劉艷 朱杰
摘要 分析了農(nóng)村宅基地復(fù)墾中土地用途轉(zhuǎn)變后的土地資產(chǎn)專用性及城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)交易過程中的交易不確定性,建立了基于社會資本視角的宅基地復(fù)墾中政府和社會資本合作機(jī)制關(guān)鍵點的分析框架。結(jié)果表明,降低土地資產(chǎn)專用性以及城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)交易過程中的交易不確定性帶來的交易費用是農(nóng)村宅基地復(fù)墾中政府和社會資本合作機(jī)制的關(guān)鍵。
關(guān)鍵詞 農(nóng)村宅基地復(fù)墾;社會資本;PPP合作機(jī)制
中圖分類號 F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 0517-6611(2017)13-0198-03
The Key Point of Public Private Partnership in Farmers Homesteads Reclamation Projects—The Case Study of Farmers Homesteads Reclamation Project in TS County
LIU Yan1, ZHU Jie2 (1. Zhejiang Yuanzhuo Real Estate Land Evaluation Planning Consulting Co., Ltd., Hangzhou,Zhejiang 330100;2.Hangzhou Zhongli Real Estate Land Evaluation Planning Consulting Co., Ltd., Hangzhou Zhejiang 330100)
Abstract Based on the analysis of the uncertainty of the transaction in the process of land use change and the increase or decrease of urban and rural construction land in the reclamation of rural homestead, build an analysis framework of capital cooperation mechanism in public private partnership of homestead reclamation. It was the key to reduce the transaction cost of the transaction in public private partnership in the rural homestead reclamation.
Key words Farmershomesteads reclamation;Public capital;Public private partnership
2004年國務(wù)院提出投資體制改革,有效增加公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的要求,十八大五中全會也提出了建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入穩(wěn)定增長機(jī)制,培育農(nóng)業(yè)、水利工程多元化投資主體,引導(dǎo)和鼓勵社會資本投向農(nóng)村建設(shè)。國土資源部也提出,要積極探索“以補(bǔ)代投、以補(bǔ)促建”的土地整治實施機(jī)制,鼓勵各方積極參與到土地整治中。例如,《國土資源部全國工商聯(lián)關(guān)于進(jìn)一步鼓勵和引導(dǎo)民間資本投資國土資源領(lǐng)域的意見》(國土資發(fā)〔2012〕100號)明確提出,鼓勵、支持和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入土地整治領(lǐng)域。近年來,浙江、山東、河南、湖南、江蘇等地開展了農(nóng)村宅基地土地整治復(fù)墾項目中引入社會資本的試點工作并取得一定的成效,但社會資本介入屬于起步階段[1-4],仍需理論和實證研究探索政府和社會資本合作機(jī)制,探討社會資本參與的動機(jī)與義務(wù)以及政府在合作中的責(zé)任與義務(wù),以促進(jìn)合作的有效開展。以往的研究主要集中在政府和社會資本合作中政府補(bǔ)償研究、政府和社會資本合作模式的總結(jié)等方面[5-9],未能從社會資本進(jìn)入土地整治類項目的利益訴求為出發(fā)點,討論在宅基地復(fù)墾中政府和社會資本合作機(jī)制中的關(guān)鍵突破點。因此,筆者首先通過威廉姆森的交易費用經(jīng)濟(jì)學(xué)的資產(chǎn)專用性和交易不確定性的概念框架,以社會資本進(jìn)入宅基地復(fù)墾中的利益訴求為出發(fā)點,討論政府與社會資本在宅基地復(fù)墾項目的合作機(jī)制核心關(guān)鍵點;然后以TS縣宅基地復(fù)墾項目中社會資本的BT-EPC參與模式為例,深入討論在實踐中合作機(jī)制關(guān)鍵點的作用;最后提出相關(guān)的政策建議,以期為未來吸引社會資本參與宅基地復(fù)墾項目提供一定的理論指導(dǎo)。
1 宅基地復(fù)墾中政府和社會資本合作機(jī)制的內(nèi)涵與關(guān)鍵點
1.1 宅基地復(fù)墾中政府和社會資本合作機(jī)制的內(nèi)涵 政府和社會資本合作模式是指政府在提供公共服務(wù)或者建設(shè)具有一定公共利益屬性的項目時與社會資本形成合作關(guān)系,并通過合同規(guī)定雙方的權(quán)利與義務(wù),保證私人投資者在特許期中獲得一定的商業(yè)利潤,推進(jìn)項目順利完成。從狹義理解社會資本,是指政府以外的資金來源,比如企業(yè)。從企業(yè)追求利潤最大化的理性人的屬性來看,尋找到農(nóng)村宅基地復(fù)墾的價值點是政府和社會資本合作的關(guān)鍵。宅基地整治復(fù)墾最終落腳到耕地增量和建設(shè)用地增量,根據(jù)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的政策,新增耕地的價值是帶來城市建設(shè)用地指標(biāo)的增加及土地溢價,新增的建設(shè)用地在發(fā)達(dá)地區(qū)帶來產(chǎn)值。因此,價值點可發(fā)生在土地用途變更產(chǎn)生的溢價以及經(jīng)營性建設(shè)用地的增值。按照現(xiàn)在的法律和政策,上述價值尤其是耕地價值只能由政府獨自分享。按照國土資源部發(fā)布的《全國工商聯(lián)關(guān)于進(jìn)一步鼓勵和引導(dǎo)民間資本投資國土資源領(lǐng)域的意見》,社會資本可以通過投資獲得優(yōu)先承租權(quán),租賃整治復(fù)墾中新增集體建設(shè)用地和耕地,由此可見,企業(yè)分享宅基地整治復(fù)墾的價值點仍然需要以開發(fā)使用新增建設(shè)用地和耕地為前提。除此之外,企業(yè)可在整治復(fù)墾過程中賺得工程建設(shè)利潤。綜上所述,政府的經(jīng)濟(jì)收益是在建設(shè)用地指標(biāo)帶來的新增耕地的土地溢價,也是政府支付社會資本建設(shè)利潤的資金來源。但坐實土地溢價還需將新增耕地指標(biāo)在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤平臺中成功賣出。因此,社會資本進(jìn)入農(nóng)村宅基地整治復(fù)墾項目中利益追求點只有2個,一是優(yōu)先租賃權(quán),二是工程建設(shè)利潤。事實上,這2個利潤點均建立在產(chǎn)權(quán)管制上,從威廉姆森的交易費用經(jīng)濟(jì)學(xué)框架來看,關(guān)鍵在于土地的資產(chǎn)專用性和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤交易的不確定性。因此,該研究利用威廉姆森的交易費用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論框架,分析農(nóng)村宅基地整治復(fù)墾的價值點與合作過程中的交易費用來源,從而解決政府和社會資本在農(nóng)村宅基地整治復(fù)墾中的合作機(jī)制的關(guān)鍵問題(圖1)。
1.2 宅基地復(fù)墾中政府和社會資本合作機(jī)制的關(guān)鍵點 資產(chǎn)專用性最初是在合同執(zhí)行的過程中出現(xiàn)的。一般情況下,投資人有兩種選擇:一是專項投資,二是一般投資。專項投資的風(fēng)險在于,如果專項投資提前終止,就不可能在毫不犧牲生產(chǎn)性價值的前提下改變資產(chǎn)的用途[10]。這種風(fēng)險就形成了一部分的交易費用。由于資產(chǎn)的專用性特征——耐久的、用途不可改變的、不可移動的——使得一旦形成的交易關(guān)系具有價值,因為發(fā)生在這種投資上的投機(jī)成本要低得多,并且再去尋找合適的交易對象需要大量的交易成本。因此,終結(jié)在專用資產(chǎn)上的交易關(guān)系具有高價值的機(jī)會成本。由于土地位置的不可移動性以及農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)限制,其用途難以改變,農(nóng)村宅基地整治復(fù)墾具有不可移動性和用途難以改變性,存在資產(chǎn)專用性。實證研究表明,資產(chǎn)專用性與交易費用之間存在顯著的正向關(guān)系[10]。因此,降低農(nóng)村宅基地整治復(fù)墾中的交易費用,必將著眼于資產(chǎn)專用性的降低。由于土地的不可移動性是自然客觀屬性,宅基地整治復(fù)墾后的土地用途的變動成為降低交易費用的焦點。因此,確定宅基地整治復(fù)墾后的集體建設(shè)用地和耕地的比例是政府和社會資本合作機(jī)制中的關(guān)鍵。
降低交易的不確定性是合作機(jī)制的另一關(guān)鍵點。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤過程中產(chǎn)生的土地增值收益是政府回購宅基地復(fù)墾建設(shè)項目的資金來源,也是企業(yè)資本參與宅基地復(fù)墾項目的重要資金回報來源。根據(jù)顧漢龍等[11]對城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的內(nèi)涵研究:城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的內(nèi)涵是在符合土地利用總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上將若干拆舊地塊(擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊)和相等面積建新地塊(擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊)進(jìn)行置換,實現(xiàn)耕地總量不減少、建設(shè)用地總量不增加、城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局更加合理的目標(biāo)。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加掛鉤過程中產(chǎn)生的土地增值收益是地租增加導(dǎo)致的,源于宅基地變?yōu)楦睾蠼ㄐ聟^(qū)農(nóng)用地或未利用地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地中的用途轉(zhuǎn)換和投資帶來土地租金的變化。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加掛鉤的指標(biāo)產(chǎn)生、交易和落實是多方合作的結(jié)果,環(huán)節(jié)多,信息復(fù)雜。按照庫普曼斯曾把不確定性區(qū)分為原發(fā)的和續(xù)發(fā)的出發(fā)點,在宅基地復(fù)墾和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤兩項工作中,各級政府部門處于信息的優(yōu)勢地位,社會資本的投資回報會受限于信息的不對稱,存在續(xù)發(fā)性的不確定性?;谕飞瓕揞~資產(chǎn)的交易費用以及不確定性關(guān)系的論述:對于特殊性的資產(chǎn),巨額的專用性資產(chǎn)的交易,由于資產(chǎn)的專用性,不確定性產(chǎn)生問題的機(jī)會成本相較于一般性資產(chǎn)更高,不確定性增加,交易費用也隨之增加[10]。降低信息不對稱從而降低交易費用是社會資本與政府合作復(fù)墾宅基地的關(guān)鍵點。降低社會資本回報下降的風(fēng)險,甚至提供一種更加高額的資本回報方式,吸引更多社會資本進(jìn)入宅基地復(fù)墾項目中來。
2 TS縣農(nóng)村宅基地整治復(fù)墾項目中社會資本的BT-EPC參與模式
2.1 案例基本情況 2017年2月TS縣投資建設(shè)的XX—XX高速公路XX段項目,初步統(tǒng)計需要耕地(含水田)占補(bǔ)平衡指標(biāo)約60 hm2,但TS縣建設(shè)用地計劃指標(biāo)余量不足。根據(jù)省國土資源廳關(guān)于鼓勵各級地方政府積極探索農(nóng)村存量建設(shè)用地管理新機(jī)制的指導(dǎo)意見,TS縣決定通過復(fù)墾閑置的農(nóng)村宅基地為重點交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地需求提供保障。市交投集團(tuán)作為市屬國有投融資平臺和該段項目的股東之一,有能力、有意愿發(fā)揮資金籌措和建設(shè)管理優(yōu)勢,參與農(nóng)村宅基地墾造項目投資建設(shè)。因此由TS縣人民政府和WZ市交投集團(tuán)簽訂合作框架協(xié)議,雙方分別委托并指定TS縣國土資源局牽頭項目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與WZ市高速公路資產(chǎn)經(jīng)營有限公司負(fù)責(zé)具體實施。
項目合作模式是受托方帶資建設(shè),即:自我籌資+設(shè)計施工總承包的模式(簡稱BT-EPC)對立項的農(nóng)村宅基地復(fù)墾項目進(jìn)行全過程建設(shè)管理。TS縣政府從XX—XX高速公路XX段項目業(yè)主公司定向支付的項目耕地(含水田)占補(bǔ)指標(biāo)的調(diào)劑費中支付項目總承包價款和返還墊付資金。
具體分為4個階段:①項目立項階段。立項前的相關(guān)工作由TS縣政府或下屬單位(部門)負(fù)責(zé),WZ市高速公路資產(chǎn)經(jīng)營有限公司參與配合以確保項目規(guī)劃階段與后期工作的銜接順暢。該階段涉及到的費用列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經(jīng)費。②設(shè)計施工階段。由市交投集團(tuán)或下屬單位負(fù)責(zé),TS縣國土資源局作為行業(yè)監(jiān)管,相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)配合工程實施并負(fù)責(zé)全過程政策處理工作。該階段涉及到的檢測、規(guī)劃設(shè)計、預(yù)算編制、監(jiān)理、審計等費用列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經(jīng)費,以經(jīng)審定的概算金額為基數(shù)計算費率,由WZ市高速公路資產(chǎn)經(jīng)營有限公司包干使用。③項目驗收階段。由TS縣國土資源局牽頭,負(fù)責(zé)組織召集有關(guān)部門進(jìn)行項目驗收,驗收合格后入庫備案。④后續(xù)維養(yǎng)階段。項目種植和地力提升工作由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé),維養(yǎng)補(bǔ)助金列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經(jīng)費。
2.2 案例分析 TS縣農(nóng)村宅基地整治復(fù)墾項目中社會資本的BT-EPC參與模式之所以能夠?qū)嵤╅_展,是因為這種模式極大地降低了各個環(huán)節(jié)的交易費用。將市交投集團(tuán)的市屬國有投融資平臺和該段項目的股東之一的身份包含了兩層信息:第一,由于國有投資平臺具有國有企業(yè)的屬性,在與政府交易時,具有更加了解政府運作方式以及國有資本擔(dān)保的優(yōu)勢,降低在與政府交涉復(fù)墾項目各個環(huán)節(jié)中的信息不對稱度,同時,市交投集團(tuán)將與政府共同制定集體建設(shè)用地和耕地復(fù)墾與規(guī)劃等問題,因此信息更加通暢,從而降低交易成本。第二,市交投集團(tuán)作為該項目股東,意味著該社會資本已優(yōu)先獲得該宅基地復(fù)墾后的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo),因此增加了社會資本獲得資本回報的途徑,提高了社會資本參與宅基地復(fù)墾項目的可行性。另外,市交投集團(tuán)作為高速公路XX段項目的股東之一,參與到城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤交易過程中,有利于降低社會資本在復(fù)墾項目中不能按期得到項目回購款的風(fēng)險以及在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤交易過程中的信息不對稱等帶來的資金和用地指標(biāo)的風(fēng)險。
3 結(jié)論與討論
根據(jù)社會資本的追求利益最大化的屬性,該研究認(rèn)為尋找到農(nóng)村宅基地整治復(fù)墾的價值點是政府和社會資本合作的關(guān)鍵結(jié)合點。價值點來源有兩方面——工程款和優(yōu)先租賃權(quán),事實上,這兩個利潤點均建立在產(chǎn)權(quán)管制上,從威廉姆森的交易費用經(jīng)濟(jì)學(xué)框架來看,關(guān)鍵在于土地的資產(chǎn)專用性和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤交易的不確定性,降低二者帶來的交易成本是社會資本和政府合作機(jī)制的關(guān)鍵點。BT-EPC參與模式通過參與集體建設(shè)用地和耕地面積比例和結(jié)構(gòu)的規(guī)劃,城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤交易過程,以高速公路XX段股東的身份優(yōu)先獲得復(fù)墾后的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo),降低了資產(chǎn)專用性和交易不確定性帶來的交易成本。
宅基地復(fù)墾項目引進(jìn)社會資本與政府合作模式時,政府應(yīng)降低社會資本進(jìn)入的交易成本,顯化社會資本進(jìn)入的資本回報方式,以實現(xiàn)雙贏。
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