黃浩+倪新江

部門預(yù)算改革從1999年開始，到目前已經(jīng)走過15個年頭，預(yù)算管理的廣度、深度和精細(xì)程度逐年深入，相關(guān)制度更趨完善，公開透明程度更高，使用范圍更廣。但是，在部分關(guān)注預(yù)算的社會公眾、甚至預(yù)算編制和執(zhí)行人員中，還存在一些誤區(qū)和不全面的認(rèn)識，給預(yù)算管理工作的開展帶來了一些負(fù)面作用。2014年9月，全國人大常委會審議并通過了修改《中華人民共和國預(yù)算法》的決定，以此為契機(jī)，做好預(yù)算相關(guān)知識的培訓(xùn)和宣傳工作，對促進(jìn)部門預(yù)算改革更進(jìn)步有十分重要的作用。

一、預(yù)算管理中的誤區(qū)和不全面認(rèn)識

1.將預(yù)算管理等同于預(yù)算編制。

作為一項全局性和全過程的管理行為，預(yù)算管理工作是一個系統(tǒng)的管理行為，包括預(yù)算管理組織、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算評價驗收等環(huán)節(jié)。但在具體工作中，相當(dāng)部分人將預(yù)算管理等同于預(yù)算編制，認(rèn)為只要按照上級部署做好預(yù)算編制就好，忽視了預(yù)算編制前的準(zhǔn)備和編制后的執(zhí)行等。

這種認(rèn)識一方面導(dǎo)致預(yù)算編制準(zhǔn)備不充分，基礎(chǔ)資料不準(zhǔn)確、不完整，影響預(yù)算編制質(zhì)量；另一方面，忽視預(yù)算執(zhí)行大大降低了預(yù)算約束力，業(yè)務(wù)開展和財務(wù)收支隨心所欲，帶來了極大的審計風(fēng)險。

2.將零基預(yù)算編制方法看成唯一的預(yù)算編制方法。

由于一些角度的問題，在近幾年預(yù)算管理各類培訓(xùn)、宣傳、檢查等工作中，都把預(yù)算的精細(xì)化作為重點突出體現(xiàn)，因而在相當(dāng)一部分預(yù)算使用人員認(rèn)知中，都將精細(xì)編制、逐事逐項的編制看成是預(yù)算編制的唯方法。忽略了定基預(yù)算編制方法在時效上和節(jié)約人力物力方面的作用。

這種只認(rèn)可零基預(yù)算編制方法的認(rèn)識給預(yù)算編制工作帶來了相當(dāng)大的困擾。一方面，現(xiàn)行預(yù)算編制體制和基礎(chǔ)工作水平不具備全部采用零基預(yù)算編制方法的條件，編制人員、基礎(chǔ)資料準(zhǔn)備、標(biāo)準(zhǔn)工作量認(rèn)定等基礎(chǔ)工作和條件均不具備；另一方面，作為個正常運行的、職能年度問基本相同的單位來說，有歷史資料不用而將一般性的開支全部分解明細(xì)測算無疑也是一種對人力物力和時間的極大浪費。

3.將預(yù)算管理看成財務(wù)部門管理。

部門預(yù)算改革至今，預(yù)算意識逐步增強(qiáng)，全員預(yù)算也得到了大多數(shù)人的認(rèn)可。但在具體工作開展時，包括預(yù)算編制、項目儲備、額度支付、項目驗收等環(huán)節(jié)，由于相關(guān)制度、辦法、通知等文件均由財務(wù)部門逐級下發(fā)，各業(yè)務(wù)部門對本部門職責(zé)及所應(yīng)承擔(dān)的工作還是不夠清楚，態(tài)度不積極主動，往往還是靠財務(wù)部門催促開展。相當(dāng)一部分精力都消耗在組織協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)，部分工作準(zhǔn)備不充分，造成工作被動。

4.將頁算資金等同于財政撥款。

根據(jù)《預(yù)算法》和國家有關(guān)制度辦法的規(guī)定，單位的全部收支均應(yīng)納入部門預(yù)算。但在現(xiàn)實工作中還存在一種錯誤認(rèn)識，認(rèn)為只要納入預(yù)算了就意味著財政撥款，認(rèn)為自己單位經(jīng)營創(chuàng)收的收入使用上比財政性資金要求寬松等。在這種認(rèn)識下，一方面對上級組織開展的規(guī)劃申報等，一旦沒有財政撥款就失望不滿，工作情緒低落、消極；另方面，對財務(wù)部門以及審計檢查等提出的非財政性資金管理要求不滿，個別出現(xiàn)瞞報收入、不將收入全額納入財務(wù)部門帳薄統(tǒng)管理的現(xiàn)象，進(jìn)而形成“小金庫”的嚴(yán)重違反財經(jīng)紀(jì)律的行為。

二、誤區(qū)產(chǎn)生的原因

認(rèn)真思考這些預(yù)算管理方面存在的誤區(qū)和不全面認(rèn)識，不難發(fā)現(xiàn)主要是兩方面的原因?qū)е碌?，也就是慣性思維和輿論導(dǎo)向。

1.固有的思維模式長期存在，一些主觀認(rèn)識上的扭轉(zhuǎn)還有難度。在較長的歷史時期，事業(yè)單位鼓勵搞多種經(jīng)營，各種激勵制度等也比較多，管理模式大都比較粗放。部門預(yù)算改革逐步推進(jìn)后，預(yù)算管理要求逐漸嚴(yán)格，各項規(guī)章制度和各類檢查都比較多，一些干部職工覺得辦事不如以前方便了，主觀上有抵觸情緒。

2.出于開展和推進(jìn)預(yù)算管理工作的需要，在預(yù)算管理的不同階段，有一些政策被片面的解讀和傳播。包括在改革初期為推進(jìn)改革的一些宣傳、在推進(jìn)預(yù)算精細(xì)化時的宣傳等，一些帶有傾向性的宣傳往往會被誤讀并廣泛傳播，從長期看對預(yù)算管理帶來負(fù)面影響。

三、以新《預(yù)算法》出臺為契機(jī)，大力推進(jìn)預(yù)算管理工作

當(dāng)前，以新《預(yù)算法》出臺的時機(jī)，做好預(yù)算管理基礎(chǔ)知識的宣傳普及和專業(yè)培訓(xùn)工作，澄清認(rèn)識很有必要。具體來說就是做好四方面的工作，即開展一次大范圍普及性的宣傳、做好一系列相關(guān)業(yè)務(wù)人員的專業(yè)性的培訓(xùn)、建立一整套標(biāo)準(zhǔn)化的預(yù)算管理規(guī)范體系、常年做好預(yù)算管理工作達(dá)標(biāo)檢查。

1.開展一次普及性質(zhì)的預(yù)算知識宣傳普及工作。宣傳的內(nèi)容不一定非常深入，主要是對預(yù)算的基本含義、編制方法、績效管理等，對照其他國家預(yù)算工作開展情況重點描述我國部門預(yù)算改革的進(jìn)程、采取的主要措施以及目前的基本工作要求等。宣傳做的清晰、全面、客觀，使預(yù)算使用人對預(yù)算工作有整體上的正確認(rèn)識，消除誤解，營建良好氛圍。

2.根據(jù)預(yù)算管理人員不同崗位，分批次有針對性的開展專業(yè)性培訓(xùn)。目前主要三類預(yù)算管理人員：一是決策層，即單位負(fù)責(zé)人和各分管領(lǐng)導(dǎo)；二是業(yè)務(wù)層，即單位開展某項業(yè)務(wù)的牽頭部門；三是執(zhí)行層，即財務(wù)部門，所有預(yù)算管理相關(guān)的數(shù)據(jù)最終要通過財務(wù)部門形成單位整體的預(yù)算并執(zhí)行。因此，應(yīng)根據(jù)所負(fù)責(zé)預(yù)算管理的具體職責(zé)進(jìn)行有針對性的專業(yè)培訓(xùn)，從而使全部預(yù)算管理人員能夠高質(zhì)量的完成本崗位擔(dān)負(fù)的工作。

3.根據(jù)國家和主管部門的要求，結(jié)合本單位預(yù)算管理工作實際，制定整套的預(yù)算管理工作規(guī)范。第一 ，要對預(yù)算管理工作全過程有較全面的認(rèn)識，并在此基礎(chǔ)上將預(yù)算管理工作進(jìn)行分解，并將分解后的各項具體工作落實責(zé)任到具體部門。第二，根據(jù)新《預(yù)算法》規(guī)定以及上級主管部門的具體要求，對預(yù)算管理各主要環(huán)節(jié)提出具體的要求，包括基礎(chǔ)資料準(zhǔn)備整理、時間要求、工作流程、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以及歸檔要求等，形成一整套預(yù)算管理規(guī)范。

4.做好預(yù)算管理工作檢查，促進(jìn)各項工作的順利開展。在預(yù)算管理工作中，受一些主客觀因素的影響，尤其是我國部門預(yù)算管理主體和相關(guān)使用人情況復(fù)雜，部門預(yù)算政策傳導(dǎo)路徑長、區(qū)域跨度大，在對制度的把握上存在一定的差異，預(yù)算管理水平難免參差不齊、政策也部分出現(xiàn)不當(dāng)解讀的情況。主管部門應(yīng)開展定期和不定期的檢查，及時發(fā)現(xiàn)實際工作中存在的問題，并適時將相關(guān)情況向預(yù)算使用人通報，解決問題、消除誤解，推動整體預(yù)算管理工作的不斷進(jìn)步。