摘要：隨著我國社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)程不斷加快，社會(huì)多元主體已廣泛參與到養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域中，極大地滿足了老年人的需求，但實(shí)踐中經(jīng)常存在供給和需求不匹配現(xiàn)象，極大地影響了政策效率，必須推進(jìn)體制、機(jī)制以及手段、內(nèi)容方面的創(chuàng)新。文章從社會(huì)治理創(chuàng)新的角度，從制度層面、工具層面、政策層面構(gòu)建了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的一個(gè)分析框架，且分別從構(gòu)建社會(huì)多元主體合作治理機(jī)制、信息化網(wǎng)絡(luò)技術(shù)工具的采用、社會(huì)政策和社會(huì)服務(wù)內(nèi)容創(chuàng)新三個(gè)方面，就養(yǎng)老服務(wù)有效供給的相關(guān)問題提出了具體的政策建議。

關(guān)鍵詞：社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)；有效供給；社會(huì)治理創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：C913.7文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004-1494（2017）03-0096-07

一、引言

基于我國人口年齡結(jié)構(gòu)老齡化和高齡化程度不斷加劇的事實(shí)，我國政府初步構(gòu)建了“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，社區(qū)為依托，機(jī)構(gòu)為支撐”的養(yǎng)老服務(wù)體系框架，并且致力于通過“社會(huì)福利社會(huì)化”的理念積極引導(dǎo)社會(huì)力量的參與，進(jìn)入21世紀(jì)我國相繼頒布了《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的意見》《關(guān)于開展養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化示范活動(dòng)的通知》《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》等多個(gè)政策文件，極大地推進(jìn)了養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化進(jìn)程。在此進(jìn)程中，以社區(qū)為依托的居家養(yǎng)老作為政策支持重點(diǎn)得到快速推進(jìn)，社會(huì)化資源正日益向社區(qū)聚集和集中。可以說，養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展在很大程度上與社區(qū)“共同體”的治理能力密不可分。

對(duì)于社區(qū)來說，“麻雀雖小，五臟俱全”，政府的各部門都有工作落實(shí)到社區(qū)，因而政府資源大量向社區(qū)輸入，但這也造成社區(qū)工作幾乎完全依靠行政力量的外部推動(dòng)，社區(qū)工作行政化傾向嚴(yán)重[1]。其功能也呈現(xiàn)復(fù)雜多元化，諸如政治控制、經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)、社會(huì)保障等，這使得基層政府與社區(qū)之間存在“事責(zé)分離、權(quán)責(zé)分離、事財(cái)分離”現(xiàn)象。社區(qū)往往疲于應(yīng)付各種檢查和評(píng)比，不僅管理效率低下而且難以發(fā)揮社區(qū)“自我管理自我服務(wù)”的作用；同時(shí)，社區(qū)作為自治組織對(duì)于社區(qū)居民的內(nèi)聚力和吸引力來源于優(yōu)質(zhì)的社區(qū)服務(wù)，然而政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)程的滯緩和主導(dǎo)性強(qiáng)勢行為影響了社區(qū)自身的主動(dòng)性和積極性，抑制了社區(qū)自治的進(jìn)程[2-3]。這些問題的解決有賴于重塑基層政府在社區(qū)治理中的角色，培育和支持社會(huì)化主體參與到社區(qū)服務(wù)供給中來，并且努力加強(qiáng)政府、社區(qū)、社會(huì)組織等多元主體之間的協(xié)同合作，提升社區(qū)的資源和服務(wù)整合能力，推動(dòng)傳統(tǒng)社區(qū)管理向現(xiàn)代社區(qū)治理轉(zhuǎn)變，而這離不開社會(huì)治理創(chuàng)新。

黨的十八屆三中全會(huì)提出了“社會(huì)治理”的概念。從“社會(huì)管理”到“社會(huì)治理”思想的轉(zhuǎn)變深刻體現(xiàn)了我國政府執(zhí)政理念的變化，意味著“社會(huì)”在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中發(fā)揮著越來越重要的作用。這種治理方式不僅改變了政府與社群團(tuán)體、公眾在傳統(tǒng)行政生態(tài)中的管理與被管理、控制與被控制的關(guān)系，而且強(qiáng)化了政府與社會(huì)各方的相互協(xié)作與相互協(xié)調(diào)以促進(jìn)各方利益的有效融合[4]。在社會(huì)治理框架體系中，其主體構(gòu)成從“一元”到“多元”，其中黨和政府是社會(huì)治理的領(lǐng)導(dǎo)主體，社會(huì)力量包括社會(huì)組織和公民等，是社會(huì)治理的具體運(yùn)行主體[5]。在治理手段上則從平面化向網(wǎng)絡(luò)化轉(zhuǎn)變，倡導(dǎo)多主體之間的分工合作和“雙向互動(dòng)”，尤其重視推進(jìn)社會(huì)組織管理制度改革，激發(fā)社會(huì)活力，強(qiáng)調(diào)治理體制和機(jī)制上的創(chuàng)新，在這過程中重視云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、“大數(shù)據(jù)”等信息化手段的采用[6-7]。在治理目標(biāo)上，則著眼于維護(hù)最廣大人民的根本利益，通過創(chuàng)新基層群眾自治模式和社區(qū)治理模式不斷提升社會(huì)公共事務(wù)的治理能力，為公民提供高質(zhì)量、差異化的社會(huì)公共服務(wù)，以更好地保障和改善民生、調(diào)理社會(huì)關(guān)系、促進(jìn)社會(huì)公平正義[8]?；谶@種社會(huì)治理思想，可以通過不斷推進(jìn)社會(huì)治理體制、機(jī)制和手段等方面的創(chuàng)新，提升社區(qū)共同體的治理能力，進(jìn)而提升和改善社區(qū)在居家養(yǎng)老服務(wù)供給和遞送中的效率。

當(dāng)前，我國政府不斷加大居家養(yǎng)老服務(wù)的財(cái)政投入，同時(shí)鼓勵(lì)和支持社會(huì)化主體的廣泛參與，極大地滿足了老年人的多元化需求。盡管如此，在政策實(shí)踐中仍舊存在著“有效供給不足”的現(xiàn)象，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：從主體建設(shè)看，多元主體的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制建設(shè)問題突出，尤其是社會(huì)組織的發(fā)育和成長問題明顯[9-11]；從社區(qū)功能定位看，服務(wù)資源如何在社區(qū)層面實(shí)現(xiàn)整合和銜接以及配置效率問題突出[12-14]；從服務(wù)內(nèi)容和系統(tǒng)建設(shè)看，以政府主導(dǎo)的正式照顧體系與家庭、鄰里等非正式照顧系統(tǒng)的互動(dòng)銜接存在問題[15-16]。這要求我們對(duì)以下幾個(gè)問題進(jìn)行思考：如何實(shí)現(xiàn)政府與多元社會(huì)主體分工和合作（包括社會(huì)組織的能力培育）？如何實(shí)現(xiàn)正式照顧部門內(nèi)部的資源整合？如何實(shí)現(xiàn)正式照顧對(duì)非正式照顧系統(tǒng)的支持？對(duì)于這些問題，筆者從社會(huì)治理創(chuàng)新角度構(gòu)建了一個(gè)分析框架進(jìn)行討論，試圖通過提升社區(qū)治理能力來提升供給效率進(jìn)而實(shí)現(xiàn)老年人多元化需要的滿足。

二、社會(huì)治理創(chuàng)新和社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)：一個(gè)分析框架

社會(huì)治理概念和思想在西方國家已經(jīng)有了成熟的體系和框架，但在我國其思想?yún)s是從“社會(huì)管理”轉(zhuǎn)變過來的。2004年黨的十六屆四中全會(huì)提出要“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理，推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新”，黨的十七大、十八大進(jìn)一步確立了“社會(huì)管理”和“社會(huì)管理創(chuàng)新”的整體思想。學(xué)界也從不同學(xué)科視角對(duì)其進(jìn)行了充分的討論。社會(huì)學(xué)視角大多強(qiáng)調(diào)從結(jié)構(gòu)和功能方面進(jìn)行調(diào)整和創(chuàng)新，致力于發(fā)揮社會(huì)組織、企業(yè)等多元主體的積極作用[17-18]；哲學(xué)角度則多從主體性角度進(jìn)行思考，強(qiáng)調(diào)通過重建公共事務(wù)的多元主體決策機(jī)制、尊重法律規(guī)定的公民權(quán)利和責(zé)任以及建立不同主體之間的共識(shí)來實(shí)現(xiàn)主體性的重建[19]；社會(huì)政策研究則從公眾的基本需求和福利需要出發(fā)，通過社會(huì)政策的制定和實(shí)施來推進(jìn)創(chuàng)新[20]。這些制度層面和理論層面的討論為從“社會(huì)管理”走向“社會(huì)治理”提供了基礎(chǔ)條件。

為了應(yīng)對(duì)社會(huì)管理環(huán)境的深刻變化，我國政府不斷深化改革。黨的十八屆三中全會(huì)提出“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”，要求實(shí)現(xiàn)從社會(huì)管理轉(zhuǎn)向社會(huì)治理的創(chuàng)新。相較于“社會(huì)管理”，社會(huì)治理既有延續(xù)，又有開拓，在治理的方式、方法上比社會(huì)管理更具備現(xiàn)代化的特征[6]。其表征“政府不再是權(quán)力唯一中心”，社會(huì)治理的主體由單中心向以政府為主導(dǎo)的多中心轉(zhuǎn)變，政府管理公共事務(wù)的方式將更多地依靠與多主體的合作。某種意義上說，國家或政府嵌入到網(wǎng)絡(luò)狀的政策環(huán)境中，必須通過與其他社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行合作才能達(dá)到治理的目標(biāo)[21-22]。這種社會(huì)治理思想并不僅僅是理念上的轉(zhuǎn)變，它更需要面對(duì)當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域出現(xiàn)的新問題，持續(xù)在體制、機(jī)制和方法方面進(jìn)行創(chuàng)新。對(duì)此，十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》在治理方式中強(qiáng)調(diào)了系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理的重要性，并且突出了社會(huì)治理創(chuàng)新的總體性目標(biāo)即“著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益”，這要求我們正確處理好政府、市場、社會(huì)三者的關(guān)系，改變政府的“管控”思維，注重政府與多元主體之間的平等協(xié)商和合作，構(gòu)建治理的民主化基礎(chǔ)，通過法律制度的完善確保制度的有效運(yùn)作和民眾的權(quán)利保障，并以社會(huì)服務(wù)創(chuàng)新和社會(huì)政策的不斷完善，尋求社會(huì)需求的滿足或社會(huì)矛盾的解決為最終歸宿。首先，可以說，社會(huì)治理創(chuàng)新的核心在于構(gòu)建政府與多元主體之間的合作治理機(jī)制。這要求政府不斷轉(zhuǎn)變職能和角色，從“管制型”政府轉(zhuǎn)變成“服務(wù)型政府”，從政府的單一主體管理模式走向“多中心治理”，堅(jiān)持參與主體的責(zé)權(quán)利明晰和匹配。在這個(gè)過程中，政府需要不斷推進(jìn)行政管理機(jī)制的革新，積極構(gòu)建政府與社會(huì)多元主體協(xié)商合作平臺(tái)和機(jī)制，通過社會(huì)主體的能力培育和廣泛參與來尋求社會(huì)問題的解決。其次，社會(huì)治理創(chuàng)新需要在方式方法上不斷創(chuàng)新，通過網(wǎng)格化管理、社會(huì)化服務(wù)、信息化支撐等不斷實(shí)現(xiàn)不同主體的銜接和資源融合，尤其需要強(qiáng)化現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)對(duì)于系統(tǒng)治理的功能意義。最后，社會(huì)治理創(chuàng)新要借助社會(huì)政策工具和手段，以公共服務(wù)內(nèi)容的創(chuàng)新來回應(yīng)公眾日益增長的需求。人的需要是社會(huì)政策的起點(diǎn)，而滿足人的需要?jiǎng)t是社會(huì)建設(shè)和社會(huì)治理的核心任務(wù)。因此，社會(huì)治理必須考慮不同群體、不同層次的需要，這要求在政策內(nèi)容方面不斷進(jìn)行創(chuàng)新。

基于以上社會(huì)治理創(chuàng)新的理解，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)這一制度化安排與其具有內(nèi)在的契合性[23-24]，具體表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：制度層面上需要依靠治理理念、體制和機(jī)制的創(chuàng)新，形成多元社會(huì)主體之間的合作治理機(jī)制；工具手段層面則需要依靠治理工具手段的創(chuàng)新（譬如信息技術(shù)手段），實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的結(jié)構(gòu)性和功能性調(diào)整；政策層面上則需要依靠社會(huì)政策和社會(huì)服務(wù)創(chuàng)新，通過提供優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)來滿足老年人的異質(zhì)化需求。與此同時(shí)，從“創(chuàng)新”概念本身來說，其關(guān)于技術(shù)創(chuàng)新和社會(huì)創(chuàng)新的分類[25]，不僅需要強(qiáng)調(diào)技術(shù)手段創(chuàng)新，還需要強(qiáng)調(diào)治理理念、體制和機(jī)制等社會(huì)創(chuàng)新的重要性，因?yàn)檫@兩者都是提升社會(huì)治理水平的重要工具手段和方法，都強(qiáng)調(diào)社會(huì)需求的滿足是其創(chuàng)新的動(dòng)力機(jī)制和目的[26]。因此，社會(huì)治理創(chuàng)新中不僅要強(qiáng)調(diào)制度層面，還應(yīng)該從工具手段層面、政策層面來系統(tǒng)考察。基于這種分析思路，筆者從社會(huì)治理創(chuàng)新角度構(gòu)建了一個(gè)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的分析框架（見圖1）。

從圖示可見，本文基于社會(huì)治理創(chuàng)新視角，從制度層面、工具層面和政策層面對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中的“有效供給”問題進(jìn)行了回應(yīng)。在制度層面，主要面對(duì)的是政府、社會(huì)組織、企業(yè)等多元主體之間的關(guān)系問題，即如何實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)主體的良性互動(dòng)，形成一種合作治理的理想形態(tài)[27]。對(duì)于政府來說需要改革和創(chuàng)新行政管理機(jī)制，同時(shí)通過稅收、財(cái)政、技能培訓(xùn)等多方面的政策手段鼓勵(lì)和支持其他主體的發(fā)育和成長，而社會(huì)組織和企業(yè)等多元主體在加強(qiáng)與政府互動(dòng)的同時(shí)，還需要不斷提升自身能力以更好地承接原有政府公共服務(wù)的職能。在工具層面，主要體現(xiàn)于政務(wù)信息化和融合不同主體的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)信息化兩個(gè)方面（包括信息技術(shù)系統(tǒng)化解決方案的提供）。在政策層面，基于居家養(yǎng)老服務(wù)中正式照顧和非正式照顧系統(tǒng)的分野以及當(dāng)前我國大多數(shù)老年人居家養(yǎng)老的事實(shí)，政策內(nèi)容創(chuàng)新應(yīng)該不斷改善和優(yōu)化正式照顧服務(wù)體系，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)非正式照顧系統(tǒng)進(jìn)行支持，形成良好的政策銜接和互補(bǔ)機(jī)制。以下將基于該框架，對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中存在的問題進(jìn)行深入分析。

三、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)有效供給的機(jī)制和策略

（一）制度層面：合作治理機(jī)制的形成

黨的十八屆三中全會(huì)決定把“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，其中國家治理體系、治理能力說到底是制度的現(xiàn)代化、人的現(xiàn)代化[28]。社會(huì)治理作為國家治理體系的重要組成部分，其治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵同樣在于制度建設(shè)。無論是治理主體的功能定位還是職責(zé)范圍、目標(biāo)訴求都應(yīng)落實(shí)到制度化、規(guī)范化、程序化上[29]。這要求通過制度、體制和機(jī)制的創(chuàng)新，推進(jìn)政府與多元主體之間的合作治理機(jī)制的形成進(jìn)而不斷提升社會(huì)治理能力。具體體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：首先，政府必須進(jìn)行行政體制的改革和創(chuàng)新，從傳統(tǒng)的“全能政府”走向“有限政府”，同時(shí)從“管制型”政府走向“服務(wù)型”政府，不斷提升自身的行政效能[30]。其次，需要改進(jìn)社會(huì)治理方式。鑒于當(dāng)前“強(qiáng)政府弱社會(huì)”尤其是社會(huì)主體發(fā)育不足的情況，當(dāng)務(wù)之急是重建主體性，意味著作為主導(dǎo)者的政府要為社會(huì)組織和企業(yè)等多主體的發(fā)展壯大提供有力的支持，只有這樣才能真正實(shí)現(xiàn)主體性的增強(qiáng)，否則帶來的就是政府權(quán)力的無限擴(kuò)大和社會(huì)多元主體力量的弱化，甚至可能是政府和社會(huì)的雙向失靈。最后，需要加快社會(huì)組織、企業(yè)等多元主體的自身發(fā)育和成長，通過提高自我管理、依法自治的能力和水平，真正與政府主體在角色方面實(shí)現(xiàn)協(xié)同合作。

在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中，社會(huì)組織、企業(yè)等主體通過政府購買或委托的形式進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn)者行列，與政府形成極強(qiáng)的依賴或庇護(hù)關(guān)系，以致這些養(yǎng)老服務(wù)組織對(duì)政府存在非常強(qiáng)的依賴性，也使其在服務(wù)生產(chǎn)、供給以及組織建設(shè)等多方面容易受到政府行為的干預(yù)，這違背了政府培育社會(huì)組織和企業(yè)等主體的初衷，也難以真正形成與政府的互動(dòng)。要真正實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)下的多元主體合作治理，就必須不斷增強(qiáng)社會(huì)組織、企業(yè)等多主體的自組織能力，政府應(yīng)為這種發(fā)育和成長提供有效的平臺(tái)和財(cái)力支持。在政府體制改革和社會(huì)組織、企業(yè)等主體性重建的基礎(chǔ)上，可以搭建不同主體結(jié)構(gòu)的政府和社會(huì)互動(dòng)模式。當(dāng)然，在養(yǎng)老服務(wù)中由于基本服務(wù)和非基本服務(wù)的區(qū)分而產(chǎn)生的服務(wù)對(duì)象和服務(wù)類型劃分，政府與社會(huì)多元主體在供給結(jié)構(gòu)中的地位會(huì)有所差異。據(jù)此，一般會(huì)形成兩種基本模式：根據(jù)基本養(yǎng)老服務(wù)的政策目標(biāo)分類而形成政府與社會(huì)的依賴模式；以老年人的多元需求為引導(dǎo)而形成的政府與社會(huì)力量分工合作模式。

政府與社會(huì)的依賴模式主要存在于政府購買模式中政府與其他主體之間的關(guān)系。政府先天作為服務(wù)的供給方，同時(shí)通過購買、委托等多種形式引進(jìn)社會(huì)組織和企業(yè)，為特殊老年人提供基本養(yǎng)老服務(wù)，但是大多情況下社會(huì)力量僅作為參與方，缺少政策的參與協(xié)商和服務(wù)價(jià)格的議定權(quán)。雖然政府和社會(huì)組織及企業(yè)有一定的互動(dòng)合作，雙方形成養(yǎng)老服務(wù)的“供銷”關(guān)系，但實(shí)踐中這種模式更有點(diǎn)“左手”倒“右手”的性質(zhì)，從政府直接供給轉(zhuǎn)變成通過政府購買來進(jìn)行，同時(shí)由于社會(huì)組織的獨(dú)立運(yùn)作能力較差以及企業(yè)的盈利屬性很大程度上影響了服務(wù)的質(zhì)量。要理順這種合作機(jī)制，就必須從如下幾個(gè)方面實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變：首先，加大政府購買支持力度。目前我國已經(jīng)開始強(qiáng)調(diào)將特殊老年人的居家養(yǎng)老服務(wù)納入到政府購買，但社會(huì)組織或企業(yè)這些服務(wù)提供商往往需要從市場上購買服務(wù)，依照當(dāng)前的購買價(jià)格難以確保項(xiàng)目的正常運(yùn)作或獲得較高的服務(wù)質(zhì)量。在價(jià)格約束機(jī)制下的服務(wù)生產(chǎn)和投遞必然是低效率的，這要求政府進(jìn)一步加大政府購買的財(cái)政支持力度，以確保有足夠的人力、財(cái)力和物力投入到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中，這也成為刺激多元主體共同參與的利益基礎(chǔ)。其次，強(qiáng)化社會(huì)多元主體在政策擬定、服務(wù)議價(jià)中的參與和協(xié)商。在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中，政府購買的價(jià)格往往會(huì)考慮自身的財(cái)力以及轄區(qū)內(nèi)的老年人數(shù)等因素，由物價(jià)部門制定相應(yīng)的購買價(jià)格。但由于這種購買政策和價(jià)格缺少服務(wù)提供商的參與，缺少科學(xué)性，也使得政策落地中往往由于各種因素而出現(xiàn)偏差，甚至政策執(zhí)行的結(jié)果違背了初衷。再次，加大對(duì)社會(huì)化主體的培育和扶持，推動(dòng)其自我管理和自我獨(dú)立運(yùn)作。政府可以通過購買和補(bǔ)貼、項(xiàng)目委托、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等多種形式對(duì)其進(jìn)行扶持，或者由專門的孵化平臺(tái)通過社會(huì)創(chuàng)投的形式來實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織的培育，在此過程中政府可在前期孵化階段為其提供從場地設(shè)備、法律服務(wù)、拓展培育等一系列服務(wù)，在后期則通過購買或補(bǔ)貼的形式提升其持續(xù)發(fā)展的能力，促發(fā)社會(huì)組織自我獨(dú)立運(yùn)作。

政府與社會(huì)的分工合作模式主要依靠政府、社會(huì)組織、企業(yè)等之間的分工合作，某種程度上來說，更加強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織和企業(yè)的主體作用。在養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐中，對(duì)于具有公益色彩的社會(huì)組織進(jìn)行培育和扶持已經(jīng)達(dá)成共識(shí)，社會(huì)組織通過政府委托或購買形式深度加入到養(yǎng)老服務(wù)供給的行列中，但總體力量比較弱小。對(duì)于企業(yè)這一具有盈利特征的組織，由于常常受制于老年事業(yè)和老年產(chǎn)業(yè)嚴(yán)格區(qū)分的既有思維，如何引導(dǎo)、規(guī)制以及發(fā)揮其在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系中的作用仍舊缺少一個(gè)有效的行動(dòng)框架，同時(shí)也由于當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)化水平較低，企業(yè)的介入空間比較有限，僅局限于政府購買的居家養(yǎng)老服務(wù)多呈現(xiàn)出一種零散的狀態(tài)。這些現(xiàn)象要求政府要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變角色和職能，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理手段和方式的創(chuàng)新，應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手改變：一是澄清養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)概念，從觀念上認(rèn)識(shí)到社會(huì)組織和企業(yè)介入社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的重要性，尤其是民營機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)組織進(jìn)入社區(qū)提供專業(yè)化服務(wù)的意義。要真正實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老，除了基本照料服務(wù)還必須強(qiáng)化專業(yè)化服務(wù)的提供，這些很大程度要依靠政府、社區(qū)以及社會(huì)組織、企業(yè)的共同合作來實(shí)現(xiàn)，尤其要強(qiáng)化企業(yè)在專業(yè)化服務(wù)方面的作用和意義。二是降低準(zhǔn)入門檻，增強(qiáng)社會(huì)力量介入社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的動(dòng)機(jī)。政府應(yīng)該進(jìn)一步放開養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，通過政策組合鼓勵(lì)社會(huì)力量積極參與到社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中來，并允許適當(dāng)盈利，還可以在基礎(chǔ)服務(wù)之外的超額服務(wù)中實(shí)現(xiàn)真正的市場化定價(jià)。三是基于老年人的人口學(xué)特征，建立不同主體主導(dǎo)的服務(wù)合作機(jī)制。由于老年人在不同的生命周期階段具有不同的需求，同時(shí)也由于老年人在經(jīng)濟(jì)收入、慢性病情況、家庭結(jié)構(gòu)特征等方面存在著差異，以政府為主導(dǎo)的居家養(yǎng)老服務(wù)可以在一定條件機(jī)制下讓社會(huì)組織、企業(yè)扮演主導(dǎo)作用，政府只是發(fā)揮監(jiān)督和規(guī)制的作用，這可以發(fā)揮不同組織的主體性作用，從而在減輕政府負(fù)擔(dān)的同時(shí)推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)市場的發(fā)育和成長。

（二）工具層面：信息化網(wǎng)絡(luò)技術(shù)工具的采用

在當(dāng)前全球化和信息化的大潮中，整體社會(huì)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展趨勢，其組織情境更加處于不確定和動(dòng)態(tài)變化之中，使得傳統(tǒng)的治理方式已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，這要求社會(huì)治理結(jié)構(gòu)需要從金字塔型（科層制）的簡單范式向網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)型的復(fù)雜范式轉(zhuǎn)變[31]。在這種轉(zhuǎn)變過程中，要將信息化工具作為推進(jìn)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，同時(shí)這也是“社會(huì)治理精細(xì)化”的內(nèi)在要求。目前，信息化正被廣泛采用于社會(huì)治理行動(dòng)中，其依靠獨(dú)有的開放式創(chuàng)新，對(duì)各主體和各要素在空間和時(shí)間上進(jìn)行分立和整合，通過管理創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，整合各方資源以獲得較高的效益產(chǎn)出[32]。這種強(qiáng)調(diào)資源、要素以及治理主體等多方面的整合，通過改善社會(huì)治理各個(gè)主體之間的信息傳遞和資源共享，最大可能地改善投入產(chǎn)出比，提升了公共服務(wù)遞送的效率，進(jìn)而有利于目標(biāo)群體服務(wù)需求的滿足。

在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，信息化技術(shù)工具正以前所未有的深度和廣度改變了治理生態(tài)。2011年在黨中央提出加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的八點(diǎn)意見中，明確提出要“加強(qiáng)和完善信息網(wǎng)絡(luò)管理”，以期通過適用技術(shù)、裝備和產(chǎn)品以及系列標(biāo)準(zhǔn)的開發(fā)，切實(shí)提高社會(huì)治理的科學(xué)化水平。2013年《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》中明確提出地方政府要支持企業(yè)和機(jī)構(gòu)運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)手段創(chuàng)新居家養(yǎng)老服務(wù)模式。2015年國家發(fā)改委、民政部和全國老齡辦聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展有關(guān)工作的通知》明確提出養(yǎng)老領(lǐng)域要推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+行動(dòng)”，將信息技術(shù)、人工智能和互聯(lián)網(wǎng)思維與居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)相融合，對(duì)傳統(tǒng)業(yè)態(tài)養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行改造升級(jí)，通過搭建信息開放平臺(tái)，開發(fā)適宜老年人的可穿戴設(shè)備等，通過供需銜接，擴(kuò)大服務(wù)范圍，提供個(gè)性、高效的智能養(yǎng)老服務(wù)?？梢哉f，信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)具有的網(wǎng)絡(luò)化、智能化以及動(dòng)態(tài)性、共享性特征，使其在信息交換上具有極大優(yōu)勢，而且通過與互聯(lián)網(wǎng)的結(jié)合，能在老人日常生活照料、醫(yī)療保健服務(wù)以及精神娛樂活動(dòng)等各個(gè)方面發(fā)揮作用，從而可以改進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)中存在的部門分割和服務(wù)資源缺乏銜接等問題[33]。其作用主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

第一，通過政務(wù)信息化，實(shí)現(xiàn)主體協(xié)同合作。政務(wù)信息化主要體現(xiàn)于“三網(wǎng)一庫”建設(shè)，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)信息技術(shù)手段創(chuàng)新來實(shí)現(xiàn)人力、財(cái)力和服務(wù)資源等數(shù)據(jù)的充分交換和共享，以流程再造來實(shí)現(xiàn)服務(wù)效率的提升。在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中則主要涉及到政府公共服務(wù)的信息數(shù)據(jù)以及不同部門（尤其是民政局、衛(wèi)計(jì)委、人保局、財(cái)政局）之間的數(shù)據(jù)交互和共享，同時(shí)還涉及到政府采購和公共服務(wù)交易的信息化平臺(tái)建設(shè)，這種信息技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用正依托于城市基礎(chǔ)信息化平臺(tái)建設(shè)而推進(jìn)。例如杭州市將信息共享和協(xié)同作為解決“信息孤島”和“電子政務(wù)”相脫離等問題的重要手段，初步形成了基于四大基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的以格式化數(shù)據(jù)為主的共享信息目錄，已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)從市民卡、企業(yè)基礎(chǔ)信息到社會(huì)保險(xiǎn)、流動(dòng)人口、低保戶的認(rèn)定等諸多項(xiàng)目的協(xié)同應(yīng)用。此后不斷推進(jìn)“智慧杭州”和“政務(wù)云”平臺(tái)建設(shè)（例如西湖區(qū)養(yǎng)老服務(wù)信息管理系統(tǒng)、助老呼叫中心、智慧養(yǎng)老云三位一體信息化養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)），推進(jìn)社會(huì)化主體和資源的協(xié)同和整合。

第二，通過服務(wù)網(wǎng)絡(luò)信息化，實(shí)現(xiàn)服務(wù)遞送的協(xié)同合作?；A(chǔ)信息整合和信息化網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的構(gòu)建，可以積極發(fā)揮社區(qū)內(nèi)容搭載、資源整合及轉(zhuǎn)化以及標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)估等功能。在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中，可以采用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、RFID技術(shù)等實(shí)現(xiàn)老人數(shù)據(jù)信息動(dòng)態(tài)管理、智能感應(yīng)傳輸、多終端服務(wù)響應(yīng)、全自動(dòng)預(yù)警、遠(yuǎn)程視頻監(jiān)控、動(dòng)態(tài)電子地圖標(biāo)識(shí)、無線音畫傳輸、多平臺(tái)無縫接入、安全追蹤定位、實(shí)時(shí)線路優(yōu)化求助等，從而根據(jù)老年人不同生命周期的照護(hù)需求形成社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)化整合的具體技術(shù)方案。在從健康到疾病的老齡化發(fā)展過程中，不同年齡段的老年人呈現(xiàn)不同的特點(diǎn)。對(duì)于健康老年人來說，由于具有較強(qiáng)的自理能力，主要涉及到的是社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)化、星光老年之家以及居家養(yǎng)老照料中心的老年教育和培訓(xùn)、老年娛樂等相關(guān)信息化技術(shù)。隨著老年人自理能力的下降，老年人將更多地與醫(yī)院、家庭、敬老院和日托所以及臨終關(guān)懷等場所聯(lián)系在一起，現(xiàn)代技術(shù)的應(yīng)用也將更多地與這些場所和機(jī)構(gòu)聯(lián)系在一起。這種網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)在老年人不同生命周期階段的應(yīng)用，有利于形成線上和線下服務(wù)系統(tǒng)化的技術(shù)解決方案，從而保證老年人可以獲得便捷、高效的照護(hù)服務(wù)。

（三）政策層面：社會(huì)政策和社會(huì)服務(wù)內(nèi)容創(chuàng)新

社會(huì)治理創(chuàng)新應(yīng)該更多地關(guān)注服務(wù)，因?yàn)樯鐣?huì)治理的根本目標(biāo)在于滿足人的需要，而隨著原有社會(huì)管理向社會(huì)治理思想的演進(jìn)和轉(zhuǎn)變，以滿足需要為目標(biāo)的社會(huì)政策在社會(huì)治理創(chuàng)新中的重要程度越來越明顯。

在社會(huì)政策領(lǐng)域，服務(wù)供給一般按照社會(huì)福利資源的提供方式可分為現(xiàn)金給付（in cash）和實(shí)物給付（in kind）兩種，前者主要指的是財(cái)政資金的補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)移支付等；后者則包括助餐、家政服務(wù)、陪醫(yī)問藥到情感慰藉等多樣化的服務(wù)[34]。目前空巢、獨(dú)居、失能等低保老人可以享受政府購買的實(shí)物給付，包括家政、送餐、陪醫(yī)問藥服務(wù)等，大多數(shù)老年人只能依靠家庭贍養(yǎng)，很少主動(dòng)從市場購買服務(wù)，往往因?yàn)槠漭^低的消費(fèi)能力和習(xí)慣，限制了老年人對(duì)多元化和專業(yè)化服務(wù)需求，因此還需要特別強(qiáng)化現(xiàn)金給付（in cash）的重要性，即通過養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼來提升老年人的購買能力，這也必將實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)市場的培育，從而激發(fā)更多社會(huì)多元主體參與的主動(dòng)性和積極性。與此同時(shí)，隨著高齡和失能老年人占比日益提高，老年人對(duì)健康咨詢、臨終關(guān)懷、家庭護(hù)理、家庭康復(fù)、心理指導(dǎo)等專業(yè)護(hù)理服務(wù)的需求也隨之大幅增加，因而要特別強(qiáng)化“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”服務(wù)和機(jī)構(gòu)專業(yè)化資源進(jìn)社區(qū)等問題，從而要求打破不同部門、不同服務(wù)資源、養(yǎng)老方式之間的分隔，需要持續(xù)推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新，不斷提升正式照顧服務(wù)系統(tǒng)的效能。

當(dāng)然，考慮到當(dāng)前大多數(shù)人傾向居家養(yǎng)老的現(xiàn)實(shí)以及服務(wù)供給的有限性，正式照顧服務(wù)系統(tǒng)的效能在很大程度上將取決于其對(duì)于非正式照顧系統(tǒng)的支持力度。目前，很多城市基本實(shí)現(xiàn)了居家養(yǎng)老服務(wù)中心、星光老年之家等全覆蓋，但是這種服務(wù)終端往往沉淀在社區(qū)，并沒有將服務(wù)的終端延伸至家庭，提供的上門服務(wù)十分有限，主要是家政服務(wù)、送餐服務(wù)等，對(duì)于失能老人所能提供的服務(wù)還比較少，配偶、子女成為長期照顧者，但往往由于經(jīng)濟(jì)、情感壓力和照顧服務(wù)的專業(yè)性要求使得照顧者難以承擔(dān)，極大地影響了老年人的生活質(zhì)量，因而迫切要求對(duì)家庭等非正式照顧系統(tǒng)提供政策支持?；谶@種事實(shí)，許多城市開始推進(jìn)諸如“喘息服務(wù)”“家庭病床”“銀齡互助”等政策項(xiàng)目，依托社區(qū)對(duì)老年人的非正式網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行支持，但往往受制于社區(qū)治理能力而效果不佳，這要求實(shí)踐中進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新，加強(qiáng)社區(qū)共同體在鏈接內(nèi)外部資源方面提高能力，從而更好地實(shí)現(xiàn)正式照顧網(wǎng)絡(luò)對(duì)老年人社區(qū)鄰里、家庭等非正式網(wǎng)絡(luò)的良好支持。

綜上所述，社會(huì)治理在制度層面、工具層面、政策層面給予的視角，對(duì)于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)具有重要的建設(shè)性意義。社會(huì)治理創(chuàng)新正以一種制度化、系統(tǒng)化、工具化的方式不斷推進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)主體結(jié)構(gòu)的協(xié)同合作、服務(wù)系統(tǒng)的“無縫化”和精細(xì)化、服務(wù)內(nèi)容的多元化，回應(yīng)了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給和遞送中的主要問題，這將極大的改善供需匹配狀況，提升養(yǎng)老服務(wù)的供給和遞送效率，從而滿足日益增長的老年人多元化、多層次的服務(wù)需求。

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