觀上來講，銀行監(jiān)管是政府對銀行業(yè)的在貨幣政策、信貸政策及存款保險制度等方面的干預(yù)。微觀角度的銀行監(jiān)管只有對銀行自身（包括銀行機構(gòu)、業(yè)務(wù)活動及其他銀行交易參與者）的行為進(jìn)行管制與監(jiān)督。本文研究范圍是銀行監(jiān)管在狹義和微觀的范疇，因此本文對銀行監(jiān)管的定義是銀行監(jiān)管當(dāng)局對銀行、其業(yè)務(wù)活動及其他銀行交易參與者行為的監(jiān)管。

（三）國有銀行的監(jiān)管目標(biāo)

國有銀行存在應(yīng)該有其價值，即維護(hù)銀行經(jīng)營的安全性、高效性、穩(wěn)定性與盈利性，規(guī)避金融風(fēng)險?；谝陨纤枷?，國有銀行制定以下監(jiān)管目標(biāo)：第一，維護(hù)我國金融體系的穩(wěn)定與安全。在當(dāng)今社會，金融業(yè)是我國重要經(jīng)濟(jì)命脈，銀行業(yè)的安全和穩(wěn)定對國民經(jīng)濟(jì)有著關(guān)鍵作用。第二，時時保護(hù)公眾及存款人利益。銀行承接儲蓄業(yè)務(wù)，社會上大量資金都集合在銀行，在儲戶信任銀行的同時，銀行也要承擔(dān)保護(hù)公眾和存款人利益的責(zé)任。第三，保證中央銀行發(fā)布的貨幣政策等政策的推行與實施。在各個國家，貨幣政策是都宏觀調(diào)控的主要手段之一，國有銀行希望客戶辦理結(jié)算等各項業(yè)務(wù)，追求企業(yè)的最高利潤，需要堅決貫徹落實國家央行各項金融政策。

二、國有銀行監(jiān)管中存在的問題

（一）缺乏有效的銀行監(jiān)管體系

一般來說，一個有效的銀行監(jiān)管體系應(yīng)該包括三個部分：市場約束下的銀行內(nèi)部風(fēng)險控制、政府監(jiān)管和社會監(jiān)督。在我國，銀行業(yè)內(nèi)部控制機制和外部監(jiān)督機制相對薄弱，很難配合政府對國有銀行的監(jiān)管。首先，國有銀行的產(chǎn)權(quán)制度，這導(dǎo)致內(nèi)部控制機制無法完整建立。在我國，國有銀行我國占據(jù)絕對控制權(quán)，但事實上，國家無法直接行使所有權(quán)，一般是由政府作為國家的代理人對國有銀行進(jìn)行管理，正是這樣人格化的產(chǎn)權(quán)主體的缺失導(dǎo)致國有銀行產(chǎn)權(quán)不明。在這樣的背景下在，用來約束經(jīng)營者行為的內(nèi)部控制機制很難建立。其次，我國的社會監(jiān)督發(fā)展緩慢，適合銀行監(jiān)管的社會中介機構(gòu)缺乏。像會計師事務(wù)所和信用評級機構(gòu)等規(guī)范的社會中介機構(gòu)可以分擔(dān)政府監(jiān)管部門的工作，節(jié)省監(jiān)管的成本，提高監(jiān)管的效率。但是我國當(dāng)前可以勝任該工作的社會中介機構(gòu)很少，對國有銀行的審計工作不熟悉，缺乏權(quán)威的評級機構(gòu)。最后，社會公眾的金融意識不強，也缺乏對銀行監(jiān)督的途徑，因此對國有銀行的公眾監(jiān)督難以形成。國有銀行占據(jù)中國金融業(yè)大部分金融資源，幾乎處于壟斷地位，這使得公眾一般選擇這些國有銀行，也難以對其進(jìn)行有效監(jiān)督。

（二）監(jiān)管重點不突出，監(jiān)管內(nèi)容不完備

重視合規(guī)性監(jiān)管，忽視風(fēng)險監(jiān)管。在我國，銀行監(jiān)管部門重視對國有銀行的業(yè)務(wù)經(jīng)營、業(yè)務(wù)操作是否合規(guī)。在市場開放度不高的計劃經(jīng)濟(jì)時代，這種合規(guī)性監(jiān)管有著重要作用，可以銀行穩(wěn)健經(jīng)營。但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種合規(guī)性監(jiān)管已經(jīng)不能滿足新形式發(fā)展的需求，合規(guī)性監(jiān)管的市場敏感度低，銀行風(fēng)險不能全面反映。風(fēng)險監(jiān)管能夠及時識別和度量銀行風(fēng)險，遵循審慎監(jiān)管的原則，應(yīng)對銀行風(fēng)險，對當(dāng)前的市場經(jīng)濟(jì)而言，風(fēng)險監(jiān)管具有合規(guī)性監(jiān)管無法比擬的優(yōu)點。

重市場準(zhǔn)入監(jiān)管，忽視持續(xù)發(fā)展監(jiān)管。我國銀行監(jiān)管部門限制各類資本進(jìn)入金融業(yè)，旨在保護(hù)國有銀行的經(jīng)營安全，但也在一定程度上限制了國有銀行的發(fā)展，這都是銀行監(jiān)管部門過分重視市場準(zhǔn)入監(jiān)管的結(jié)果。但是銀行監(jiān)管部門對銀行具體業(yè)務(wù)的跟蹤和金融創(chuàng)新的監(jiān)管略顯不足。第一，對金融創(chuàng)新的監(jiān)管機制不足；第二，銀行風(fēng)險受到央行的保護(hù)，這導(dǎo)致了降低了審慎經(jīng)營動機，加大了高風(fēng)險經(jīng)營。第三，市場風(fēng)險的不確定性降低了監(jiān)管的有效性。

重人治輕法治。在經(jīng)歷了金融危機后，為了適應(yīng)銀行業(yè)發(fā)展的要求，對銀行業(yè)監(jiān)管的理念在改變。我國以人治為主的監(jiān)管理念不再適應(yīng)銀行業(yè)的發(fā)展。一直以來，我國銀行監(jiān)管以行政管理為主，法律監(jiān)管手段使用不足。雖然對我國銀行監(jiān)管的法律，如《銀行監(jiān)督管理法》、《人民銀行法》和《商業(yè)銀行法》等已經(jīng)開始實施，但是可操作性差，執(zhí)法不嚴(yán)，難以起到相應(yīng)的作用。

（三）缺乏對監(jiān)管者的監(jiān)管

監(jiān)管工作的重要參與者是監(jiān)管者，因此監(jiān)管者執(zhí)行力的好壞直接影響著銀行監(jiān)管質(zhì)量的高低。由于我國銀行監(jiān)管一直存在對監(jiān)管者缺乏有效監(jiān)管，但是又賦予其較大的權(quán)利的問題，因此導(dǎo)致：第一，監(jiān)管者的權(quán)力大，對市場的干預(yù)又具有不確定性，難以估計，因此也很難形成理性的市場行為。第二，由于對監(jiān)管者缺乏有效約束，政府從自身利益出發(fā)進(jìn)行“尋租”行為，最終導(dǎo)致監(jiān)管成為一種無效監(jiān)管。在我國對監(jiān)管者的監(jiān)管不嚴(yán)，但是監(jiān)管者和被監(jiān)管者之間存在一定的利益關(guān)系，這對監(jiān)管隊伍的建設(shè)和防范都有不理影響，甚至?xí)?dǎo)致銀行風(fēng)險。在銀行監(jiān)管的多次改革中，政府堅持監(jiān)管者會“執(zhí)政為民”，導(dǎo)致了對監(jiān)管者的監(jiān)管沒有落實。

（四）各機構(gòu)之間缺乏配合

我國金融業(yè)的發(fā)展一直遵循分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的原則。分業(yè)監(jiān)管的優(yōu)勢在于加強了對金融領(lǐng)域各部門的專業(yè)監(jiān)管，可以防范風(fēng)險。近些年，國際金融越來越向著混業(yè)經(jīng)營的方向發(fā)展，為了順應(yīng)發(fā)展潮流，我國國有銀行也向著混業(yè)經(jīng)營的方向發(fā)展。在當(dāng)前發(fā)展背景下，分業(yè)監(jiān)管容易忽略對某些領(lǐng)域的監(jiān)管，造成監(jiān)管責(zé)任不明或者重復(fù)監(jiān)管，提高監(jiān)管的成本。此外，銀行監(jiān)管部門和財政、稅務(wù)等部門之間缺乏協(xié)調(diào)，政策措施相互抵觸重疊，大大降低了監(jiān)管效率，增加了監(jiān)管成本，形成了較多的監(jiān)管漏洞，為銀行提供了監(jiān)管套利的契機。

三、完善國有銀行監(jiān)管的對策建議

（一）構(gòu)建科學(xué)的銀行監(jiān)管體系

借鑒世界銀行的發(fā)展歷史：銀行業(yè)越發(fā)展，銀行業(yè)的監(jiān)管也越重要。但是，我國銀行監(jiān)管理論的發(fā)展明顯落后于監(jiān)管實踐，這嚴(yán)重限制了我國銀行監(jiān)管的發(fā)展，制約了銀行監(jiān)管的水平。因此，雖則我國銀行的國際化和銀行監(jiān)管的現(xiàn)代化，我國應(yīng)該加強對銀行監(jiān)管理論的系統(tǒng)研究，致力于形成一套相對完整的適合我國使用的監(jiān)管理論體系，以便時事有效的指導(dǎo)我國銀行監(jiān)管實踐。

（二）健全法律法規(guī)，實現(xiàn)依法監(jiān)管

我國不僅應(yīng)該重視人治，還應(yīng)該重視法治。首先，銀行監(jiān)管法律制度必須要完善。隨著經(jīng)濟(jì)全球化。我國積極加入WTO，但是隨之面臨的問題也不斷產(chǎn)生。最主要的問題是我國部分法律與國際準(zhǔn)則相沖擊，應(yīng)該對我國現(xiàn)行法律進(jìn)行修改完善，盡快與國際準(zhǔn)則接軌，加速我國銀行業(yè)發(fā)展。其次，加強銀行監(jiān)管執(zhí)法建設(shè)。監(jiān)管法律的制定尤為重要，但是如果不能嚴(yán)格執(zhí)行，那么將如同虛設(shè)。在我國，有法不依和執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象較多，司法和執(zhí)法部門對金融行業(yè)健康運行的護(hù)航作用沒有落實到位。為了使監(jiān)管法律法規(guī)能夠更好的貫徹執(zhí)行，各級監(jiān)管部門應(yīng)該設(shè)立獨立的法制工作機構(gòu)，履行行政救濟(jì)和司法救濟(jì)的職能，并在一定程度上為銀行監(jiān)管提供全面法律服務(wù)，如查處非法金融業(yè)活動、辦理行政復(fù)議和行政訴訟等。

（三）深化銀行體制改革，加強內(nèi)部控制

無論是防范單個銀行的金融風(fēng)險，還是系統(tǒng)性金融風(fēng)險，內(nèi)部控制都是基礎(chǔ)。銀行內(nèi)部控制是指為了實現(xiàn)銀行的經(jīng)營目標(biāo)，制定一系列的制度和方程序，對可能的風(fēng)險進(jìn)行防范、控制、監(jiān)督和糾正的機制。加強國有銀行內(nèi)部控制的監(jiān)管，應(yīng)該從以下兩個方面入手：第一，深化產(chǎn)權(quán)制度改革，打造內(nèi)部控制平臺。為了實現(xiàn)這個目標(biāo)，首先應(yīng)該對銀行股份制進(jìn)行改造，改變傳統(tǒng)的國有產(chǎn)權(quán)制度，建立能夠與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的法人產(chǎn)權(quán)制度。其次應(yīng)該建立良好的公司治理結(jié)構(gòu)。在明確各方面權(quán)責(zé)關(guān)系后，建立規(guī)范的股東大會、董事會和監(jiān)事會制度，維護(hù)股東的權(quán)利，對企業(yè)進(jìn)行良好的治理。第二，建立科學(xué)的內(nèi)部控制體系，從以下四個方面進(jìn)行：科學(xué)的設(shè)置內(nèi)控節(jié)點，形成制度制衡；建立嚴(yán)格授權(quán)、授信制度；形成動態(tài)的風(fēng)險評估系統(tǒng)；最后貫徹人本管理，實現(xiàn)有效內(nèi)控。

四、結(jié)論

自2007年開始我國銀行業(yè)面向外資全面開放，傳統(tǒng)的銀行監(jiān)管存在諸多不足，無法適應(yīng)新的挑戰(zhàn)，國有銀行開始進(jìn)行體制改革，因此國有銀行監(jiān)管問題變得尤為重要。本文通過提供銀行監(jiān)管的基本理論背景，如國有銀行、銀行監(jiān)管等的概念以及銀行監(jiān)管的目標(biāo)，然后分析我國國有銀行監(jiān)管中存在的問題、提出有效監(jiān)管舉措，勾勒了我國國有銀行監(jiān)管的現(xiàn)狀及發(fā)展趨向。文本堅持深化銀行監(jiān)管改革，更新銀行監(jiān)管理念，加快國有銀行改革，形成良性互動的監(jiān)管機制，一定能給銀行業(yè)的發(fā)展提供自由空間。

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