[摘 要] 在高等教育后大眾化階段，我國高等教育的矛盾主要在于供給制約，而不是有效需求不足。導(dǎo)致供給不足的原因既有總量性問題，也有結(jié)構(gòu)性、體制性和財(cái)政性問題。這些問題主要不是周期性的，而是過渡性的、結(jié)構(gòu)性的，既反映了我國當(dāng)前政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的階段性特點(diǎn)，又反映教育由“外延式”向“內(nèi)涵式”發(fā)展轉(zhuǎn)軌的特點(diǎn)。下一階段，我國要繼續(xù)釋放高等教育潛能的同時(shí)，著力加強(qiáng)供給側(cè)改革，以開放的市場空間和高效的制度供給激發(fā)高校微觀主體的潛能，通過改善結(jié)構(gòu)層面、制度層面、財(cái)政層面的有效供給，破解高等教育結(jié)構(gòu)失衡、供需錯(cuò)配的問題，構(gòu)建、塑造和強(qiáng)化我國高等教育長期穩(wěn)定發(fā)展的新動(dòng)力。

[關(guān)鍵詞] 高等教育；政府轉(zhuǎn)型；供給側(cè)改革；有效供給；供需平衡

[中圖分類號(hào)]G521 [文獻(xiàn)標(biāo)志碼] A [文章編號(hào)] 1008-2549（2017） 01-0004-04

目前，我國高等教育正處于由粗放型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵期，這既是高等教育消費(fèi)者選擇優(yōu)質(zhì)化，個(gè)性化教育意愿不斷增加的戰(zhàn)略機(jī)遇期，又是高等教育困難與問題日益暴露的矛盾凸顯期。在這種大背景下，制約我國高等教育發(fā)展的因素既有總量性問題，也有結(jié)構(gòu)性、體制性和財(cái)政性問題。導(dǎo)致這些問題出現(xiàn)的原因主要在于高等教育的發(fā)展方式和消費(fèi)者的需求層級(jí)發(fā)生了根本性變化，高等教育市場由普遍短缺轉(zhuǎn)為局部過剩，由強(qiáng)調(diào)數(shù)量、規(guī)模轉(zhuǎn)為追求質(zhì)量。因此，當(dāng)前高等教育發(fā)展增速放緩看似有效需求不足，實(shí)則有效供給不足，結(jié)構(gòu)失衡、供需錯(cuò)配 才是深層癥結(jié)。[1]這就不難解釋，為何一方面國內(nèi)部分高學(xué)歷人才過剩，普通高校畢業(yè)生難就業(yè)，另一方面一些緊缺行業(yè)卻找不到合適的人才；一方面國內(nèi)需求不振，另一方面消費(fèi)外溢導(dǎo)致“出國”熱度不咸，不少消費(fèi)者去境外購買教育服務(wù)。

2015年11月10日，習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議上首次提出“供給側(cè)改革”，強(qiáng)調(diào)“在適度擴(kuò)大總需求的同時(shí)，著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”。經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)整必然聯(lián)動(dòng)高等教育的發(fā)展。我國高等教育長期停留在外延增長上，不注重內(nèi)涵建設(shè)，這種外延式擴(kuò)張?jiān)谕苿?dòng)高等教育大發(fā)展的同時(shí)，也在供給側(cè)積累了大量的矛盾。[2]當(dāng)改革步入深水區(qū)，只有踏實(shí)、深入地切中根源的改革，才能取得真正的實(shí)效。下一階段，如何以開放的市場空間和高效的制度供給激發(fā)高校微觀主體的潛能，構(gòu)建、塑造和強(qiáng)化我國高等教育長期穩(wěn)定發(fā)展的新動(dòng)力，是政府與高校的當(dāng)務(wù)之急，也是以供給側(cè)改革為目標(biāo)開展高等教育探索的邏輯前提。

一 高等教育供給側(cè)的主要癥結(jié)

高等教育供給是作為高等教育需求的一種對(duì)應(yīng)性概念從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中衍生出來的，我國推進(jìn)高等教育供給側(cè)改革的基礎(chǔ)與經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域相比，有相似的地方，也有自身的特點(diǎn)。由于高等教育更多的具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，而非一種純經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，因此高等教育不能簡單套用經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的概念與做法。我們固然存在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里講的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、增長動(dòng)力結(jié)構(gòu)和增長方式結(jié)構(gòu)升級(jí)的問題，但我國高等教育的主要問題還在于辦學(xué)自主權(quán)的缺失、人才培養(yǎng)理念的落后等。同時(shí)，由于政府對(duì)高等教育的過度關(guān)照，高等教育治理體系中的市場力量、社會(huì)組織還沒有形成、壯大。于是，當(dāng)這些問題雜糅在一起時(shí)，我們往往一開始對(duì)問題的根源診斷就錯(cuò)了，有些是高校承接和落實(shí)自主權(quán)不力的問題，我們把它歸罪于大學(xué)治理失靈，本來應(yīng)該更好地推進(jìn)高校主體性的發(fā)揮，政府的手卻伸了進(jìn)來。[3]

我國歷史上的改革往往是基于問題的改革，以問題導(dǎo)向來審視我國當(dāng)前的高等教育發(fā)展，可以發(fā)現(xiàn)，高等教育供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性、體制性和財(cái)政性制約[4]是比較明顯的。

1 結(jié)構(gòu)性問題：高等教育的結(jié)構(gòu)失衡與供需錯(cuò)配

結(jié)構(gòu)性失衡是相對(duì)于全面失衡來說的，它是高等教育供需的某一部分且可以調(diào)控的失衡。在高等教育步入后大眾化階段，絕對(duì)意義上的供需匹配是較為困難的，而供不應(yīng)求與供不合求的情況卻經(jīng)常出現(xiàn)。一方面，我國中高端教育資源供給的增速滯后于教育購買力提高和消費(fèi)需求升級(jí)的速度，無法充分滿足消費(fèi)者接受高層次、高質(zhì)量教育機(jī)會(huì)的需求；另一方面，高等教育人才培養(yǎng)的結(jié)構(gòu)和社會(huì)需求脫節(jié)，產(chǎn)生了大量無法匹配市場需求的無效供給，出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)失衡、質(zhì)量下滑、就業(yè)困難等諸多現(xiàn)實(shí)問題。這些問題抑制了高等教育的有效需求，同時(shí)有效需求的低迷加劇了有效供給的不足，從而呈現(xiàn)出有效需求和有效供給不足并存的矛盾形態(tài)。

近年來，如同我國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域治理的重心轉(zhuǎn)向供需調(diào)整一樣，對(duì)高等教育供需結(jié)構(gòu)的研究也成了一門顯學(xué)。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和教育領(lǐng)域的供需概念雖然在具體內(nèi)容和要素上有所差異，但基本原理和思路是一致的。現(xiàn)實(shí)的邏輯也是如此。經(jīng)濟(jì)學(xué)中存在過剩產(chǎn)能，教育學(xué)中也有過剩的現(xiàn)象。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域要去庫存，教育領(lǐng)域中也有庫存，比如大學(xué)生就業(yè)難的問題，現(xiàn)在國家大力提倡的“雙創(chuàng)”，以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)，就是一種人才資源的去庫存。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域要補(bǔ)短板，教育領(lǐng)域也有很多短板，其中很多短板是由于供需沒有對(duì)接，教育層級(jí)沒有跟上造成的。當(dāng)前，我國優(yōu)質(zhì)高等教育機(jī)會(huì)的結(jié)構(gòu)性短缺和高校人才培養(yǎng)的供需錯(cuò)配已成為制約高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的關(guān)鍵因素。近年來，雖然教育供給形式單一、學(xué)科專業(yè)重復(fù)建設(shè)的問題得到基本控制，反映出政策調(diào)控的效用得到良好發(fā)揮，但是供給結(jié)構(gòu)不合理的問題仍需加強(qiáng)調(diào)整。

2 體制性問題：高等教育管理體制的制約效應(yīng)

體制性制約是指因管理機(jī)制失效、管理結(jié)構(gòu)不合理、管理信息不對(duì)稱和管理層協(xié)調(diào)不暢等因素造成的制約。長期以來，我們往往只關(guān)注不斷膨脹的需求造成供給緊張的局面，而沒有對(duì)高等教育管理體制本身具有限制供給的特點(diǎn)給予足夠重視。這種制度制約降低了高等教育潛在供給能力，加劇了高等教育的供需缺口。我國一直秉持“威權(quán)政府而不是小政府，是社會(huì)和教育發(fā)展的關(guān)鍵”。這種理念引起了多方面的弊端：一是導(dǎo)致審批型政府的思維慣性，傳統(tǒng)計(jì)劃體制下全能政府的路徑依賴使得我國政府對(duì)高等教育的管理事無巨細(xì)，高校學(xué)制設(shè)置、專業(yè)設(shè)立、招生、收費(fèi)等受到嚴(yán)格“看管”，導(dǎo)致高校不能自主根據(jù)社會(huì)需求變化調(diào)整資源配置和人才培養(yǎng)方向；二是誘發(fā)績效型政府的傾向[5]，以外延增長為主的政績?nèi)∠驅(qū)е抡畬?duì)高等教育的外在效用關(guān)照過度，使高等教育各項(xiàng)改革行政性大于自主性，實(shí)用性大于長遠(yuǎn)性。

近年來，盡管傳統(tǒng)的“威權(quán)型”管理模式得到改進(jìn)，完善了中央和地方兩級(jí)管理、下放了高校部分辦學(xué)自主權(quán)[6]，但是高等教育舊管理體制的主體仍被保留下來。政府一味地提供“需求”和相應(yīng)的刺激政策，很少關(guān)注結(jié)構(gòu)調(diào)整和內(nèi)涵升級(jí)，或者只重?cái)?shù)量不重質(zhì)量，或者注重維持穩(wěn)定而忽視創(chuàng)新發(fā)展[7]，導(dǎo)致深層次教育改革遲遲難以推進(jìn)。究其原因：一方面，在“家長式”的威權(quán)型管理模式下，政府習(xí)慣于直接插手教育市場，從事大量具體而微觀的監(jiān)管活動(dòng)，這不僅使自身負(fù)擔(dān)日趨加重，并越來越暴露出管理理念滯后、調(diào)控效率低下等弊端；另一方面，政府直接管需求也使高校和社會(huì)組織的自治能力得不到鍛煉與提高，抑制了高校與市場在教育消費(fèi)類型選擇和資源配置上的作用，導(dǎo)致高等教育的辦學(xué)環(huán)境、管理體制、服務(wù)機(jī)制出現(xiàn)不到位、不健全、不配套的現(xiàn)象。高等教育管理體制改革是一項(xiàng)復(fù)雜且具有高度權(quán)變性的活動(dòng)，政府應(yīng)如何體現(xiàn)自身的職能定位，通過系統(tǒng)性的政策調(diào)整，使政策制度、管理體制與靈活的辦學(xué)形式相適應(yīng)，并進(jìn)一步理順“組織權(quán)與管理權(quán)、結(jié)果導(dǎo)向與過程控制、績效管理與口標(biāo)引導(dǎo)”[8]等基本關(guān)系，是教育管理者在改革中需要思考的重要問題。

3 財(cái)政性問題：高等教育的單一財(cái)政投資主體

所謂財(cái)政性短缺，是指在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的辦學(xué)體制所造成的單一財(cái)政投資主體，限制了非政府渠道的投入，其結(jié)果：一方面政府投入越來越不能滿足日益增長的多元化教育需求，另一方面非政府的教育資源難以進(jìn)入高等教育市場，加劇了高等教育資源短缺的程度。[9]在歐美國家，高等教育領(lǐng)域己基本形成“撥款、學(xué)費(fèi)、各種創(chuàng)收（包括接受捐贈(zèng)）、貸款”四大來源的經(jīng)費(fèi)格局。2008年，歐洲著名智庫Bruegel的一項(xiàng)研究報(bào)告指出，美國高等教育的經(jīng)費(fèi)投入占GDP的3.3%，歐盟25國則平均占GDP的1.3%。在2個(gè)百分點(diǎn)的差距中，來自政府投入的差距是0.4個(gè)百分點(diǎn)，來自民間投入的差距則是1.6個(gè)百分點(diǎn)。[10]與美國相比，歐盟國家由于缺乏靈活的教育經(jīng)費(fèi)融資渠道和充分的市場競爭，所以大學(xué)的開放性和自由程度普遍不如美國大學(xué)，這也是20世紀(jì)全球高等教育中心從歐洲向美國轉(zhuǎn)移的重要原因。這種體制上的障礙不容易改變。

從我國高等教育的財(cái)政結(jié)構(gòu)來看，政府的主導(dǎo)地位幾乎無法撼動(dòng)，而與財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)相比，民辦學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)不到財(cái)政性經(jīng)費(fèi)的1%，其他教育、社會(huì)捐贈(zèng)、民辦學(xué)校三部分總和只占到了4%。[11]不容否認(rèn)，在我國教育發(fā)展水平低、民間力量還遠(yuǎn)沒有壯大起來的階段，政府主導(dǎo)的財(cái)政體制給我國高等教育帶來了前所未有的大發(fā)展。但是，當(dāng)市場和社會(huì)力量日益壯大，并對(duì)高等教育投資表現(xiàn)出空前的熱情時(shí)，就特別需要打破政府對(duì)辦學(xué)權(quán)力的壟斷，需要給民間辦學(xué)、社會(huì)投資創(chuàng)造出更多的空間。隨著我國高等教育規(guī)模的擴(kuò)大和改革的不斷深入，如何從財(cái)政體制、融資方式乃至資源配置等方面對(duì)高等教育進(jìn)行綜合改革，迫切需要我們構(gòu)建起“多主體、全方位、立體化”的財(cái)政融資體系與可操作性的實(shí)施路徑，否則政府“單一供給”的制度障礙和社會(huì)資本準(zhǔn)入的“玻璃門”、“彈簧門[12]現(xiàn)象就難以得到徹底的解決。

二 高等教育改革轉(zhuǎn)向供給側(cè)的緣由

立足于刺激教育需求還是優(yōu)化教育供給，或者說是“以需求定發(fā)展”還是“以條件定發(fā)展”反映了教育政策制定的兩種思路。在需求側(cè)管理的背景下，政府更易傾向于采取刺激需求的政策和對(duì)具體教育過程的直接干預(yù)，這種方式更多解決的是表層問題，適用于短期框架，而供給側(cè)改革關(guān)注的是內(nèi)部性、長遠(yuǎn)框架的問題。[13]

任何事物的發(fā)展都遵循一定的歷史脈絡(luò)和自身固有的邏輯，而歷史與邏輯往往是一致的。從歷史的維度來看，高等教育改革在需求側(cè)還是在供給側(cè)上做文章不是一成不變的，而是因時(shí)不同而有所側(cè)重?；仡櫸覈母母镩_放，從某種意義上說，正是從激活和釋放供給側(cè)的潛能開始的。此后幾十年，高等教育治理的重心又經(jīng)歷了從供給側(cè)到需求側(cè)的回溯。1999年后的大學(xué)擴(kuò)招、2009年的研招比例調(diào)整，都推行了較大力度的擴(kuò)大需求政策，這在當(dāng)時(shí)高等教育市場還有空缺的情況下是合理的。但從戰(zhàn)略研究的角度來看，我國高等教育下一階段的矛盾將更多凸顯為供給制約，而非有效需求不足。今后一個(gè)時(shí)期政策調(diào)節(jié)的重點(diǎn)又將重新聚焦到供給側(cè)，以求在高等教育短板上增加有效供給。

面對(duì)“2011計(jì)劃”、“雙一流建設(shè)”以及“地方本科院校轉(zhuǎn)型”，我國沒有再出臺(tái)大規(guī)模刺激政策，而是簡政放權(quán)，連續(xù)下放行政審批權(quán)，探索各種基層改革試點(diǎn)，激發(fā)地方政府和高校內(nèi)在活力，這些政策都能看到新供給理論的影子。當(dāng)然，從供給側(cè)入手的改革思路也絕不是“只就供給談供給”。跳出認(rèn)識(shí)論的局限和概念誤讀就可以清晰地看到，中央關(guān)于供給側(cè)改革的提法包含兩句話，后面這句提得比較多，其實(shí)前面還有一句，就是“適度擴(kuò)大總需求”，理解的時(shí)候不應(yīng)把二者割裂了。也就是說，高等教育供給側(cè)改革是需求引領(lǐng)下的供給側(cè)調(diào)整與優(yōu)化，是在傳統(tǒng)需求管理還有一定作用和提升空間的同時(shí)，通過主動(dòng)向“內(nèi)涵發(fā)展”、“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”轉(zhuǎn)型以求得發(fā)展替代物。

三 高等教育供給側(cè)改革的對(duì)策及路徑

1 結(jié)構(gòu)調(diào)整：優(yōu)化高等教育供給結(jié)構(gòu)，以前瞻性供給引領(lǐng)需求結(jié)構(gòu)

目前，我國高等教育面臨的問題是總體性和結(jié)構(gòu)性問題并存，但主要矛盾已轉(zhuǎn)化成結(jié)構(gòu)性問題；制約高等教育發(fā)展的因素在需求側(cè)、供給側(cè)都存在，但矛盾的主要方面在供給側(cè)。從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域來看，人們之所以對(duì)市場經(jīng)濟(jì)感到滿意，是由于自由競爭和市場調(diào)節(jié)給消費(fèi)者提供了更多元的選擇自由、更優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品?；猱?dāng)前的高等教育供需矛盾，也需要充分發(fā)揮高校面向社會(huì)辦學(xué)的自主性作用與市場在供需結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)中的基礎(chǔ)性作用，提供更多“精準(zhǔn)性”、“有效性”和“引領(lǐng)性”教育供給，形成更加優(yōu)質(zhì)、多元和可選擇的高等教育供給結(jié)構(gòu)。

一是加快形成“政府側(cè)重整體布局與總量調(diào)節(jié)，高校面對(duì)社會(huì)自主辦學(xué)，市場充分參與調(diào)控”的全新局面。政府、高校和市場要通力合作，合力破解教育供給與社會(huì)需求之間的結(jié)構(gòu)矛盾：對(duì)于供給不足的領(lǐng)域，要著力改善供給數(shù)量，創(chuàng)新供給方式，提高供給質(zhì)量，滿足我國高等教育需求的新情況、新要求；對(duì)于供給過剩的領(lǐng)域，改革著力點(diǎn)應(yīng)放在加大結(jié)構(gòu)調(diào)整力度上，通過引導(dǎo)過剩產(chǎn)能結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向和供給側(cè)減量，將資源從供給過剩的、增長空間有限的領(lǐng)域中釋放出來，達(dá)到與需求側(cè)相適應(yīng)的新水平。在這個(gè)過程中，政府的責(zé)任是解決宏觀層面的布局問題，在高等教育出現(xiàn)巨大波動(dòng)的時(shí)候用總需求管理平衡它，把微觀層面的選擇權(quán)留給掌握具體信息更多的高校，留給高等教育的消費(fèi)者。在政府給高校辦學(xué)和市場參與讓渡出充分的空間后，高校要做的就是接住權(quán)力、用好權(quán)力，準(zhǔn)確分析社會(huì)對(duì)于人才結(jié)構(gòu)、規(guī)格與特色的需求，提高質(zhì)量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)自主辦學(xué)、自我約束和主動(dòng)調(diào)整。市場則要主動(dòng)參與高校的人才培養(yǎng)活動(dòng)。人才需求的延遲性、波動(dòng)性決定了高校只有把人才培養(yǎng)規(guī)模和結(jié)構(gòu)的問題交給市場去調(diào)節(jié)，才能使人才培養(yǎng)活動(dòng)的成本最低、效率最高、供給最準(zhǔn)確。市場應(yīng)通過資源配置和人才選擇等多種方式倒逼高校的教育供給，推動(dòng)高校形成豐富、多元、可選擇的供給結(jié)構(gòu)。

二是綜合考慮未來我國社會(huì)發(fā)展和生源結(jié)構(gòu)等因素的變化趨勢，加強(qiáng)對(duì)高等教育供需結(jié)構(gòu)的合理預(yù)測，以前瞻性供給引領(lǐng)需求發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，我國高等教育需求呈現(xiàn)出多元化、個(gè)性化、急劇增長的態(tài)勢，而這些需求可能是差異化甚至是相互矛盾的，因此供給就不能只是消極地適應(yīng)需求，而應(yīng)主動(dòng)地引領(lǐng)需求。被動(dòng)地適應(yīng)就像是“削足適履”，往往人為地抑制了高等教育的發(fā)展?jié)撃?。只有?duì)高等教育層次和科類結(jié)構(gòu)進(jìn)行前瞻性的預(yù)判，使高等教育供給對(duì)需求保持適度的引領(lǐng)發(fā)展，才能真正提高供給結(jié)構(gòu)對(duì)需求變化的適應(yīng)性。就當(dāng)前高等教育發(fā)展的趨勢來看，我國未來需要大量縮減低端供給，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)供給和中高端供給，實(shí)現(xiàn)由低水平供給向高水平供給的躍升，滿足我國居民教育需求由溫飽型向追求品質(zhì)和注重個(gè)性化升級(jí)[14]，對(duì)教育服務(wù)質(zhì)量、便利化程度迅速提高的新要求。

2 制度創(chuàng)新：調(diào)整高等教育權(quán)力結(jié)構(gòu)，構(gòu)建高等教育統(tǒng)籌協(xié)調(diào)新機(jī)制

從體制層面來看，供給側(cè)改革最大的舉措就是簡政放權(quán)，就是要打破原有的權(quán)力結(jié)構(gòu)和制度約束。早在2010年我國政府頒布《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》時(shí)，教育部負(fù)責(zé)人就指出，教育管理體制改革的關(guān)鍵是放權(quán)，即中央向地方放權(quán)，政府向?qū)W校放權(quán)。十八屆三中全會(huì)提出的教育管辦評(píng)分離改革，其實(shí)也是調(diào)整權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益格局。[15]制度層面的供給側(cè)改革，就是要推動(dòng)政府還權(quán)于大學(xué)，大幅增加高?！俺绦蜃灾鳌钡目臻g，推進(jìn)“政府主動(dòng)放權(quán)、管理者積極賦權(quán)、學(xué)校合理用權(quán)和社會(huì)有效督權(quán)”[16]協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)從“舊”體系向“新”體系的轉(zhuǎn)變。

一是政府要主動(dòng)進(jìn)行管理上的放權(quán)，從“威權(quán)政府”轉(zhuǎn)向“有限政府”和“有為政府”，為高校辦學(xué)和大學(xué)改革提供操作空間。在推動(dòng)高等教育有效治理的過程中，我們必須追尋高等教育治理的邏輯起點(diǎn)。依據(jù)高等教育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)，我們認(rèn)為：高等教育治理結(jié)構(gòu)改革應(yīng)從供給側(cè)改革開始，而高等教育供給側(cè)改革應(yīng)從政府的主動(dòng)放權(quán)開始。目前，我國政府仍然控制著高等教育領(lǐng)域的一系列重要決策，這與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中政府不再干預(yù)企業(yè)日常決策形成鮮明對(duì)比。在這種情況下，高校和市場的發(fā)揮空間十分有限，其根源在于政府的制度制約。解決我國政府管理中的越位和錯(cuò)位現(xiàn)象的落腳點(diǎn)應(yīng)放在政府職能的復(fù)位和到位上，打造權(quán)力有限但能力突出的政府。下一階段，政府改革的可行空間是采取“抓大放小”的方式將其具有的能力集中于它能夠勝任的職能上，探索“權(quán)力清單”、“責(zé)任清單”下的有限管理模式。一方面，政府必須烙守自己的權(quán)力邊界，約束自我的權(quán)力沖動(dòng)，從高等教育管理的微觀操作層面抽離并轉(zhuǎn)入宏觀調(diào)控維度，千萬不要把供給側(cè)改革變成“供給側(cè)管理”，或者回到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的舊思路。另一方面，有為政府絕不是一個(gè)“甩手”的政府，政府必須充分履行自己的職責(zé)，守住那些“市場管不了、大學(xué)做不了”的政府“應(yīng)該管”的領(lǐng)域，在調(diào)控供需結(jié)構(gòu)，彌補(bǔ)市場缺陷，糾正市場失靈，維護(hù)“多元治理”規(guī)則，調(diào)動(dòng)社會(huì)資源投入高等教育等方面烙盡職守。至于那些政府和市場“雙重失靈”的空白地帶，則需要引入第三方組織，適度把政府的治理權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)調(diào)權(quán)或非政府組織的專業(yè)權(quán)，通過振興專業(yè)學(xué)會(huì)、中介組織來增加治理的有效性。

二是完善高等教育供給側(cè)改革的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，加快形成制度合力、改革合力。當(dāng)前，我國高等教育改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)、攻堅(jiān)期，與過去的改革相比，今天改革的互動(dòng)性、關(guān)聯(lián)性明顯增強(qiáng)。如果各領(lǐng)域改革措施不配套、各方面改革相互牽扯甚至相互抵觸，供給側(cè)改革就很難推行下去。我國應(yīng)盡快出臺(tái)由教育、發(fā)改、財(cái)政、稅收、金融、人保等部門共同認(rèn)可的促進(jìn)高等教育供給側(cè)改革的政策，并及時(shí)針對(duì)政策制度間交叉、沖突和模糊地帶進(jìn)行優(yōu)化改進(jìn)，以綜合改革的思路破解深層次的體制障礙，真正形成一個(gè)“上承國家意志、下接民間訴求、內(nèi)有行政機(jī)構(gòu)、外連市場和非營利性組織”[17]的綜合體系。當(dāng)然，完善高等教育供給側(cè)協(xié)調(diào)機(jī)制是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不僅需要制度上的轉(zhuǎn)變，還需要破解大量技術(shù)上、操作上的實(shí)踐難題。但所有這些，都不應(yīng)該成為阻礙供給側(cè)統(tǒng)籌改革的理由。

3 財(cái)政改革：優(yōu)化財(cái)政供給渠道與提供方式，構(gòu)建教育投資消費(fèi)新體制

既然財(cái)政性短缺的根源是高等教育辦學(xué)主體和投資主體過于單一，那么，改變財(cái)政性短缺的出路就在于深化高等教育財(cái)政體制改革，尤其是改革單一的政府投資體制，加大市場參與和市場調(diào)節(jié)的力度。[18]從財(cái)政供給層面來看，通過供給側(cè)改革引入市場機(jī)制、鼓勵(lì)社會(huì)力量參與辦學(xué)，有利于穩(wěn)定和吸納社會(huì)資本進(jìn)入高等教育領(lǐng)域，最大限度地把社會(huì)資本配置到高等教育領(lǐng)域，這不僅對(duì)拓展優(yōu)質(zhì)教育空間和推動(dòng)高等教育發(fā)展具有重要意義，也是政府在高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)、借助市場的力量優(yōu)化財(cái)政配置方式的可行途徑。

一是拓展高等教育財(cái)政供給渠道，從“單一的政府投資”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭鐣?huì)投資”。發(fā)展高等教育是政府的責(zé)任，但這并不意味著政府必須提供全部資金。換句話說，政府主導(dǎo)的高等教育也可以由多種形式來實(shí)現(xiàn)。[19]一方面，政府要改變財(cái)政供給的唯一主體角色，區(qū)分教育的公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品、私人產(chǎn)品的不同屬性[20]，把義務(wù)教育與高等教育、精英教育與大眾教育區(qū)別開來，將有限的財(cái)力收縮到義務(wù)教育領(lǐng)域和公立大學(xué)的基礎(chǔ)學(xué)科、國家急需和市場緊缺專業(yè)里來，保證公共產(chǎn)品的供給，調(diào)節(jié)準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給，退出私人產(chǎn)品領(lǐng)域的供給，擴(kuò)大社會(huì)參與和市場調(diào)節(jié)的范圍和力度。另一方面，大力發(fā)展多種形式的民辦教育，廣泛吸引社會(huì)資本投入教育領(lǐng)域。在市場化競爭中，資本配置遵循優(yōu)勢性原則。我國民辦高等教育在困境中仍然蓬勃發(fā)展以及外國勢力“搶灘”我國市場充分說明大量的社會(huì)資本渴望進(jìn)入高等教育領(lǐng)域，但我國目前的政策體制卻限制了這部分資本的正常流入，從全社會(huì)范圍看這是資源的劣化配置，也直接降低了我國高等教育的供給能力。[21]近二十年來，民間資本在全社會(huì)固定資產(chǎn)投資中的比重從30%上升到60%，未來如何有效引導(dǎo)這部分資金進(jìn)入教育領(lǐng)域，還需逐漸完善支持政策。我國應(yīng)盡快擺脫過度依靠政府投入的經(jīng)費(fèi)來源模式，在確保教育公益性屬性前提下，探索各種所有制形式，引導(dǎo)各類資金投入高等教育領(lǐng)域，增加社會(huì)捐贈(zèng)、校友捐贈(zèng)、投資增值、企業(yè)合作等資金來源比重，加快形成公辦教育與民辦教育共同發(fā)展的格局。

二是建立具有中國特色的高等教育投資消費(fèi)新體制，充分發(fā)揮新體系、新制度的引領(lǐng)、撬動(dòng)和催化作用。改革開放以來，我國特殊的市場化改革取得了巨大的成功，政府調(diào)控下的自由市場體制展現(xiàn)出比西方發(fā)達(dá)國家更加高效的競爭優(yōu)勢。這項(xiàng)改革的巨大成功是基于“市場經(jīng)濟(jì)體制”和以公司化為代表的“現(xiàn)代企業(yè)制度”的制度改革。同樣，在高等教育財(cái)政制度改革中，僅僅有“政府為主，多元投資”的理念還不夠，還要建立與之配套的“現(xiàn)代高等教育財(cái)政體系”和“現(xiàn)代高等教育財(cái)政制度”。一方面，我國要充分發(fā)揮政府財(cái)政資金的撬動(dòng)功能，擴(kuò)大政策性、間接性教育投資，健全政府扶持、政府購買、財(cái)稅配比等制度，完善財(cái)政、稅收、信貸和土地等優(yōu)惠政策。另一方面，應(yīng)大力創(chuàng)新政府、高校、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)與行業(yè)企業(yè)、社會(huì)的合作形式，推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，“引廠入校、送教進(jìn)企、工學(xué)結(jié)合、產(chǎn)教融合”[22]，以產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略統(tǒng)籌教育空間，以優(yōu)質(zhì)服務(wù)帶動(dòng)教育消費(fèi)，真正推動(dòng)社會(huì)投資和教育消費(fèi)良性互動(dòng)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)和教育轉(zhuǎn)型有效對(duì)接、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和教育發(fā)展協(xié)同推進(jìn)。

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（轉(zhuǎn)載自《高等教育研究》2016年第8期，限于版面有刪減）