曹玲燕

摘 要：城市歷史文化傳承城市發(fā)展的記憶，體現(xiàn)和引領城市的價值取向和城市精神，是保持城市全面協(xié)調(diào)發(fā)展，提高城市綜合競爭力的內(nèi)在支柱。本文通過梳理上海市歷史風貌保護項目實施十年中存在的問題，從房屋、財政、稅收、規(guī)劃、土地等不同的行政管理方面提出激勵和促進風貌區(qū)保護與更新的政策建議，以期促進風貌保護和城市更新工作發(fā)展，提升城市空間品質，提高城市軟實力與綜合實力。

關鍵詞：歷史文化；風貌保護；政策建議

引言

近年來，隨著城市建設管理水平的提高，以及上海建設現(xiàn)代化國際大都市目標的確立，對歷史文化遺產(chǎn)的保護工作逐漸受到管理層、專家學者乃至普通百姓的關注。歷史文化風貌區(qū)保護與更新工作逐漸成為城市管理的重點之一，歷史資源進行再開發(fā)倍受關注，爭議不斷。歷史文化風貌區(qū)保護與更新工作雖然經(jīng)過多年的理論探討和初步實踐，理念上已被社會普遍接受，但從深層次來看，該項工作仍處于起步的探索階段，在實際的風貌保護中存在很多實際問題。本文通過調(diào)查，從歸納分析上海市歷史文化風貌區(qū)保護存在的問題，并從不同的行政管理部門提出相應的對策建議。

一、產(chǎn)權復雜、房地產(chǎn)權責關系不明確

（一）里弄建筑所有權和使用權相分離，且使用權人眾多。

舊式里弄等建筑物大多屬于公房，既有直管公房，也有系統(tǒng)公房。這些公房產(chǎn)權關系不清晰，所有權與使用權相脫離，即所有權歸政府或政府委托的國有企業(yè)，并按早年計劃經(jīng)濟的模式以低廉的租金租給居民，居民只有所居住房屋的使用權，沒有產(chǎn)權。房屋所有權與使用權相分離，造成公共財政的投入與個體使用之間的不對稱性，使得無論是政府還是使用者個體，都缺少保護和更新風貌區(qū)建筑物的原動力。這種物權關系層面的缺陷，直接導致了保護主體的缺失，使得保護過程中承擔保護責任的主體不明確，保護措施難以落實到位。

（二）建筑產(chǎn)權組成分散

從現(xiàn)狀看，在歷史文化風貌保護區(qū)，里弄住宅、工業(yè)廠房和花園別墅等歷史建筑物產(chǎn)權歸屬情況復雜，既有公有，也有私有，甚至存在一些產(chǎn)權不明的“無主”房產(chǎn)。在公有產(chǎn)權中，既有地方政府或相關部門代管，又有軍區(qū)代管，還有部分屬于相關企業(yè)單位代管。對于一些里弄住宅，絕大部分建筑的產(chǎn)權由政府部門或軍隊代管，政府部門或軍隊通過單位分配、市場租賃等方式將使用權交由住戶，以至于許多住戶甚至不清楚誰是房屋真正的產(chǎn)權人。對于一般居民，由于沒有建筑的產(chǎn)權，意味著他們并沒有從真正意義上擁有該建筑。因此，“自下而上”民間保護的動力嚴重缺失，對歷史建筑的保護造成了不利影響。

（三）部分風貌保護項目中存在私產(chǎn)、系統(tǒng)產(chǎn)等歷史遺留問題

由于歷史建筑的歷史特殊性，一些居住建筑的物主在幾十年前已移居海外，至今仍未對其房屋所有權進行登記。2007年《物權法》頒布實施后，需要有明確的權屬來源證明才能對不動產(chǎn)申請登記，這部分歷史建筑由于沒有明確的權利人來申請登記，成為“無主”不動產(chǎn)，房地產(chǎn)登記簿上暫時仍缺失相關記錄。相關部門對一些歷史建筑僅為暫時代理管理和使用，缺乏主張權利的依據(jù)。歷史的原因導致這些“系統(tǒng)公房”或“私房”的產(chǎn)權難以確定，目前仍具有變動性，因而在保護過程中存在產(chǎn)權上的困惑，歷史建筑的管理和使用者只是在維持現(xiàn)狀，缺少介入和改變產(chǎn)權的法律依據(jù)。

二、房屋流動性差，置換、安置難度大

（一）房屋使用性質難以變更、難以轉讓

在新的發(fā)展形勢下，為提升地區(qū)活力，適應城市更新的發(fā)展要求。許多歷史建筑的使用功能需要發(fā)生轉變，但是規(guī)劃中的保留地塊，房屋使用性質無法變更。

基于保護優(yōu)秀歷史建筑的目的，上海國有直管優(yōu)秀歷史建筑及花園洋房不得轉讓，同時國有直管石庫門里弄、工人新村、舊里等居住建筑的使用權難以轉換為產(chǎn)權。在當前優(yōu)秀歷史建筑數(shù)量、類型不斷增加背景下，上述產(chǎn)權轉讓問題極大制約了社會資金參與保護性開發(fā)的積極性。

（二）保護性開發(fā)配套安置房源缺乏

上海中心城各風貌區(qū)均面臨一個問題，即居住密度過高，配套設施薄弱，甚至一些區(qū)域居住條件比舊區(qū)還差，要想真正實現(xiàn)保護要求，居民需要搬遷或抽戶，對配套安置房源的需求較大。而中心城各區(qū)不具備自我消化的能力，需要市層面制定統(tǒng)一的保護性開發(fā)的配套安置房源政策。

（三）保留建筑難以適用房屋征收政策

2012年后，根據(jù)新頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》及《上海市國有土地上房屋征收與補償實施細則》，征收適用于“國防和外交、基礎設施建設、公共事業(yè)、保障性安居工程建設、舊城區(qū)改建及其他公共利益的需要”六類，而對于涉及風貌保護房屋征收的項目，無明確適用條款。

三、資金量大、融資渠道有限

（一）啟動資金高，資金回收難度大

上海房屋征收、置換成本逐年升高，使風貌保護整治項目的啟動資金要求非常高。同時風貌保護項目以租賃為主的經(jīng)營方式，以及建筑保護、用途轉換、業(yè)態(tài)控制、不得出售等多方面制約因素，使得項目租金相對較低，資金回收周期長、難度大。

（二）融資渠道有限

《上海市住房保障和房屋管理局關于限制已出租公有住房抵押登記的通知》（滬房管權[2008]34號）規(guī)定：“公有住房產(chǎn)權人不得將已出租公有住房設定抵押并申請房地產(chǎn)抵押登記”。導致公有住房難以抵押融資，降低市場開發(fā)風貌保護項目的積極性，同時使一些風貌保護項目面臨無法融資的問題。

（三）保護專項資金未能落實

《上海市歷史文化風貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護條例》要求市和區(qū)、縣設立歷史文化風貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護專項資金。雖有明文規(guī)定，社會、專家普遍呼吁，人大政協(xié)連年提案，但上海市始終未能落實設立保護專項資金。目前市、區(qū)級政府沒有長期穩(wěn)定地投入專項資金，鎮(zhèn)一級政府缺乏足夠財力支撐整個保護整治工作，而歷史文化風貌區(qū)本身的經(jīng)濟效益產(chǎn)出也較低，這些因素導致了目前歷史文化風貌保護項目推進緩慢。

四、相關行業(yè)管理政策不到位

（一）規(guī)劃指標缺乏彈性，風貌保護規(guī)劃調(diào)整程序不明確

風貌保護整治項目多位于功能復合的老城區(qū)，并且其風貌保護及城市更新也有較高的功能復合要求，但現(xiàn)有規(guī)劃指標管控體系比較剛性，較難符合風貌保護整治項目的功能復合更新要求。對于控制性詳細規(guī)劃調(diào)整，市規(guī)劃和國土資源管理局制訂有三個階段九個環(huán)節(jié)、甲乙丙、ABC的控詳調(diào)整及執(zhí)行程序，但是對風貌保護規(guī)劃的調(diào)整，相關管理規(guī)定卻明確風貌保護規(guī)劃皆不適用簡易和執(zhí)行程序，由此給風貌保護規(guī)劃的調(diào)整帶來很多困難和困惑。

（二）缺乏多元化的土地供應方式

按照現(xiàn)行的政策，經(jīng)營性用地出讓必須通過土地上市交易（招拍掛）的方式獲取。由于原產(chǎn)權人或前期參與土地征收和開發(fā)的企業(yè)已經(jīng)投入一定規(guī)模的人力、物力、資金和時間等成本，但由于土地招拍掛出讓，最終卻不一定能獲得土地使用權，使前期的投入存在較大風險，導致原產(chǎn)權人或開發(fā)企業(yè)缺乏投資風貌保護項目的積極性。雖然目前存量工業(yè)用地盤活中，在一定條件下可以對經(jīng)營性用地進行協(xié)議出讓，但基本都是一案一議的個案操作模式。另外，現(xiàn)行的土地招拍掛制度不允許不相鄰土地的捆綁出讓，但由于風貌保護開發(fā)項目一般都存在征收成本大、啟動資金高、回收周期長等特點，在投資收益方面存在一定的風險，往往造成風貌區(qū)改造地塊無人問津，但相鄰容積率較高的地塊則炙手可熱，形成對比鮮明的、不利于歷史文化風貌保護的市場導向。

（三）相關行業(yè)政策矛盾

對于歷史建筑而言，普遍存在消防間距、材質耐火等級、室內(nèi)疏散、抗震等級等無法滿足《建筑設計防火規(guī)范》、《建筑抗震設計規(guī)范》等相關行業(yè)技術規(guī)范問題。

另外，中心城沿街部分歷史建筑存在騎占規(guī)劃道路紅線，郊區(qū)沿河部分歷史建筑存在臨水而建情況，與現(xiàn)有的《上海城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》和《上海市河道管理條例》存在矛盾。

五、相關政策建議

（一）房屋政策建議

一是探索建立明晰的產(chǎn)權關系，明確房地產(chǎn)權責，在此基礎上允許房屋使用性質的變更，在符合規(guī)劃以及歷史建筑更好保護利用更新前提下，允許居住類歷史建筑，以單幢建筑為單位改變物業(yè)使用性質。二是探索建立公有住房產(chǎn)權轉讓的相關途徑，保障居民相關權益，采取“人走權益隨”的方式，貨幣補償或異地安置；或者采取“人走、權益不走”的方式，居民土地或房屋相關權益以股份方式參與到后期產(chǎn)業(yè)經(jīng)營中。三是優(yōu)化房屋征收配套房源配置，建議適用舊區(qū)改造的動遷（征收）安置房政策，在市層面統(tǒng)一安排動遷（征收）安置房，專項用于風貌區(qū)和保護、保留歷史建筑的保護性開發(fā)。

（二）財政政策建議

一是落實歷史文化風貌區(qū)財政專項資金。按照《保護條例》要求，盡快落實風貌保護專項資金，并在此基礎上，明確風貌保護專項資金的設立要求、使用要求、管理要求，以利風貌保護專項資金的使用及管理。二是建立財政轉移支付制度。中心城區(qū)人口密度高，舊區(qū)量大。為進一步實現(xiàn)保護與開發(fā)相融合，建議建立全市層面保護工作的統(tǒng)籌財政機制，各區(qū)縣合力推動風貌區(qū)保護性開發(fā)。三是拓寬融資管道通過引入保險資金投資股權計劃，建立風貌保護股權投資基金，對符合規(guī)定的政府融資平臺公司以及承擔風貌保護項目的企業(yè)，優(yōu)先安排發(fā)行企業(yè)債券或中期票據(jù)，采取股權轉讓、拍賣、租賃等方式籌集資金。

（三）稅收政策建議

一是探討風貌保護項目征收或置換環(huán)節(jié)的稅收問題，比如因風貌保護需要，依法征收房屋、土地的，按照保護保留建筑面積占總建筑面積的比例，可以免征土地增值稅等。二是探討風貌保護項目經(jīng)營過程中的稅收問題，比如對風貌保護項目中保護保留歷史建筑免征房產(chǎn)稅等。

（四）規(guī)劃政策建議

一是優(yōu)化風貌保護規(guī)劃調(diào)整程序，基于風貌保護要求，針對風貌保護規(guī)劃調(diào)整的不同情況，分類提出風貌保護規(guī)劃調(diào)整程序，有效指導風貌保護規(guī)劃的調(diào)整變更。二是完善風貌區(qū)內(nèi)建設項目管理規(guī)范，歷史文化風貌區(qū)內(nèi)的建設項目，保護規(guī)劃在建筑間距、建筑退讓、建筑面寬、綠地率等規(guī)劃控制指標作相應的調(diào)整，比如建筑間距，風貌區(qū)內(nèi)的建筑在符合規(guī)劃及風貌保護前提下，可按照“原位置、建筑面積和原建筑高度”的原則進行大修、改建和重建，可按照不小于原有建筑間距進行控制。三是探索開展風貌保護的規(guī)劃獎勵，比如針對已毛地出讓的地塊，規(guī)劃實施過程中新發(fā)現(xiàn)保護保留對象，經(jīng)管理部門認定確需保護保留的，經(jīng)風貌保護專家特別論證，可不計入容積率。

（五）土地政策建議

一是加強風貌區(qū)內(nèi)的城市設計研究，明確保護保留歷史建筑的保護修繕和使用更新要求，相關條件納入土地出讓合同，鼓勵帶方案出讓土地。二是探索風貌區(qū)內(nèi)存量用地轉型使用，按照風貌保護規(guī)劃，在優(yōu)先保障公益性、文化性設施建設的基礎上，經(jīng)本級人民政府常務會議集體決策，允許原權利人或者原權利人組成的聯(lián)合體采取存量補地價的方式自行開發(fā)，簽訂土地出讓合同。三是對于地塊范圍外不具備獨立開發(fā)條件的“邊角地”、“夾心地”、“插花地”，可以采取擴大用地方式結合開發(fā)。 四是探索風貌區(qū)內(nèi)實施先租后讓的供地方式允許開發(fā)企業(yè)以土地租賃的形式，在政府設定的租賃年限內(nèi)先行開發(fā)建設。