王怡昕

(福建師范大學(xué) 公共管理學(xué)院， 福建 福州 350007)

公民參與公共政策供給的困境及其對(duì)策研究

王怡昕

(福建師范大學(xué) 公共管理學(xué)院， 福建 福州 350007)

公民參與公共政策供給是維護(hù)社會(huì)公平正義的內(nèi)在要求， 是推動(dòng)政府治理民主化的必然要求。 但是目前中國(guó)公民參與公共政策供給仍存在著公民意識(shí)淡薄、 公共參與的專業(yè)性不足、 政府有限公開(kāi)政策信息、 公民參與的渠道不暢通等障礙。 政府應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到阻礙公民參與公共政策供給的原因， 并通過(guò)增強(qiáng)公民參與意識(shí)、 提升公民參與公共政策供給的專業(yè)性、 完善政府政策信息的公開(kāi)制度、 建立健全公民參與公共政策的具體制度等對(duì)策克服公民參與公共政策供給的困境。

公民參與； 公共政策； 困境； 對(duì)策

衡量一個(gè)國(guó)家、 一個(gè)政府的治理是否具有民主化的特征， 必須考察其是否敬畏民意， 即“公民治理和制度安排都必須保障主權(quán)在民或人民當(dāng)家作主， 所有公共政策都要從根本上體現(xiàn)人民的意志和人民的主體地位”[1]4-6。 政府應(yīng)該清楚地認(rèn)識(shí)到， 公共政策是與公民的生存權(quán)利和發(fā)展權(quán)利關(guān)系最為密切的政策， 要實(shí)現(xiàn)政府治理民主化的理想目標(biāo)， 必須擴(kuò)大公共政策供給中的公民參與程度， 建立和完善與當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文化發(fā)展等相適應(yīng)的決策機(jī)制， 保證公民在公共政策供給中的有效參與。

1 我國(guó)公民參與公共政策供給的困境

雖然目前我國(guó)政府治理的民主化程度已經(jīng)取得了較大的進(jìn)展， 但是這種民主化程度仍無(wú)法適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的要求。 由中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所和中國(guó)社會(huì)科學(xué)院調(diào)查與數(shù)據(jù)信息中心于2011年下半年進(jìn)行的全國(guó)性“中國(guó)公民政策參與”的問(wèn)卷調(diào)查(見(jiàn)表1)可知， 我國(guó)公民對(duì)參與公共政策的重要性認(rèn)知和政策內(nèi)容的了解方面得分不高， 并且實(shí)際參與方面得分也非常低， 不論是政府經(jīng)常提供途徑的實(shí)際參與， 還是個(gè)人可能采用途徑的實(shí)際參與， 我國(guó)公民都較少參與公共政策供給。 因此， 我們應(yīng)該剖析目前公民參與公共政策供給的障礙及其原因， 并提出相應(yīng)對(duì)策解決公民參與公共政策供給的困境， 保障公民參與到關(guān)乎自己生存和發(fā)展的公共政策供給， 提升公共政策的民主化與科學(xué)化， 促進(jìn)政府治理民主化的發(fā)展。

表 1 中國(guó)公民政策參與客觀狀況具體描述統(tǒng)計(jì)[2]1-7

1.1 公民參與公共政策供給的意識(shí)淡薄

目前， 我國(guó)公民參與公共政策供給的意識(shí)薄弱， 缺乏參與的熱情。 第一， 公民對(duì)參與社會(huì)事務(wù)的管理抱有消極態(tài)度， 認(rèn)為自己對(duì)公共政策供給的影響微乎其微。 絕大部分公民選擇成為搭便車式公民， 希望自己只是一個(gè)純粹的公共服務(wù)消費(fèi)者， 即由別人代他參與公共政策供給， 表達(dá)自己的意愿， 坐收漁翁之利。 第二， 在參與公共政策供給的公民當(dāng)中， 部分公民屬于守門式公民， 即不是基于公民精神， 也不是基于關(guān)心民生的責(zé)任感， 而是基于自身利益的考慮， 只關(guān)心與自身利益相關(guān)的公共事務(wù)和公共政策， 選擇性地參與公共政策供給。 第三， 有些公民的參與屬于非理性參與， 想?yún)⑴c就參與， 想退出就退出， 責(zé)任意識(shí)淡薄。

1.2 政策的專業(yè)性和民眾的非專業(yè)性之間的矛盾

公民參與公共政策供給是一項(xiàng)高級(jí)的社會(huì)活動(dòng)， 要求公民必須具備一定的政治素養(yǎng)和文化修養(yǎng)， 了解自己在社會(huì)治理中享有的權(quán)利和應(yīng)履行的義務(wù)， 清楚自己參與公共政策供給時(shí)應(yīng)該遵守的法律法規(guī)和程序。 目前， 我國(guó)很多公民參與公共政策供給的意愿越來(lái)越強(qiáng)烈， 但是因?yàn)槿狈⑴c技巧、 綜合推理判斷的理性能力不強(qiáng)、 對(duì)公共政策的理解能力偏低、 利益表達(dá)能力較弱、 與政府和團(tuán)體溝通的能力不足等因素， 阻礙了他們參與公共政策供給的廣度和深度。

1.3 政府受私益影響愿意公開(kāi)的政策信息較少

知情是公民參與公共政策供給的前提。 只有了解政府提出的政策的價(jià)值目標(biāo)， 公民才能有針對(duì)性、 有準(zhǔn)備的表達(dá)利益訴求。 然而， 我國(guó)政府受到私益的影響， 愿意公開(kāi)的政策信息不多。 因此， 目前我國(guó)政府的信息公開(kāi)仍處于較低的程度。 具體表現(xiàn)為： 第一， 政府公開(kāi)政務(wù)信息的隨意性大。 許多本應(yīng)當(dāng)向公民公開(kāi)的信息， 卻因政府尋租或某些利益集團(tuán)的干涉而被列入保密范圍； 已公開(kāi)的信息不充分， 具體政務(wù)信息避重就輕， 大部分信息是政府為了應(yīng)對(duì)上級(jí)的審查而公開(kāi)。 第二， 信息更新不及時(shí)， 時(shí)效性缺失， 信息實(shí)用價(jià)值低。 第三， 政府的門戶網(wǎng)站主要為了彰顯政府功績(jī)而建設(shè)， 并非為了讓公眾更好地了解政務(wù)信息、 加強(qiáng)與公眾的溝通而設(shè)立， 形式主義嚴(yán)重。

1.4 公民參與公共政策供給的渠道不暢通[3]

我國(guó)公民參與公共政策供給的制度化渠道主要是通過(guò)選舉人民代表和推薦政協(xié)委員的方式參與。 “另一種公民參與的輔助性渠道是黨和政府開(kāi)設(shè)的來(lái)信來(lái)訪、 不定期座談會(huì)、 領(lǐng)導(dǎo)接待日等?！盵4]這種渠道本是為了克服領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)及其官員的官僚主義作風(fēng)、 促進(jìn)黨和政府密切聯(lián)系群眾而設(shè)立的， 但實(shí)施效果并不理想。 在實(shí)際中， 參與公共政策供給的公民人選由政府決定， 公民的意愿表達(dá)在很大程度上受到政府的控制。 因此這些信訪和聽(tīng)證會(huì)實(shí)際成為了部分政府及其官員搭建“形象工程”的助力渠道。

2 公民參與公共政策供給存在困境的原因

2.1 傳統(tǒng)文化對(duì)公民參與決策具有消極影響

我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)幾千年的“臣民依附型政治文化”， 不僅束縛了古代人民參與政治和表達(dá)訴求的欲望， 也對(duì)我國(guó)現(xiàn)代公民參與政治的意識(shí)產(chǎn)生了消極影響。 不僅公民缺乏對(duì)自己身份的認(rèn)識(shí)， 沒(méi)有把自己當(dāng)成國(guó)家的主人， 而且許多政府官員的“官本位”思想嚴(yán)重， 不重視公民的參與權(quán)。 “政府僅僅把公民當(dāng)作公共政策執(zhí)行的客體， 認(rèn)為公民應(yīng)當(dāng)接受和服從政府的決定?！盵5]甚至有些政府官員認(rèn)為， 允許公民參與公共政策供給， 等于為公民發(fā)泄對(duì)政府的不滿提供了渠道， 不僅影響政府的有序治理， 而且會(huì)大大增加公共政策執(zhí)行的成本， 降低執(zhí)行效率。

2.2 公民的受教育程度與公民參與公共政策供給的意愿不平衡

影響公民參與公共政策供給的主要因素是公民的受教育程度。 如果公民的受教育程度較高， 那么他的學(xué)習(xí)能力和理解能力也相對(duì)較強(qiáng)， 能夠較好地解讀公共政策。 反之， 公民受教育的程度不高， 會(huì)影響其綜合分析判斷能力， 降低其解讀公共政策的自覺(jué)性， 以及參與公共政策供給的意愿。

雖然改革開(kāi)放以來(lái)， 政府大力推行人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略， 加大了對(duì)教育的投入， 民眾的文化水平得到了明顯的提高。 但是， 從整體上來(lái)說(shuō)， 我國(guó)公民受教育的程度存在很大的差異， 平均文化水平仍存在很大的提升空間。 受文化水平不高的制約， 公民參與公共政策供給呈現(xiàn)出明顯的非專業(yè)性。 加之在網(wǎng)絡(luò)信息時(shí)代， 各類對(duì)公共政策的解讀紛繁復(fù)雜， 存在對(duì)公共政策的誤讀和錯(cuò)誤性引導(dǎo)的現(xiàn)象。 受教育程度不高、 綜合分析判斷能力低的公民將很容易被誤導(dǎo)， 從而對(duì)政府治理的民主化存在諸多質(zhì)疑。

2.3 政府信息公開(kāi)制度不健全

目前， 我國(guó)關(guān)于政府信息公開(kāi)方面的規(guī)范性制度主要是2007年國(guó)務(wù)院頒布的《政府信息公開(kāi)條例》。 整體來(lái)看， 政府信息公開(kāi)制度的實(shí)際運(yùn)行效果不佳， 并未達(dá)到公眾的期待。 首先， “政府對(duì)《政府信息公開(kāi)條例》的宣傳力度不足， 許多公民不了解條例的內(nèi)容， 甚至不知道這個(gè)條例的存在”[6]。 其次， 政府信息公開(kāi)的透明度不高， 公眾想了解的許多消息無(wú)處查找。 《政府信息公開(kāi)條例》中“應(yīng)重點(diǎn)主動(dòng)公開(kāi)”的信息幾乎都屬于決策的結(jié)果信息， 決策前及決策過(guò)程的信息未包含其中。 這就意味著在《政府信息公開(kāi)條例》得到良好執(zhí)行的情況下， 政府及其官員有權(quán)決定是否公開(kāi)擬出臺(tái)的公共政策。

2.4 公民參與公共政策供給的具體制度不完善

目前我國(guó)公民參與公共政策供給的具體制度主要有聽(tīng)證制度、 專家咨詢制度、 信訪制度等。 但由于這些制度還不夠完善， 嚴(yán)重阻礙了公民參與公共政策供給的范圍和深度。 第一， 我國(guó)的聽(tīng)證會(huì)制度還不夠成熟， 存在聽(tīng)證內(nèi)容不完善、 形式不系統(tǒng)、 程序不規(guī)范等問(wèn)題。 具體表現(xiàn)為， 召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)過(guò)程中， 政府官員和公眾的信息不對(duì)稱； 政府工作人員、 學(xué)者、 專家占了多數(shù)席位， 而公眾的席位卻寥寥無(wú)幾； 有些政策方案在聽(tīng)證會(huì)召開(kāi)之前早已確定、 逢聽(tīng)必漲的現(xiàn)象嚴(yán)重等， 如此聽(tīng)證會(huì)并不能真正反映人民大眾的聲音。 第二， 我國(guó)信訪制度的規(guī)定不明確。 信訪部門不僅職能寬泛， 而且各個(gè)信訪機(jī)構(gòu)的責(zé)任不明確， 機(jī)構(gòu)間互相推諉， 難以發(fā)揮政府與公民溝通的橋梁作用。 第三， 目前我國(guó)尚未建立起系統(tǒng)的民意調(diào)查制度。 缺乏關(guān)于公共政策的民意調(diào)查， 不僅使公共政策供給的民主性和科學(xué)性大打折扣， 使其缺乏社會(huì)認(rèn)同感和公信力， 而且將導(dǎo)致政府的民主化治理演變成形式化治理。

3 克服公民參與公共政策供給障礙的對(duì)策

3.1 培育公民文化， 增強(qiáng)公民參與意識(shí)

只有國(guó)民普遍具備了公民意識(shí)， 公民參與公共政策供給才能成為可能。 因此， 政府要提升治理的民主化， 必須先加大對(duì)教育事業(yè)的投入， 大力發(fā)展教育事業(yè)， 培養(yǎng)良好的公民文化。 從公民教育中引導(dǎo)公民樹(shù)立主體意識(shí)、 公共意識(shí)、 法制意識(shí)以及自由平等觀念， 形成以追求公共利益為核心的價(jià)值取向和責(zé)任感， 明確自身權(quán)利和義務(wù)。 同時(shí)讓政府明確自身責(zé)任， 消除“官本位”思想， 重視民意。 在良好的公民文化背景下， 通過(guò)制度化設(shè)計(jì)逐步消除傳統(tǒng)政治文化的消極影響， 樹(shù)立制度和法律權(quán)威， 增強(qiáng)公民參與公共政策供給的信心和興趣， 改變政府獨(dú)斷專行的作風(fēng)。 由此， 才能確保公共政策順應(yīng)民意， 富有公平性和科學(xué)性。

3.2 提升公民參與公共政策供給的專業(yè)性

公民文化水平的高低與公民參與公共政策供給的專業(yè)性呈正相關(guān)關(guān)系。 教育的發(fā)展和深入能夠從整體上提升公民參與公共政策供給的科學(xué)文化知識(shí)、 制度知識(shí)、 參與技巧及綜合分析能力等， 以應(yīng)對(duì)公共政策本身的專業(yè)性、 復(fù)雜性和挑戰(zhàn)性。 因此， 要提高公共政策供給中的公民參與， “就要加大對(duì)公共政策的宣傳和公民綜合能力的培訓(xùn)”[7]： 讓公民掌握公共政策供給過(guò)程中公民的權(quán)利和義務(wù)知識(shí)； 讓公民了解參與公共政策供給過(guò)程中應(yīng)遵守的程序和法律法規(guī)； 提升公民的溝通技巧， 使其在參與公共政策供給中， 能與他人、 團(tuán)體及政府進(jìn)行良好的溝通與協(xié)作； 掌握利益訴求的渠道， 維護(hù)公共利益。

3.3 完善政府公共政策信息的公開(kāi)制度

公民參與公共政策供給是建立在掌握政府政務(wù)信息和公共政策信息的基礎(chǔ)上， 因此， 完善政府信息公開(kāi)制度， 確保政府信息公開(kāi)， 是保障公民知情權(quán)和參與權(quán)的最佳途徑。 首先， 應(yīng)將公民的知情權(quán)和政府信息公開(kāi)寫入憲法當(dāng)中， 形成規(guī)范系統(tǒng)的法律。 “法律規(guī)定中盡可能細(xì)化應(yīng)公開(kāi)的信息范圍及保密范圍， 降低政府信息公開(kāi)的自由裁決權(quán)和隨意性?！盵8]除不宜公開(kāi)的政府保密資料外， 其它與公民利益相關(guān)的公共政策及公民關(guān)心的問(wèn)題， 必須按照法律的規(guī)定進(jìn)行公開(kāi)。 其次， 建立相應(yīng)的信息公開(kāi)監(jiān)督制度， 保障政府信息公開(kāi)制度得到有效執(zhí)行。 這主要包括對(duì)政府是否通過(guò)電視、 廣播、 報(bào)紙、 政府網(wǎng)站等途徑公開(kāi)政府信息和公共政策， 是否向公眾說(shuō)明公共政策的目的、 意義和利弊， 公開(kāi)的內(nèi)容是否真實(shí)且具有時(shí)效性等進(jìn)行審查。 最后， 要建立公民信息反饋機(jī)制和政府回應(yīng)機(jī)制。 公民如果從政府公開(kāi)的信息當(dāng)中不能了解到自己需要的信息、 解答自己的疑惑， 可以通過(guò)信息反饋機(jī)制進(jìn)行詢問(wèn)， 要求政府提供非保密信息和資料， 政府必須對(duì)公民的問(wèn)題進(jìn)行回應(yīng)， 并提供相應(yīng)的信息。

3.4 建立健全公民參與公共政策供給的具體制度

公民的利益訴求能夠通過(guò)正規(guī)的渠道表達(dá)， 是公民保持公共政策參與熱情的關(guān)鍵所在。 因此， 完善公民訴求表達(dá)制度、 拓寬公民參與渠道、 保障公民的參與權(quán)， 是政府傾聽(tīng)民意、 推行民主化治理的必由之路。 首先， 必須完善聽(tīng)證制度。 在召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)之前， 通過(guò)新聞媒體和政府網(wǎng)站等宣傳聽(tīng)證會(huì)的內(nèi)容， 使參與聽(tīng)證會(huì)的各方信息對(duì)稱； 完善聽(tīng)證會(huì)的程序和形式， 采用結(jié)合事前聽(tīng)證、 事后聽(tīng)證等多種聽(tīng)證形式； 擴(kuò)大參與聽(tīng)證會(huì)的公民群體， 杜絕逢聽(tīng)必漲的現(xiàn)象。 其次， 完善信訪制度。 “明確信訪機(jī)構(gòu)的職能定位， 責(zé)任到人， 改變信訪機(jī)構(gòu)自由裁量權(quán)過(guò)大的現(xiàn)狀。”[9]113-119提升信訪隊(duì)伍的綜合素質(zhì)， 并定期對(duì)其工作質(zhì)量進(jìn)行考核。 同時(shí)建立回應(yīng)機(jī)制， 即使不能解決公民的問(wèn)題， 也要做到件件有回音。 最后， 建立民意調(diào)查制度。 規(guī)定重大公共政策出臺(tái)前都要進(jìn)行民意調(diào)查， 深入了解民意， 匯集民智； 公共政策出臺(tái)后， 也要對(duì)民意進(jìn)行回訪， 了解公民關(guān)于公共政策執(zhí)行的意見(jiàn)。 如果大部分公民反對(duì)， 將有必要對(duì)公共政策進(jìn)行反思， 并舉行聽(tīng)證會(huì)， 與民共商如何修正。

4 結(jié) 語(yǔ)

所謂“水能載舟， 亦能覆舟”， 政府的政策必須建立在民意之上， “體現(xiàn)民意、 滿足人民的訴求， 才能實(shí)現(xiàn)權(quán)為民所用， 利為民所謀的目標(biāo)”[10]3-6。 因此， 克服公民參與公共政策供給的困境， 保障公民參與公共政策供給的知情權(quán)和參與權(quán)， 傾聽(tīng)民意、 重視民意、 敬畏民意， 是政府治理過(guò)程中應(yīng)有的態(tài)度， 也是推動(dòng)政府治理民主化的有效途徑。

[1]俞可平. 論國(guó)家治理現(xiàn)代化[M]. 北京： 社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社， 2015.

[2]史衛(wèi)民， 鄭建君， 李國(guó)強(qiáng)， 等. 中國(guó)公民政策參與研究： 基于2011年全國(guó)問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)[M]. 北京： 中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社， 2013.

[3]胡永琴. 公民有序參與： 公共決策科學(xué)化、 民主化的基石[J]. 學(xué)術(shù)交流， 2015(12)： 42-45.

[4]趙穎. 從群體性事件看公共決策中的公民參與[J]. 東南學(xué)術(shù)， 2008(4)： 127-131.

[5]王旋， 高媛. “微博問(wèn)政”在我國(guó)公共政策制定中的路徑探析[J]. 遼寧行政學(xué)院這報(bào)， 2013， 15(4)： 23-24.

[6]崔建科. 《政府信息公開(kāi)條例》實(shí)施的現(xiàn)狀及建議[J]. 前沿， 2011(18)： 40-44.

[7]張?jiān)偕?吳青云. 公民參與社會(huì)管理創(chuàng)新的機(jī)制與對(duì)策研究[J]. 理論探討， 2012(5)： 137-140.

[8]張勁松， 林莉. 論公共政策制定過(guò)程中政府與公民的互動(dòng)[J]. 中共福建省委黨校， 2006(2)： 26-29.

[9]王立京. 中國(guó)公民參與制度化研究[M]. 武漢： 武漢大學(xué)出版社， 2011.

[10]俞可平. 敬畏民意-中國(guó)的民主治理與政治改革[M]. 北京： 中國(guó)編譯出版社， 2012.

Barriers for Chinese Citizens to Participate in Public Decision-Making and the Solutions

WANG Yixin

(School of Public Administration， Fujian Normal University， Fuzhou 350007， China)

Citizens’ participation in public decision-making is not only an inherent requirement of maintaining social fairness and justice, but also an inevitable requirement to promote the democratization of government governance. However, there are still a few obstacles of Chinese citizens’ participation in public decision-making, such as citizens’ weak awareness of participation, the lack of expertise, the limited information disclosure by governments, and the blocked publication channels of citizens. The different levels of governments should clearly understand the reasons for hindering citizens’ participation in public decision-making, and overcome the plights of citizen participation in public decision-making through the following countermeasures: enhance the awareness of citizen participation, improve the expertise of public participation in decision-making, and promote government information disclosure system.

citizens’ participation; public decision-making; obstacles; countermeasures

1673-1646(2017)03-0021-04

2017-02-11

王怡昕(1992-)， 女， 碩士生， 從事專業(yè)： 政府管理與制度分析。

C934

A

10．3969/j．issn．1673-1646．2017．03．005