王卓祺

★王卓祺：香港特區(qū)政府中央政策組全職顧問(wèn)

一、前言

我國(guó)香港地區(qū)在2012年7月1日特區(qū)政府換屆，由第三任特首梁振英出任行政長(zhǎng)官。梁振英的施政綱領(lǐng)重視收入再分配的扶貧及安老政策。首先他同意設(shè)立貧窮線，作為衡量政府扶貧政策效果的客觀指標(biāo)。接著推出較寬松經(jīng)濟(jì)審查的長(zhǎng)者生活津貼，惠及40多萬(wàn)65歲及以上的老人，之后又推出覆蓋約20萬(wàn)家庭的低收入在職家庭津貼。特首梁振英更同意政府反思一直存在爭(zhēng)議的退休保障制度。

這些涉及收入再分配的政策，按照學(xué)術(shù)研究慣例稱之為社會(huì)政策。以制度而言，在西方社會(huì)又稱之為福利國(guó)家（The welfare state） 。不過(guò)，這個(gè)“國(guó)家”多一點(diǎn)政權(quán)的含意，而已非一般中文應(yīng)用上指民族國(guó)家（Nation-state）的意思。在社會(huì)政策和福利國(guó)家的比較研究中，我國(guó)香港地區(qū)屬于新自由主義體系，意思指政府低度介入，由市場(chǎng)主導(dǎo)民眾的福利需要。然而值得一提的是，對(duì)于有利經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)政策，例如直接有利的教育、間接有利的醫(yī)療及房屋，香港政府還是相對(duì)積極的（Wong，2008）。有趣的是，香港的公共開支，尤其是社會(huì)政策開支，包括社會(huì)福利（狹義的，指扶貧、養(yǎng)老等救助性項(xiàng)目）、房屋、教育及醫(yī)療，與東亞國(guó)家或地區(qū)，如新加坡、韓國(guó)及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)一樣，都比西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家低得多（Walker and Wong，2005，Table 1.2）。究竟這是什么現(xiàn)象，又如何評(píng)價(jià)呢？

本文的目的就是透過(guò)一些理論探索，從比較研究的角度，以東亞地區(qū)社會(huì)開支（政府用于社會(huì)政策的公共開支）遠(yuǎn)低于先進(jìn)福利國(guó)家作為一個(gè)現(xiàn)象，加以分析。首先，本文將簡(jiǎn)介我國(guó)香港地區(qū)社會(huì)政策的一些主要表現(xiàn)，然后從比較角度分析香港地區(qū)作為東亞地區(qū)的一個(gè)例子與西方國(guó)家的重要差異之處。之后本文將指出西方福利資本主義的恒常矛盾所在，尤其突出其民主政制的因素。這個(gè)民主政制的因素與東亞發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，所謂發(fā)展型國(guó)家（Developmental State）顯然有關(guān)。究竟東亞地區(qū)的社會(huì)開支會(huì)否由于民主化而向西方國(guó)家合流呢？最后，本文將從客觀社會(huì)指標(biāo)探索東亞地區(qū)社會(huì)開支增幅的追求是否值得的問(wèn)題，以回應(yīng)文首指出東亞地區(qū)與西方國(guó)家在社會(huì)開支上的頗大距離是否值得重視的問(wèn)題。

二、社會(huì)開支多少的表象

表1 OECD部分國(guó)家在現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付方面支出占GDP的百分比（2012）

表1顯示了部分經(jīng)合組織國(guó)家現(xiàn)金轉(zhuǎn)移（in-cash transfer）支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的百分率。2012年南歐的葡萄牙，雖然經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力較弱，但用于退休金的開支達(dá)到國(guó)民生產(chǎn)總值的13%，加上支援工作年齡人口收入的4.2%，總共用了國(guó)民生產(chǎn)總值的17.2%在現(xiàn)金轉(zhuǎn)移上（表1）。表1所列出的經(jīng)合組織國(guó)家中，東亞地區(qū)的韓國(guó)相關(guān)開支是最少的，總共只有國(guó)民生產(chǎn)總值的3.6%。上文提及香港地區(qū)第三任特首梁振英推動(dòng)的長(zhǎng)者生活津貼及低收入在職家庭津貼，就是屬于同樣的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移的社會(huì)政策。就算是貧窮線的設(shè)立，其實(shí)經(jīng)合組織也早已實(shí)施，香港地區(qū)新一任政府不過(guò)是順應(yīng)國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)而已。從表1中可以看到，34個(gè)經(jīng)合組織國(guó)家平均現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付達(dá)到12.3%。但香港地區(qū)政府即使加上新推出的兩項(xiàng)措施，其整體社會(huì)開支也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及發(fā)達(dá)國(guó)家的平均數(shù)。例如2014、2015年度，特區(qū)政府用于主要現(xiàn)金轉(zhuǎn)移的福利開支（綜合援助計(jì)劃、長(zhǎng)者生活津貼、高齡津貼等）共318億元，只占該年度國(guó)民生產(chǎn)總值的1.33%。表2是香港社會(huì)開支的四個(gè)時(shí)段，最高是2000年的11.7%，與同年經(jīng)合組織平均數(shù)的23.7%有12個(gè)百分點(diǎn)的巨大差距。這個(gè)低比率的主要原因是香港地區(qū)退休保障用了一個(gè)強(qiáng)制的儲(chǔ)蓄計(jì)劃，即強(qiáng)制性公積金計(jì)劃，其收支并不計(jì)算在社會(huì)開支之內(nèi)。從表1中可以看到，經(jīng)合組織國(guó)家2012年平均用于退休金的比率達(dá)到國(guó)民生產(chǎn)總值的7.9%。而香港地區(qū)政府用的辦法是依賴雇員雇主本身的繳費(fèi)，該計(jì)劃是強(qiáng)制性的。沒有繳費(fèi)的低下階層長(zhǎng)者需要依靠由政府提供的需要經(jīng)濟(jì)審查的現(xiàn)金援助。

雖然香港地區(qū)的社會(huì)開支低，但是關(guān)乎香港的整體社會(huì)政策表現(xiàn)又一點(diǎn)不差。舉例說(shuō)，香港有近半住戶居住在政府興建的公營(yíng)房屋中，包括一成半住在低于市價(jià)置業(yè)的“居者有其屋”，而公共出租房屋租金約占住戶平均收入的一成左右。香港有12年的免費(fèi)教育，約三成大學(xué)生能獲得政府的獎(jiǎng)助學(xué)金資助。至于公共醫(yī)療制度，香港的公共醫(yī)院基本上是采用英國(guó)的普及健康服務(wù)（Universal Health Service）模式 ，即不論貧富一律平等對(duì)待，沒有病人由于經(jīng)濟(jì)原因而不能得到醫(yī)治，其收費(fèi)更是象征性的。舉例說(shuō)，公共醫(yī)院一天的收費(fèi)只有100元，但平均實(shí)質(zhì)開支約4680元左右（以非符合資格的病人如游客的收費(fèi)計(jì)算）。而這100元收費(fèi)包括任何復(fù)雜程度的手術(shù)、床位及膳食等所有開支。

當(dāng)然我們不應(yīng)理想化香港的福利水平。例如公營(yíng)住宅單位面積??；好而低廉的公營(yíng)醫(yī)院制度導(dǎo)致負(fù)擔(dān)超載的問(wèn)題，因此要用行政手段（如輪候時(shí)間）來(lái)完成分配資源；中小學(xué)師生比例較低；等等。

社會(huì)政策是西方發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)治理的有效工具。舉例說(shuō)，近年的歐債危機(jī)導(dǎo)致不少國(guó)家的青年失業(yè)，受到緊縮政策影響的工人及低收入階層（在一些香港研究中，一般指貧困線邊緣及以下）上街示威，甚至發(fā)展成城市暴亂。但是并沒有拖垮這些國(guó)家的制度體系，充其量是下次選舉，選民用選票懲罰當(dāng)權(quán)政黨。但是新的執(zhí)政黨還是蕭規(guī)曹隨，繼續(xù)用現(xiàn)金轉(zhuǎn)移的社會(huì)政策滿足選民的要求。這部分解釋了西方福利國(guó)家的社會(huì)開支高居不下的現(xiàn)實(shí)。舉例來(lái)說(shuō)，表2是包括萄葡牙、希臘等南歐國(guó)家在內(nèi)的經(jīng)合組織最近15年（1995-2010）的公共社會(huì)支出占GDP比重?cái)?shù)據(jù)，其平均社會(huì)開支（社會(huì)保護(hù)及教育）一直徘徊于國(guó)民生產(chǎn)總值的四分一左右（23.7%至24.8%），2010年更達(dá)到27.5%。當(dāng)然，最高與最低的社會(huì)開支有極大差距，例如2010年瑞典相關(guān)數(shù)字是34.9%，而韓國(guó)只有13.9%。東亞地區(qū)的韓國(guó)與我國(guó)香港地區(qū)社會(huì)開支水平都偏低，與歐美福利國(guó)家有極大差距。不過(guò)，同屬東亞地區(qū)的日本社會(huì)開支逐步增加，情況有所不同。

表2 公共社會(huì)支出（社會(huì)保護(hù)+教育）占GDP比重（OECD部分國(guó)家和中國(guó)香港）

三、社會(huì)政策功能及背后動(dòng)力

有關(guān)社會(huì)政策的功能，新馬克思主義學(xué)者O’Connor（1973）和Gough（1979）的解釋是，福利國(guó)家的功能是增加資本的認(rèn)受性（被認(rèn)可、使其具有合理性）。更動(dòng)態(tài)的講法，西方福利國(guó)家是介乎兩套長(zhǎng)期陷于沖突的游戲規(guī)則——民主制度的公民權(quán)利與資本主義市場(chǎng)的資產(chǎn)權(quán) 利（Property Rights）（Gintis and Bowles，1982）。前者是以公民身分的平等待遇為原則，后者以資本擁有權(quán)為本。兩者當(dāng)然有矛盾，當(dāng)民主原則占上風(fēng)，資產(chǎn)權(quán)利不一定會(huì)妥協(xié)，尤其是在全球化的時(shí)代——資本無(wú)國(guó)界，它會(huì)走向利潤(rùn)高的生產(chǎn)基地。

當(dāng)然，對(duì)于民主原則與資產(chǎn)原則的矛盾，我們不可以一概而論。舉例說(shuō)，表2列出的一直處于全球經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力前列位置的北歐國(guó)家瑞典，其社會(huì)開支亦一直是最高的，2010年達(dá)到34.9%，但還是比1995年的38.9%低了4個(gè)百分點(diǎn)。瑞典的例子說(shuō)明，福利國(guó)家與經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力并不是一個(gè)不可協(xié)調(diào)的矛盾，主要取決于社會(huì)政策的具體取向及操作。例如瑞典的社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策有相對(duì)較強(qiáng)的融合，如要求勞動(dòng)者進(jìn)行再培訓(xùn)以獲得福利保障的機(jī)制，這就是所謂積極的勞動(dòng)市場(chǎng)政策。從更宏觀的角度來(lái)看，歐盟將社會(huì)政策稱為“生產(chǎn)要素”或投資維度（European Commission，2000；Bonoli, George and Taylor-Gooby，2000：122）。我國(guó)香港地區(qū)亦有相似之例證：特區(qū)政府推出的低收入在職家庭津貼，就是用鼓勵(lì)就業(yè)、提倡多勞多得的原則發(fā)放福利，即在操作上按照低收入家庭的工作時(shí)間界定其獲得的待遇。

從社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策的關(guān)系上，民主制度的公民權(quán)利其實(shí)有不同的演繹。歸根結(jié)底，這關(guān)系到公民獲得福利權(quán)利是否完全基于公民身份，抑或是有條件的。若從瑞典的例子說(shuō)明，緊密的社會(huì)及經(jīng)濟(jì)政策融合意味著更多福利待遇，這就是積極社會(huì)政策的本質(zhì)，其目的是社會(huì)政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力。世界經(jīng)濟(jì)論壇（World Economic Forum）所做的權(quán)威性的全球競(jìng)爭(zhēng)力排名中，瑞典在2014-2015年度位于全球140個(gè)國(guó)家和地區(qū)中的第九名，證明了福利是可以作為生產(chǎn)要素的歐盟的講法。否則社會(huì)政策中的各種福利待遇，最后還是要回答錢從何而來(lái)的問(wèn)題。

下面再舉一個(gè)值得深思的例子。有國(guó)際媒體在歐債危機(jī)中報(bào)導(dǎo)，南歐國(guó)家葡萄牙從泰國(guó)聘請(qǐng)工人在葡萄園工作，而同時(shí)該國(guó)的青年失業(yè)率卻居高不下（New York Times，28-6-2014） 。原因在于葡萄牙有一個(gè)無(wú)論是否就業(yè)均可得到支持的失業(yè)救濟(jì)系統(tǒng)，即過(guò)度依賴公民身份獲取福利的權(quán)利。

然而，對(duì)身處東亞地區(qū)的我國(guó)大陸、香港地區(qū)、臺(tái)灣地區(qū)以及韓國(guó)、新加坡以至日本的批評(píng)則是過(guò)分強(qiáng)調(diào)另一個(gè)極端，即一切以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為先，不重視社會(huì)大眾的福利，這類國(guó)家被稱為經(jīng)濟(jì)政策主導(dǎo)社會(huì)政策的發(fā)展型國(guó)家（Developmental State）（Johnson，1982；Weiss, 2000；Leftwich，1995）。這兩個(gè)極端其實(shí)有著同樣的邏輯，即上文提到的，在福利資本主義背后持續(xù)沖突的兩套原則。在葡萄牙的情況是民主制度發(fā)揮從下而上的牽制，迫使政府未能將消極的勞動(dòng)市場(chǎng)政策改變?yōu)榉e極的，導(dǎo)致失業(yè)青年可以依靠福利而讓辛勞的工作由外勞承擔(dān)；而在東亞地區(qū)的發(fā)展型國(guó)家則在民主制度發(fā)生影響力之前，政治權(quán)力結(jié)合強(qiáng)大而實(shí)干的經(jīng)濟(jì)官僚，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，以避免類似道德災(zāi)難的發(fā)生。

諷刺的是，除了新加坡之外，發(fā)展型國(guó)家的成功卻為自己的衰落（這個(gè)用詞有價(jià)值取向）埋下伏筆——當(dāng)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)達(dá)至經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)水平，社會(huì)便傾向改變社會(huì)與政治的權(quán)力關(guān)系，由從上而下改變?yōu)閺南露系臋?quán)力結(jié)構(gòu)。約翰遜（Johnson，1982）研究發(fā)展型國(guó)家就是以日本為原型。日本自20世紀(jì)90年代自由民主黨喪失一黨獨(dú)大的壟斷地位，日本的權(quán)力結(jié)構(gòu)基于政黨政治的實(shí)質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)，由上而下改變?yōu)橛上露希@便是發(fā)展型國(guó)家衰落的開始。

發(fā)展型國(guó)家的邏輯是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成公民社會(huì)的抬頭，經(jīng)濟(jì)發(fā)展精英便要讓位于新的自治體系和公眾利益（Barro, 1997；Lijphart, 1999）。將發(fā)展型國(guó)家的理論落實(shí)到社會(huì)政策，近年多有論述（Minns，2001；Pang，2000；Pereira，2008）。施維恩與王卓祺（2013）亦總結(jié)過(guò)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，就是在民主化的過(guò)程，社會(huì)政策的目標(biāo)從針對(duì)經(jīng)濟(jì)精英階層關(guān)系密切的群體，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榘菪缘纳鐣?huì)政策。韓國(guó)的全民健康保險(xiǎn)便是一個(gè)例子。1977年推出只包括大型企業(yè)（員工500人以上）的國(guó)民健康保險(xiǎn)制度，1978年這個(gè)保險(xiǎn)制度擴(kuò)展至公共部門的工人和私立學(xué)校教師，1987年已經(jīng)迅速擴(kuò)大至覆蓋51.1%人口，但還是排斥農(nóng)民和自雇人士。直至1988年總統(tǒng)大選，所有候選人都承諾擴(kuò)大保險(xiǎn)范圍至覆蓋全民。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的全民老年金發(fā)展亦有類似情況。

直到今天為止，新加坡是東亞發(fā)展型國(guó)家中的一個(gè)例外。一般的理解是，新加坡政府有效管理民主化過(guò)程，其關(guān)鍵在于讓工人階級(jí)共同分享發(fā)展型國(guó)家的經(jīng)濟(jì)成果，建立一群忠心的勞動(dòng)階層。換言之，經(jīng)濟(jì)發(fā)展并沒有帶來(lái)自治性強(qiáng)的中產(chǎn)階級(jí)，政府亦能掌握社會(huì)運(yùn)作（Periera，2008；Tang，2000）。大家都知道，在新加坡有超過(guò)八成的公民住在“組屋”，即由政府興建的居所。公民透過(guò)中央公積金的強(qiáng)制儲(chǔ)蓄計(jì)劃，為退休金作準(zhǔn)備，并支付住房、醫(yī)療及教育等開支。這就是所謂資產(chǎn)為本的社會(huì)政策（Sherraden，1995），有別于西方福利國(guó)家的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移的再分配社會(huì)政策。因此，新加坡與我國(guó)香港地區(qū)的社會(huì)開支都屬于低的，例如2000年新加坡的社會(huì)開支占國(guó)民生產(chǎn)總值的7.7%（Walker and Wong，2005）。

表2顯示，日本的社會(huì)開支從1995年占國(guó)民生產(chǎn)總值的17.6%，逐步上升至2010年的25.9%。由此，我們可以看到發(fā)展型國(guó)家終止后所產(chǎn)生的從下而上的力量反映在社會(huì)開支上。

但是，這個(gè)高的社會(huì)開支是否表示更正面的社會(huì)指標(biāo)呢？更多的社會(huì)財(cái)政投入會(huì)產(chǎn)出更好的健康指標(biāo)嗎？

四、更多社會(huì)開支是否是更好社會(huì)表現(xiàn)？

表3 選定國(guó)家/地區(qū)的人均預(yù)期壽命與醫(yī)療開支比較

表3是一個(gè)好的例證，說(shuō)明放在醫(yī)療衛(wèi)生方面的社會(huì)開支并未必能夠提升人均預(yù)期壽命。大家都知道，人均預(yù)期壽命是聯(lián)合國(guó)人文發(fā)展指數(shù)（Human Development Index）的重要組成部分（其余是國(guó)民生產(chǎn)總值的人均購(gòu)買力平權(quán)及教育）。美國(guó)是公私營(yíng)醫(yī)療開支最高的國(guó)家，2014年的數(shù)據(jù)顯示醫(yī)療開支（包括公共及私營(yíng)）占國(guó)民生產(chǎn)總值的17.1%，但2015年估計(jì)人均預(yù)期壽命只有79.68歲，排在第43位，比醫(yī)療開支只占國(guó)民生產(chǎn)總值5.2%的香港地區(qū)低得多（香港2015年人均預(yù)期壽命是82.86歲，排名第7位）；而澳門地區(qū)的醫(yī)療開支、只占國(guó)民生產(chǎn)總值的1.2%，但人均預(yù)期壽命達(dá)到84.51歲，排名第四，比香港地區(qū)還高。也就是說(shuō)，更多的投入并不代表獲得更好的健康表現(xiàn)。

有趣的是，這個(gè)健康指標(biāo)與是否公營(yíng)，抑或是私營(yíng)，表現(xiàn)上來(lái)看又沒有什么關(guān)系。表3可以看出，公私營(yíng)的制度設(shè)計(jì)與醫(yī)療開支沒有明顯相關(guān)性。我國(guó)香港地區(qū)跟英國(guó)同樣采用普及健康服務(wù)模式，但香港地區(qū)公營(yíng)醫(yī)療開支占一半左右，英國(guó)則超過(guò)八成。而開支最大的美國(guó)還保持著近一半的開支來(lái)自公營(yíng)部分。這反映公私營(yíng)的制度分野不特別重要。

究竟什么重要？這是一個(gè)挺復(fù)雜的問(wèn)題。最近，經(jīng)合組織問(wèn)了一個(gè)大家都想知道的問(wèn)題——為什么美國(guó)的醫(yī)療開支這樣高呢？美國(guó)公共醫(yī)療及行政、藥物和醫(yī)療用品、醫(yī)療專家費(fèi)用、醫(yī)院和療養(yǎng)院費(fèi)用等都高（OECD，2011）的原因是什么呢？經(jīng)合組織的簡(jiǎn)報(bào)引用一項(xiàng)比較美國(guó)與10個(gè)經(jīng)合組織國(guó)家的醫(yī)院醫(yī)療程序費(fèi)用的研究，發(fā)現(xiàn)美國(guó)相關(guān)費(fèi)用高過(guò)其他國(guó)家六成左右。例如割盲腸美國(guó)是7962美元，澳洲是5044美元，芬蘭是3739美元；正常分娩，美國(guó)、澳洲、芬蘭分別是4451、2984、1521美元。

同樣有趣的是，美國(guó)醫(yī)療制度比經(jīng)合組織在醫(yī)生占人口比例、醫(yī)生平均診治人數(shù)、病床與人口比例、平均住院時(shí)間均較低，即表示在服務(wù)而言，美國(guó)醫(yī)療制度與病人的接觸是較少的。相反，它在醫(yī)療檢查的一些活動(dòng)卻位在經(jīng)合組織的前列。例如核磁共振（MRI units）第二、腦中風(fēng)影像（CT Scanners）第五、膝關(guān)節(jié)置換第一、冠狀動(dòng)脈成形術(shù)（Coronary angioplasty）第三。

正如上文提及，社會(huì)開支高并不代表更好的社會(huì)表現(xiàn)（指社會(huì)福祉，Social Well-being或社會(huì)質(zhì)素, Social Quality）。在醫(yī)療開支方面，以美國(guó)為例，可能只是更昂貴的診斷及手術(shù)費(fèi)，但整體社會(huì)福利并沒有增加（以人均壽命預(yù)期為例）。

但實(shí)際上，公私營(yíng)部門的制度設(shè)計(jì)是否不重要呢？表面上如此，如表3所示，我國(guó)香港地區(qū)與美國(guó)的公共醫(yī)療開支占醫(yī)療總開支的百分比都是48.3%，但美國(guó)醫(yī)療開支占國(guó)民生產(chǎn)總值的17.1%，香港只占5.2%。這說(shuō)明我們還要具體分析，正如上文引用經(jīng)合組織的研究，美國(guó)的醫(yī)療開支什么都高，尤其診斷及手術(shù)費(fèi)用。但香港的公營(yíng)醫(yī)院占了住院病人八九成，而公營(yíng)醫(yī)院的醫(yī)生及管理人員并沒有動(dòng)機(jī)透過(guò)增加收費(fèi)以改善他們的待遇。這是因?yàn)樗麄兊墓べY及待遇是固定的。但是在香港占一二成住院病人的私人醫(yī)院，情況便大為不同。不過(guò)，私家醫(yī)院占住院服務(wù)份額少，而且是服務(wù)中上階層人群，所以影響不了香港的普及健康服務(wù)制度。

由于香港占絕大多數(shù)份額的是公營(yíng)醫(yī)院服務(wù)，就算是門診服務(wù)由私家醫(yī)生所壟斷，但是昂貴的開支主要還是住院治療。這個(gè)真正公營(yíng)的設(shè)計(jì)便構(gòu)成香港整體醫(yī)療開支相對(duì)低廉的原因了。而中國(guó)內(nèi)地，自從20世紀(jì)90年代初，政府凍結(jié)資助公營(yíng)醫(yī)院開支，公營(yíng)醫(yī)院依靠診斷及藥物的收入支付其員工及醫(yī)院的開支，這個(gè)所謂公營(yíng)醫(yī)院，實(shí)際上淪為私營(yíng)部門。這個(gè)轉(zhuǎn)變一定要具體分析，不能純粹從宏觀數(shù)字得出結(jié)論。

因此，我們不可以說(shuō)福利部門的設(shè)計(jì)不重要，還要看其他措施，進(jìn)行深入分析。社會(huì)開支只是一個(gè)開始，美國(guó)以至中國(guó)內(nèi)地的例子說(shuō)明，如果醫(yī)院及醫(yī)生有內(nèi)在動(dòng)機(jī)增加診斷及手術(shù)費(fèi)，那么這種社會(huì)開支與醫(yī)療表現(xiàn)，與社會(huì)的人均預(yù)期壽命（當(dāng)然醫(yī)療只是人類壽命延長(zhǎng)的其中一項(xiàng)因素）沒有必然聯(lián)系?？偫ㄒ痪?，社會(huì)開支的研究只是一個(gè)開始，深度制度設(shè)計(jì)的具體分析還是十分重要的。

依據(jù)表3，比較新加坡與香港地區(qū)的醫(yī)療開支。新加坡同樣是承襲英國(guó)的普及健康服務(wù)模式，但是，它比香港不單在制度設(shè)計(jì)上（差不多公款全資資助）做到公營(yíng)醫(yī)院及醫(yī)生不會(huì)出現(xiàn)向病人收費(fèi)自利的誘因，還有制約病人醫(yī)療需求的制度設(shè)計(jì)。一般而言，在香港地區(qū)，一間公營(yíng)醫(yī)院整體收入，費(fèi)用項(xiàng)目約占6%-7%，這是十分低的，因?yàn)闊o(wú)論貧富都是象征性地低收費(fèi)，醫(yī)療服務(wù)變成一種公民權(quán)利。但是，新加坡的公營(yíng)醫(yī)院對(duì)不同經(jīng)濟(jì)收入的病人按其能力入住不同等級(jí)的病床，并收取不同級(jí)別的費(fèi)用。官方的說(shuō)法是按收入能力享受不同資助：能力高資助少，能力低資助多。這樣便增加一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)，防止尤其是中上階層濫用公營(yíng)醫(yī)療服務(wù)的問(wèn)題?；谥踩氚词杖肽芰Y助的制度設(shè)計(jì)，新加坡的公營(yíng)醫(yī)院的費(fèi)用收入約占總收入四成左右。當(dāng)然，新加坡能夠成功引入這種按收入能力收費(fèi)而降低道德風(fēng)險(xiǎn)（moral hazard）的制度，還依賴于它的公積金制度內(nèi)已經(jīng)實(shí)施了醫(yī)療儲(chǔ)蓄及保險(xiǎn)計(jì)劃。

五、總結(jié)

本文列舉了一些我國(guó)香港地區(qū)及東亞社會(huì)政策經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)西方福利資本主義，相比于東亞地區(qū)，不是多些社會(huì)開支，社會(huì)表現(xiàn)便一定更好。美國(guó)醫(yī)療開支便是一例。值得我們深思的是，尤其是在西方民主的推動(dòng)下，社會(huì)政策的發(fā)展很容易走向現(xiàn)金轉(zhuǎn)移的方向，因?yàn)楝F(xiàn)金容易量化，并且符合個(gè)人權(quán)利的相互比較。

究竟如何在有限開支之下爭(zhēng)取更好的社會(huì)表現(xiàn)？這是一個(gè)比較復(fù)雜的問(wèn)題。表面宏觀數(shù)據(jù)的比較只是開始，還要做深入細(xì)致的分析，找出關(guān)鍵的因素。因此，若我們將社會(huì)政策的注意力單單放在追求更多的公共開支上則是錯(cuò)誤的，因?yàn)閺谋疚牡难芯拷Y(jié)果看到，社會(huì)開支與社會(huì)表現(xiàn)并沒有必然關(guān)系。

比較社會(huì)政策研究的一個(gè)重要經(jīng)驗(yàn)是學(xué)習(xí)其他國(guó)家及地區(qū)例證，但一定要把它們放在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)及政治等背景及其發(fā)展脈絡(luò)，尤其具體制度設(shè)計(jì)中才好比較。這項(xiàng)經(jīng)驗(yàn)尤其重要，因?yàn)闁|亞國(guó)家和地區(qū)，包括中國(guó)大陸，在邁向不同意義上的民主化過(guò)程中，社會(huì)政策的決策從自上而下，改變?yōu)榘ㄗ韵露系臎Q策發(fā)展。在這個(gè)轉(zhuǎn)型中，我們要小心社會(huì)價(jià)值轉(zhuǎn)變的問(wèn)題，例如過(guò)度引入權(quán)利意識(shí)而缺乏兼顧植入責(zé)任承擔(dān)的制度設(shè)計(jì)，便容易產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題，從而將好的制度拖垮。這個(gè)“好”是指福利與經(jīng)濟(jì)承擔(dān)能力、責(zé)任與權(quán)力的平衡。

＊鳴謝：作者感謝王中岳博士及馮明穗博士對(duì)本文的協(xié)助。