張 敏，梁 濤

（黑龍江工程學院市政與環(huán)境工程系，哈爾濱150050）

BOT模式在我國城鎮(zhèn)水廠建設中的應用研究

張 敏，梁 濤

（黑龍江工程學院市政與環(huán)境工程系，哈爾濱150050）

隨著我國經濟建設的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)水廠建設成為城市基礎建設中重要的部分。BOT模式建設和運營水廠緩解了政府財政投資難題，通過融資方式引進了先進的工藝技術和成熟的運營制度，它是我國水務市場運營的一種雙贏的建設模式。BOT模式在投招標過程、建設期和運營期中會面臨一些風險，應完善招投標全過程，實現公私雙贏；完善建設準備工作，降低未知風險；完善運營管理制度，減少可控損失；完善建設法律法規(guī)，創(chuàng)造融資環(huán)境。

BOT模式；水廠；風險分析

隨著我國經濟建設的高速發(fā)展，公共基礎設施建設相對嚴重滯后，全國50%以上的城市供水能力不足，水處理設施不完善。單純依靠國家財政建設早已無法滿足與日俱增的需求，并且政府的高投入、高耗能、低回報已經成為世界性難題。將企業(yè)投資引入新建公共基礎建設正是緩解這一問題的及時雨。在供水行業(yè)，采用BOT模式下建設和運營水廠是一種雙贏的建設模式。

一、BOT模式的意義

BOT（BUILD-OPERATE-TRANSFER）是PPP項目融資模式中的一種，即“建設—運營—移交”模式，政府把一定期限內的水廠特許經營權授予企業(yè)投資方，允許其進行融資建設和經營水廠設施，并通過向供水用戶收取水費或出售產品來清償貸款、收回投資和獲得利潤，直至經營權期滿，由企業(yè)投資方再把水廠無償移交給政府。BOT模式適宜城鎮(zhèn)水廠的建設、技術改造。在水廠建設期，由于有投資方貸款注入資金，政府不必一次性投入高額資金，降低了投資風險，同時可高效合理地調配安排政府資金，大大提高政府資金的使用效率；在水廠運營期，政府補貼部分資金即可保證城鎮(zhèn)水廠的正常運行，獲得的寶貴管理經驗還可供后續(xù)項目參考。BOT模式還能有效地推動政府職能的轉變，使政府從項目投資建設者的角色轉變城市規(guī)劃和發(fā)展的建造師。同時，企業(yè)投資方為了降低投資風險、獲得較高收益，必然會主動全程參與水廠建設和運營，加強建設項目質量、有效監(jiān)控建設進度和成本，盡可能提高水廠的管理和運營效率。

二、我國BOT模式建設水廠現狀

從上世紀90年代至今，我國已有三十年開展BOT模式建設城鎮(zhèn)水廠的經驗，期間取得多項成功案例（見表1.1）。

采用BOT建設水廠，一般都能按期竣工并高效投入運營，工程質量的有點顯而易見。凈水廠經調試運行后，能保證出廠水的水質和水量，滿足了合同的基本要求，保障了城市的飲用水完全性。水廠的自動控制等系統能自如運行，廠內生產構筑物和輔助構筑物建設實用、結構合理，廠區(qū)環(huán)境優(yōu)美。通過BOT模式建設項目，我國探索出了諸多建設新思路和新方法，提出了高效運行模式，取得了顯著的社會效應和經濟效益，建立了良好的國際聲譽。

表1.1 我國BOT模式建設水廠情況

2008年之后，我國開始大量采用BOT模式進行水務建設，北京桑德集團將國際上基礎設施建設方面常用的融資方式BOT模式運用到給水及城市污水處理等工程項目中，以BOT模式每年承建20個城市污水處理廠或給水廠。2009年至今，云南省安寧草鋪片區(qū)生產用水水廠項目、桂林市蘇橋經濟開發(fā)區(qū)污水處理工程等紛紛開展BOT模式，成為我國BOT模式建設的新案例。

三、BOT模式的風險分析

（一）政治經濟風險

現今，一些地方政府部門為了完成GDP任務，急功近利，盲目進行招商引資，對項目的目的性和風險認識不夠，違背科學發(fā)展規(guī)律和經濟規(guī)律。又忽視了項目審核工作的必要性，導致項目沒有產生應有的正面效應?；蛘唔椖侩m然簽約成功，卻由于準備不周，受到投資方的各種制約，甚至被迫讓步，項目達不到預期經濟效益。例如由于沒有按照國際慣例建立規(guī)范的招投標程序，吸引不到有經驗的項目投資方，有時只能與唯一的投標人進行談判，沒有新的替換建議做參考；或者由于資產評估的專業(yè)性和規(guī)范性不足，導致建設用地和取水河流等自然資源被低估；或者由于匯率問題導致原材料價格上漲，從而提高成本，使得項目收益遭受損失。

在與外資進行合作中，也要注意國際關系對項目的影響。例如與國際金融組織、外國金融貸款機構或外國政府發(fā)生爭端，導致制裁、禁運等，對供水項目產生巨大的不良影響甚至流產，從而使項目各方蒙受損失。

（二）建設過程風險

由于項目建設周期長，規(guī)模大，建設內容復雜，各種不可控因素都會對項目建設產生影響。例如通貨膨脹可能導致建材成本增加；技術不夠規(guī)范，施工工藝水平較低，建設管理經驗不足，都會導致成本費用的提高；各種不可抗因素、政府審批、法規(guī)變動、設備或勞動力不足等原因而導致工程延期，使項目公司蒙受損失。

（三）運營過程風險

項目運營周期一般都在15年以上，社會經濟發(fā)展變化比較大。各種影響因素的變動都會造成運營費用的變化。原水價格上漲、運營管理效率低下等可導致供水成本提高，公司收益降低。或者由于水資源缺乏或政府同期建設多個水廠，導致供水能力不能達到設計生產能力，導致公司減少收益。更多的原因是水源受到污染或水質惡化，使得公司不得不改進水處理設備。增加了給水成本，使得項目公司蒙受損失。

四、BOT模式的完善建議

（一）完善招投標全過程，實現公私雙贏

政府和投資方都應嚴格仔細審查建設項目的必要性和重要性，確定項目的必要性和可行性。政府可以通過建立符合國際慣例的合理的招投標程序，吸引更多的、有經驗的投資商，為投資者創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，以降低風險。在企業(yè)與地方政府簽訂的協議中，詳細明確各種權利和義務，把各種可能的因素盡量在協議中體現出來并制定各種責任分配方法，相互制約，把風險最小化、分散或轉移，達到雙贏的目的。例如出現供水價格上漲、政府產業(yè)調整、稅收政策變化，應適當調整供水價格或延長特許經營期，以使項目公司增加收入，將風險分配給地方政府承擔達到約束政府的目的。對于貸款利率變動頻繁，投資方可通過多種貨幣組合貸款方式構建合理貸款結構，與銀行合作降低風險；或采用固定利率的貸款方式，使得借貸雙方共同承擔風險，達到降低項目公司自身的風險的目的。

（二）完善建設準備工作，降低未知風險

建設過程中出現的一些問題是正常的。我們可以提前做好充足準備工作，在問題出現之前考慮好解決辦法，盡量降低可控風險。

投資方可以選擇具有先進施工經驗技術和豐富管理經驗的承包商作為合作對象，聘請高水平的項目經理或顧問對項目進行全過程監(jiān)督，完善施工組織計劃，控制建設進度和成本。甚至可以與承包商簽訂“建設合同”，把各種要求明確列入合同中，并規(guī)定控制成本超支的懲罰性條款。一些承包商為了獲得參與國際招標工程的經驗，也會心甘情愿地接受“建設合同”的錘煉。

各種不可抗因素、政府審批、法規(guī)變動、設備或勞動力不足等原因而導致工程延期的，政府可給予一定補貼、調整水價、或適當延長特許經營期，以彌補項目公司的損失。

（三）完善運營管理制度，減少可控損失

運營階段是投資方回收成本，創(chuàng)造效益的最佳時期。運營期常出現的問題有原水價格上漲、電價浮動、水質惡化，這些因素會導致水價上漲。因此，投資方需要提前與政府簽訂協議，提出及時調整供水價格或延長特許經營期，保證投資方自身利益，把風險分配給地方政府承擔。

在協議中還應寫明，如果有相似的供水項目，政府必須執(zhí)行“購水協議”或進行財政補貼；或者要求政府只有在供水量不足的情況下，才可以修建新的供水工程，且水費應不低于現有供水項目，保證現有投資方的正當利益。

（四）完善建設法律法規(guī)，創(chuàng)造融資環(huán)境

雖然BOT建設模式在我國已經有近三十年的發(fā)展歷史，但是BOT項目融資的發(fā)展在我國還處于初級階段?，F有的法律法規(guī)，如《擔保法》《關于以BOT方式吸收外商投資的有關問題的通知》和《關于試辦外商投資特許權項目審批管理有關問題的通知》等，存在很多不足和漏洞，甚至是自相矛盾。通過已完成的BOT項目，可以不斷總結寶貴經驗，明確各項法律法規(guī)的地位和規(guī)范性，制定更詳盡的法律法規(guī)加以規(guī)范和引導建設市場。建議政府建立針對水處理設施建設的融資優(yōu)惠條件，在貸款利率、還貸條件、折舊等方面給予適當的優(yōu)惠政策，例如可通過財政資金、專項資金及其他資金對水廠建設項目給予補貼，或者采取優(yōu)惠的稅收政策。

隨著我國城鎮(zhèn)水務市場的不斷發(fā)展和完善，更多的水廠建設將面臨市場化建設與運營。BOT模式的實踐為我國城鎮(zhèn)水廠的建設與運營帶來了新的機遇與發(fā)展，在法律法規(guī)的持續(xù)完善、融資環(huán)境不斷改善、建設運營的經驗積累、國家政策的大力執(zhí)行下，BOT模式將會得到持續(xù)健康的發(fā)展。

[1]孫宜迪.BOT項目的績效評價方法.中國財政[J].2014 (24)：57~58.

[2]周大農.北京市第十水廠處理工藝的選擇.中國給水排水[J].2015(6)：12~16.

[3] 傅 輝.城鎮(zhèn)供水的研究[D].武漢：武漢大學，2004: 48~50.

[4] 周文萍.BOT模式在自來水廠的應用 [J].中國環(huán)保產業(yè)，2016(2):40~42.

[5]馬東春，汪元元.BOT模式建設中水廠的中水價格分析對比研究.水利經濟，2008(26)：31~36.

[6]張孟濤.淺議BOT供水項目水價調整公式指標體系的設置.城鎮(zhèn)供水，2015(5)：77~81.

［責任編輯：方 曉］

Research on the Application of BOT Model in the Construction of Urban Waterworks in China

Zhang Min,Liang Tao
(Department of Municipal and Environmental Engineering, Heilongjiang Institute of Technology,Harbin 150050)

With the rapid development of China's economic construction,urban waterworks construction has become an important part of urban infrastructure.BOT modelsof the water plant on construction and operation alleviate the government’s financial investment problems,and introduce the advanced technology and mature operating system through financing.So it is a win-win construction model in China's water market operation.This paper puts forward some risks of BOT mode in bidding process,construction and operation, and gives the corresponding suggestions.

BOT model;water plant;risk analysis

F290

A

1005-913X（2017）07-0131-02

2017-06-19

張 敏(1979-)，女，天津人，講師，博士，研究方向：飲用水生物污染控制及水廠優(yōu)化管理。