房莉杰

★房莉杰：中國社會科學(xué)院社會學(xué)所副研究員

在中國21世紀(jì)以前的傳統(tǒng)觀念中，所謂“社會福利”只是社會保障的一個組成部分，它只是針對經(jīng)濟有困難的老年人、殘疾人以及孤兒等特殊群體的一種“補缺型”的福利服務(wù)（鄭功成，2000）。這跟國際公認(rèn)的“社會福利”（Social Welfare）的概念是完全不同的，后者關(guān)注的是“人們活得好不好”（迪安，2009）。福利是能使人生活幸福的各種條件（錢寧，2006），它是一個非常廣義的概念。正如葛延風(fēng)在一次學(xué)術(shù)研討會上所言，社會福利可以分為社會保障、社會服務(wù)以及社會管理（或者說社會治理）三大部分。目前無論學(xué)界、政策制定者還是社會大眾，都在越來越多地從廣義的角度理解“社會福利”。這反映了隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，一方面，人們對于生活水平的預(yù)期提高，福利不再只是保障最低限度的生存，而是追求一定水平的生活質(zhì)量；另一方面，也反映了普遍的福利權(quán)意識的出現(xiàn)。

與這種現(xiàn)實需求相關(guān)，進(jìn)入21世紀(jì)，在政策實踐領(lǐng)域，國家發(fā)展戰(zhàn)略從強調(diào)經(jīng)濟增長向注重經(jīng)濟與社會的平衡發(fā)展轉(zhuǎn)變，“社會建設(shè)”、“民生事業(yè)”、“社會福利”等詞匯出現(xiàn)的頻率越來越高。本文主要結(jié)合相關(guān)理論、福利國家的改革趨勢以及一些國際組織的主要戰(zhàn)略等，對我國未來的福利體系進(jìn)行理論和模式的探討。

一、從供需的角度看西方福利模式變遷

福利需要是福利制度存在的基礎(chǔ)，人的需要是多元的和分層次的，既有生物性，亦有社會性。正因如此，景天魁（2010）曾將福利從低到高分為三個層次：獲得基本物質(zhì)生活資料、提高全體成員的生活質(zhì)量以及在前兩者基礎(chǔ)上實現(xiàn)社會成員的幸福與滿足。而彭華民（2008：8）對這些福利需要理論進(jìn)行了綜述，認(rèn)為與經(jīng)濟學(xué)的“經(jīng)濟人”假設(shè)不同，社會福利研究的前提是“社會人”假設(shè)。個人的行為是嵌入在社會環(huán)境中的，所以人們的需要被具體的環(huán)境形塑，而且其內(nèi)容和結(jié)構(gòu)隨環(huán)境的變化而變化。盡管個體的需要都有主觀性的成分，但是“在個體社會成員的需要聚集成為一種同一社會文化背景的社會群體成員具有的需要時，個體的需要就變成了社會的需要?！?（彭華民，2009：32）所以社會人的需要在不同的社會發(fā)展階段上、在不同的文化背景中、在不同的地域和社會人自身扮演的角色上都會有不同的表現(xiàn)方式（周健林、王卓祺，1999）。因此，這種在特定的歷史條件和文化背景下，以“社會性”和“客觀性”為特征的宏觀的社會需要結(jié)構(gòu)是社會福利制度的出發(fā)點。正是因為福利需要是嵌入在社會環(huán)境中的，因此在不同的社會發(fā)展階段，表現(xiàn)出來的社會需要結(jié)構(gòu)必然不同，所以福利制度的具體內(nèi)容也不同，表現(xiàn)為隨經(jīng)濟社會發(fā)展而產(chǎn)生的福利變遷。

有需要自然就有供給，政府和市場是福利供給的兩個主體，福利供給同樣是嵌入在社會環(huán)境中的。自資本主義國家建立以來，福利提供一直搖擺在政府和市場的彼此消長中。由于各國歷史文化不同，因此發(fā)展出不同的福利體制，埃斯平-安德森（2010a）將其歸納為自由主義、保守主義、社會民主主義三種體制，而分類的基礎(chǔ)即是國家與個人、政府與市場的二元關(guān)系。

然而福利提供主體并不只有政府和市場，羅斯（1986）最早提出了“福利三角”的理論，他認(rèn)為福利的提供不僅僅來源于政府，而應(yīng)該是政府、市場、家庭三方的總和。在此基礎(chǔ)上，約翰遜（1987）加入了“志愿組織”，形成了政府、商業(yè)部門、志愿組織、非正規(guī)部門共同提供社會福利的“多元主義”觀點。由于這類理論是對西方1970年以來的福利國家困境的一種回應(yīng)，因此受到學(xué)界的重視和發(fā)展，很多相關(guān)理論應(yīng)運而生。而不同的福利理論有不同的福利多元組合內(nèi)容，或者在福利多元組合中對不同的部門予以強調(diào)。比如伊瓦思（1988）在羅斯的“福利三角”理論的基礎(chǔ)上進(jìn)一步分析指出，市場的價值是選擇和自主，國家的價值是平等和保障，家庭的價值是團結(jié)和共有。進(jìn)一步理解伊瓦思的觀點，首先，福利提供者各自的特點不同，因此在福利提供中承擔(dān)不同的角色。其次，福利提供者的發(fā)展情況不僅直接導(dǎo)向福利需要的滿足，還間接影響社會發(fā)展，如自由、平等、團結(jié)。

福利需要和多元供給構(gòu)成了福利制度的供需兩個方面，而這兩者都是嵌入在經(jīng)濟社會環(huán)境中的，因此通過西方社會福利制度的變遷可以看到“經(jīng)濟社會環(huán)境—社會福利需要和多元供給—社會福利模式”之間的互動。

盡管福利國家有不同體制，但是縱觀西方發(fā)展歷史，福利國家的發(fā)展階段是類似的，迄今為止可以分為下述三個發(fā)展階段。

一是19世紀(jì)下半期到第二次世界大戰(zhàn)以前，是國家責(zé)任初步介入的 “勞動保障”階段。在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會，社會分工并不發(fā)達(dá)，個人面對風(fēng)險時能力較弱，因此主要靠家庭內(nèi)部的合作抵御風(fēng)險。然而，工業(yè)化的到來伴隨著生存風(fēng)險的增加和家庭保障能力的削弱。與此同時，產(chǎn)業(yè)工人成為主要社會階級之一，形成統(tǒng)一的階級意識，但是全民性的“社會權(quán)”意識尚未形成，因此這時候表現(xiàn)出來的福利需要主要是低水平的生存保障和產(chǎn)業(yè)工人的勞動保障。為應(yīng)對這些需要，19世紀(jì)70年代，德國俾斯麥政府率先推出面向產(chǎn)業(yè)工人的社會保險制度，之后其他歐洲國家紛紛效仿，到20世紀(jì)初，勞動保障覆蓋整個歐洲。在福利提供方面，受自由主義思潮的影響，市場的自由競爭力量在迅速增強。與此相伴隨的是家庭、社區(qū)等傳統(tǒng)社會支持的衰落。同時，政府開始提供福利，但是其主要目的在于推動經(jīng)濟發(fā)展和維護社會穩(wěn)定，因此只是被動地從屬于市場，而并未從社會平等的角度規(guī)劃社會福利。因此，這一階段社會福利關(guān)注的“主要不是人類福祉的提升，而是工業(yè)資本主義的需求”（迪安，2009）。

二是二戰(zhàn)后到20世紀(jì)70年代，是以“社會保障”為核心的“國家福利階段”。20世紀(jì)30年代以后，全球經(jīng)濟危機和二戰(zhàn)帶來了經(jīng)濟停滯、大量失業(yè)人口以及社會動蕩，權(quán)利運動進(jìn)一步高漲。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，人們對社會福利的需要內(nèi)容改變，需要層次提高。在國家政策層面，“凱恩斯主義”成為主流觀點，認(rèn)為社會福利的支出對經(jīng)濟發(fā)展有促進(jìn)作用，因此擴大社會福利支出成為促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展的“社會需要”。第二次世界大戰(zhàn)后，英國著名的《貝弗里奇報告——社會保險和相關(guān)服務(wù)》就是在這一背景下出現(xiàn)的，報告規(guī)劃了覆蓋全民的全面的社會保障制度，這被認(rèn)為是歐洲“福利國家”建設(shè)的開端。這一階段的特點是以“社會保障”為核心內(nèi)容的“國家福利”由濟貧和“勞動保障”上升為全面的保障，由面向少數(shù)群體擴大到面向全體社會成員，福利水平由生存保障上升到維持一定質(zhì)量的生活水準(zhǔn)。政府的角色得到極大強化，社會成員的平等性大大提高。與此同時，市場和社會的作用在福利領(lǐng)域相應(yīng)削弱。

三是20世紀(jì)70年代至今，以“整合服務(wù)”和“多元福利”為核心的反思。20世紀(jì)70年代以來，西方國家陷入福利危機，最直觀的表現(xiàn)是經(jīng)濟停滯，財政無法支持日益增加的福利支出。因此福利國家普遍向“右”轉(zhuǎn)，壓縮政府提供的福利，但是這又進(jìn)一步導(dǎo)致了貧富分化和民眾的不滿，福利國家因此陷入兩難困境。除了財政的不可持續(xù)外，從滿足福利需要的角度看福利國家的危機，吉登斯（2009）認(rèn)為，后工業(yè)社會的全球化、信息化等特征使得福利需求的內(nèi)容和結(jié)構(gòu)產(chǎn)生根本性變化，形成于工業(yè)社會的福利模式已經(jīng)不再適用，因此應(yīng)該從根本上進(jìn)行反思。這一時期出現(xiàn)的福利多元主義、投資型福利（埃斯平-安德森，2010；吉登斯，2000）、積極福利（吉登斯，2000）、發(fā)展型社會福利（米奇利，2009）等都包含了對這一問題的回應(yīng)。從政策實踐看，歐盟提出的“社會投資型國家”戰(zhàn)略、世界衛(wèi)生組織提出的“積極老齡化”政策框架等正是對上述積極社會政策理念的實踐（詳見表1）。

上述變遷如表1所示。

表1 西方國家的社會福利變遷

綜上所言，在西方，從工業(yè)社會初期到成熟期，再到后工業(yè)社會時期，福利需要的內(nèi)容和層次也經(jīng)歷著變化——從單純的物質(zhì)和經(jīng)濟需要向包括心理和社會需要在內(nèi)的綜合需要轉(zhuǎn)變。從最基本的生活保障，轉(zhuǎn)向維持一定水平的生活質(zhì)量，最終追求幸福與自我發(fā)展。這些變化直接導(dǎo)向核心福利內(nèi)容的變遷——從勞動保障到社會保障，再到社會服務(wù)。由于政府、市場、社會等福利提供主體的特點和作用不同，因此在不同的福利內(nèi)容下，各自的地位不同——勞動保障以市場作為福利提供的主要方式，政府從屬于市場。社會保障強調(diào)的是社會平等，因此政府居于主導(dǎo)性地位。但是在社會服務(wù)提供方面，政府和公立機構(gòu)顯然存在效率低下等劣勢，而市場和社會則有各自優(yōu)勢。

盡管迄今為止，任何一個福利國家、任何一種福利理論都沒有找到走出福利困境的有效方案，但是福利多元主義、投資型福利國家等理論流派也達(dá)成了高度一致的共識，那就是，適用于工業(yè)社會的“國家被動保障”模式已經(jīng)不適合后工業(yè)社會的發(fā)展，單純依靠國家無法滿足福利需要，也無法實現(xiàn)福利體系的可持續(xù)發(fā)展，多元部門的合作是必然的。應(yīng)該積極提升福利對象的能力，福利資源應(yīng)該發(fā)揮“投資”作用。也就是說，在后工業(yè)社會的需求結(jié)構(gòu)下，福利內(nèi)容應(yīng)該是“積極”的，福利的提供與參與應(yīng)該是“多元”的。或者說，從理念和視角轉(zhuǎn)換來看，積極社會政策在經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展的關(guān)系中找到了一個使二者相結(jié)合的支點（林閩鋼，2016）。

從供需的角度理解福利國家的變遷可以看出，一個特定時期的經(jīng)濟社會環(huán)境決定了當(dāng)時的福利需求和供給，進(jìn)而形塑了特定的福利模式。而中國改革開放以來的情況亦可用上述福利供需的視角進(jìn)行理解。

二、從供需的角度理解我國改革開放以來的社會福利變遷

福利國家過去一百多年的發(fā)展是一個循序漸進(jìn)的緩慢過程，社會福利需要隨著經(jīng)濟社會發(fā)展而變化，依次經(jīng)歷勞動保障、普惠式的國家保障、社會服務(wù)與能力建設(shè)。從我國的發(fā)展情況來看，福利模式也經(jīng)歷了較大變化，這些變化與發(fā)達(dá)國家相比既有共性也有個性。

改革開放以來，隨著“單位”和“集體”的瓦解，原有的福利也就逐漸消解。在2000年以前，我國實行的是“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的戰(zhàn)略，即經(jīng)濟發(fā)展自發(fā)帶動社會發(fā)展，從而改善社會成員生活。一方面，由于傳統(tǒng)福利制度的消解是一個過程，并不是在某個時間點迅速瓦解；另一方面，隨著經(jīng)濟的迅速增長，社會各個階層成員的收入都有明顯提高，對于福利消解的主觀感受并不強烈。這種情況持續(xù)到90年代中期，隨著國有企業(yè)改革的全面展開，城市勞動者面臨的市場風(fēng)險加大，因此面對城市職工的失業(yè)保險、社會型養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險逐步建立。但是農(nóng)村的福利制度和面向全民的社會救助、社會服務(wù)等并沒有發(fā)生實質(zhì)性變化。①盡管“城市最低生活保障制度”從1994年開始實施，但在1994年到2002年之間發(fā)展有限。因此，這個時期可以被認(rèn)為類似于發(fā)達(dá)國家的“勞動保障”階段。

2002年以來，隨著市場化改革的深入，由此帶來的經(jīng)濟風(fēng)險向各個領(lǐng)域滲透，最為顯著的一個標(biāo)志是，教育、醫(yī)療、住房被認(rèn)為是已經(jīng)威脅社會成員生存的新的“三座大山”，而單純面向城市職工的“勞動保障”顯然無法應(yīng)對這種全民性的風(fēng)險。與此同時，在經(jīng)濟學(xué)家看來，用于“改善民生”的財政支出被認(rèn)為是擴大內(nèi)需的有效手段（類似于凱恩斯主義指導(dǎo)下的福利國家實踐）。因此，無論從社會成員的個體需求出發(fā)，還是從社會發(fā)展的整體需求出發(fā)，建立“普惠”式的社會保障都獲得了較高的共識。隨著“和諧社會”的提出，社會保障由針對城市職工擴大到農(nóng)村居民和城市普通居民，民政部也在2006年前后提出了“適度普惠型社會福利”的概念，這意味著國家開始建設(shè)覆蓋全民的社會福利體系。主要的制度標(biāo)志是2002年最低生活保障實現(xiàn)城市全覆蓋，隨后農(nóng)村最低生活保障制度開始推行，最低生活保障制度實現(xiàn)城鄉(xiāng)全覆蓋。2003年開始試點新型農(nóng)村合作醫(yī)療，2006年開始試點城市居民醫(yī)療保險，2008年覆蓋全民的醫(yī)療保障制度框架建立，2009年開始實施覆蓋全部農(nóng)村人口的農(nóng)村養(yǎng)老保險。也就是說從2002年到2009年間，由政府承擔(dān)主要籌資責(zé)任、覆蓋全民的社會保障制度得到很大發(fā)展，盡管保障水平跟發(fā)達(dá)國家相比有很大差距，但是從性質(zhì)上看，我國已經(jīng)從“勞動保障”模式向“國家保障”模式發(fā)展。

伴隨著社會保障和社會福利體系的完善，縱觀過去十五年，尤其是最近十年，我們可以看到社會領(lǐng)域的一些新的變化趨勢：

首先，隨著我國老齡化程度的加劇，單純的經(jīng)濟保障已經(jīng)不足以滿足人們的福利需要，而如何將資金轉(zhuǎn)化為有效的服務(wù)，尤其是滿足養(yǎng)老和醫(yī)療服務(wù)需求，才是福利體系的核心。因此，社會福利的關(guān)注點正在從經(jīng)濟保障向社會服務(wù)轉(zhuǎn)變，醫(yī)療服務(wù)和養(yǎng)老服務(wù)等社會服務(wù)正在受到越來越多重視。

其次，對社會服務(wù)的需求和關(guān)注度的提高，又進(jìn)一步與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合在一起。在過去十年間，服務(wù)業(yè)發(fā)展迅速，相應(yīng)的，社會服務(wù)資源大幅增長。特別是過去幾年都有重要文件強調(diào)引入社會資本發(fā)展醫(yī)療產(chǎn)業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，各類專業(yè)型社會組織得到很大發(fā)展，投入服務(wù)業(yè)的社會資本也在迅速上升。與此同時，政府也在社會服務(wù)領(lǐng)域承擔(dān)越來越多的責(zé)任，既包括服務(wù)籌資，也包括通過公立機構(gòu)直接提供服務(wù)，更包括對服務(wù)市場的監(jiān)管。因此，“多元服務(wù)”的格局開始呈現(xiàn)。

最后，恰是因為對社會服務(wù)的重視，以及多元服務(wù)格局的出現(xiàn)，福利不再是一個被動保障的概念，而跟社會治理密切結(jié)合在一起。公共資源和社會福利資源如何分配，本身就是社會治理的核心問題之一。在多元服務(wù)的格局下，如何提高服務(wù)效率，監(jiān)管服務(wù)市場，也是社會治理的重要內(nèi)容。因此在很多地區(qū)，我們既看到各種服務(wù)規(guī)范和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的出臺，也看到將福利資源下沉到社區(qū)，推動社區(qū)自我管理和自我服務(wù)相結(jié)合的實踐。

表2 改革開放以來我國的社會福利發(fā)展

上述幾個趨勢是密切聯(lián)系在一起的，這里面雖然有政府推動的因素，更多的則是植根于中國當(dāng)前經(jīng)濟社會環(huán)境的自發(fā)趨勢。這些趨勢在過去幾年間已經(jīng)清晰展現(xiàn)出來，很多情況跟十年前相比已經(jīng)發(fā)生了很大變化，這背后隱含著福利理念的變化。

三、對我國福利模式的理論探討

中國究竟采用什么樣的社會福利模式，是最近幾年中國社會政策研究界關(guān)注和討論的一個重大議題。社會福利模式直接觸及到經(jīng)濟發(fā)展成果的分享這一核心問題。中央在這個問題上的態(tài)度是相當(dāng)明確的，那就是讓全社會分享改革開放和經(jīng)濟發(fā)展的成果。

民政部早在2006年就提出，中國將推進(jìn)社會福利由“補缺型”向“適度普惠型”轉(zhuǎn)變，加快社會福利事業(yè)發(fā)展。關(guān)于“適度普惠型”福利模式的內(nèi)涵，不同的學(xué)者從各個方面進(jìn)行了解讀。彭華民（2011）認(rèn)為，社會福利有兩對重要的理念類型：補缺型和制度型，選擇型和普惠型。前者以社會福利的政府責(zé)任為劃分原則，后者以社會福利提供方式為劃分原則，中國社會福利不是簡單地從“補缺型”轉(zhuǎn)型到“普惠型”，因此她提出了“組合式普惠型社會福利”這一新概念，即以普惠型福利為主，選擇型福利為輔，適度普惠。熊躍根（2010）主要從風(fēng)險社會和我國現(xiàn)階段的特點入手，認(rèn)為在新形勢下建立和發(fā)展適度普惠型社會福利體制, 可以從三個方面來思考重塑社會基礎(chǔ)的問題: 第一, 建立和發(fā)展新型福利體制的責(zé)任共擔(dān)的模式；第二, 通過風(fēng)險管理確立國家、非營利部門與家庭的福利三角關(guān)系； 第三, 建立和發(fā)展新型社會契約下的公民權(quán)利保障機制。

景天魁在提出“底線公平”的福利觀后，一直在持續(xù)發(fā)展和完善這一思路。景天魁和畢天云（2011）將社會福利背后的“社會公正”的價值觀具體化為“底線公平”，他們認(rèn)為，所謂“底線”是指社會成員基本需要中的“基礎(chǔ)性需求”，主要包括解決溫飽的需求(生存需求)、基礎(chǔ)教育的需求(發(fā)展需求)和公共衛(wèi)生和醫(yī)療保障的需求(健康需求)，“底線”劃分了社會成員權(quán)利的一致性和差異性，所有公民在這條“底線”面前所具有的權(quán)利一致性就是“底線公平”。景天魁（2012）認(rèn)為“底線公平”的福利模式具有四個特點和優(yōu)勢: 教育為基，勞動為本，服務(wù)為重，健康為要。它充分發(fā)揮中國優(yōu)秀文化和社會結(jié)構(gòu)優(yōu)勢，把發(fā)展性要素內(nèi)置于福利模式之中，可以實現(xiàn)社會福利的內(nèi)外平衡，為社會安全奠定基礎(chǔ)，因此是適合我國國情的福利模式。

景天魁等（2011）還提出了“大福利”構(gòu)想。所謂“大福利”就是覆蓋范圍更大、內(nèi)容更豐富、主體更加多元、方式更加多樣的福利制度，除了“小福利”的被動保障功能外，它具有更強的防范和抵御風(fēng)險的功能。它可以具體化為“大就業(yè)”、“大教育”、“大保障”、“大服務(wù)”、“大金融”五大部分。景天魁認(rèn)為（2010），“大福利”可以形成社會團結(jié)的廣泛基礎(chǔ)，有助于建立東方型福利模式，以此作為亞洲崛起的社會基礎(chǔ)。

彭華民（2010）從西方的福利需要理論出發(fā)，認(rèn)為中國在從國家重建、經(jīng)濟建設(shè)、“文化大革命”到改革開放階段均以國家為本作為社會福利的目標(biāo)定位，形成了補缺型社會福利。在中國轉(zhuǎn)型到經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展并重的過程中，社會福利目標(biāo)定位應(yīng)該從國家為本轉(zhuǎn)向“需要為本”。

錢寧和陳立周（2011）梳理了從吉登斯（Anthony Giddens）的“第三條道路”到米奇利（James Midgley）的“發(fā)展型社會政策”，再到謝諾登（Michael Sherraden）的“資產(chǎn)為本的社會政策”，認(rèn)為20 世紀(jì)90 年代以來，國際社會政策研究的重要變化是“發(fā)展型社會政策”作為一種新的社會政策范式受到理論界和實務(wù)界的重視，引發(fā)社會政策研究的“范式革命”。這一新范式的主要貢獻(xiàn)是將社會政策從一種社會再分配的手段發(fā)展成為一種社會投資，從而徹底改變了經(jīng)濟政策唱主角、社會政策當(dāng)配角的傳統(tǒng)觀念，在價值理念、實施策略及社會目標(biāo)三方面完成對傳統(tǒng)社會政策的超越。

同樣針對“第三條道路”等理論以及福利國家的改革實踐，國內(nèi)學(xué)者圍繞“福利國家”和“福利社會”兩個概念展開了討論。林卡（2010）認(rèn)為，福利社會可以理解為人們追求的一種理想的社會狀態(tài)目標(biāo)，從社會政策模式的角度講，它將目標(biāo)設(shè)定在如何提升市民社會組織的自我運作、自我依靠、自我保障能力上。林卡認(rèn)為如果作為價值理念來倡導(dǎo)“福利社會”,從而形成一種關(guān)注福利事務(wù)、注重解決民生問題的意識導(dǎo)向和氣氛，將有助于我們把以往追求經(jīng)濟成長的導(dǎo)向轉(zhuǎn)向更為廣泛的民生問題上。但如果作為政策模式，在缺乏國家或政府推動力的作用下，“福利社會”這一模式是很難有大的成效的。因此，作為政策模式，中國應(yīng)慎用“福利社會”這一理念。而關(guān)信平（2010）認(rèn)為“福利國家”和“福利社會”并不矛盾，后者是建構(gòu)社會福利體系的目標(biāo)和基礎(chǔ)，它強調(diào)公民和社會組織的參與，但也并沒有排斥國家的主體責(zé)任。前者強調(diào)國家在構(gòu)建福利社會中的主導(dǎo)作用，是實現(xiàn)福利社會目標(biāo)的重要方式。因此關(guān)信平提出了“新福利國家”的概念，以強調(diào)政府在社會福利發(fā)展中的責(zé)任，而它與傳統(tǒng)的“福利國家”概念的區(qū)別在于更強調(diào)國家主導(dǎo)下的社會參與。韓克慶（2012）認(rèn)為，“福利國家”與“福利社會”的概念大同小異，“福利社會”的概念更多強調(diào)在社會福利中國家、市場和社會的多元參與，而“福利國家”概念則更多強調(diào)國家的主體責(zé)任，強調(diào)應(yīng)該建立一個“有活力的福利社會”。從三者的論述中可以看出，他們彼此之間并不矛盾，都認(rèn)為“福利社會”是一種理想的社會狀態(tài)，而這一目標(biāo)的實現(xiàn)一定是以政府的支持甚至主導(dǎo)為基礎(chǔ)的，否則很容易走向新自由主義市場國家的變體。

從上述學(xué)者對于我國福利理念的論述中可以看出，這些論述基本上可以劃分為兩條路徑：一是在傳統(tǒng)的主流領(lǐng)域強調(diào)普惠、公正以及對基本權(quán)利的維護；二是面對新的社會風(fēng)險和社會需求，主張采取更加多元和積極的戰(zhàn)略。這實際上反映的是我國處于迅速變遷的經(jīng)濟社會環(huán)境中的情況——我國過去三十多年經(jīng)歷的是福利國家近兩百年經(jīng)歷的歷程，在我國“社會保障”體系尚未健全的情況下，與西方國家目前類似的后工業(yè)化社會的需求亦凸顯，目前的福利需求既有完善社會保障制度、提高社會保障水平在內(nèi)的工業(yè)社會的需求，同時又有增加服務(wù)供給、提高服務(wù)效率等后工業(yè)社會的需求，因此我國的福利體系建設(shè)需要在這兩方面同時努力。

四、總結(jié)：我國社會福利的發(fā)展方向

與西方的發(fā)展歷程進(jìn)行對比可以進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)，中國正在經(jīng)歷西方國家近兩個世紀(jì)的福利發(fā)展歷程，而這個歷程給我們的應(yīng)對時間卻不到三十年。這是因為盡管我國各地情況差異很大，各地福利需要的具體內(nèi)容會有很大不同，但是從全國范圍來看，各地的經(jīng)濟社會發(fā)展背景有一些共性：一是計生政策的實施和人均壽命的提高使得所有地區(qū)都進(jìn)入老齡化社會，且老齡化程度快速加深，這不僅使得養(yǎng)老和醫(yī)療保障的需求激增，對于服務(wù)的需求同樣快速增加。因此面臨如何提供符合需求的服務(wù)，以及如何同時節(jié)約資源的雙重壓力。這就要求多元角色參與服務(wù)，以提高服務(wù)效率。并且注重失能和疾病的預(yù)防，而不是單純強調(diào)事后的治療和保障；二是盡管各地的經(jīng)濟發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同，但都處于快速轉(zhuǎn)型期，多個社會形態(tài)同時存在；三是面臨共同的全球化和信息化背景，即或多或少都受到后工業(yè)化的影響。

由此可以判斷，福利需要的復(fù)雜性是各地的共性。也就是說，盡管目前階段我國的經(jīng)濟發(fā)展水平仍遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家，但是面臨的老齡化、全球化、信息化、人口大規(guī)模流動等經(jīng)濟社會環(huán)境卻是高度相似的，這就決定了單純靠“國家保障”的完善并不足以滿足社會需求。因此結(jié)合發(fā)達(dá)國家的福利理論和我國的現(xiàn)實情況，我國在目前完善“國家保障”制度框架的同時，也應(yīng)該將重點轉(zhuǎn)向“社會服務(wù)和能力建設(shè)”。

綜合上述，對于我國福利模式的討論可以發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)的對于社會福利的討論聚焦于被動的保障，強調(diào)國家責(zé)任，主要關(guān)注社會公平和需要的滿足這些傳統(tǒng)的社會政策議題，比如景天魁的“底線公平”和彭華民對于普惠型社會福利的解讀和“需求為本”的社會福利等，而“適度普惠型福利”也是在之前“補缺型”福利的背景下提出的。正如上文所述，這些屬于“國家保障”范疇之內(nèi)的社會保障制度在過去十年間已有很大發(fā)展，覆蓋全民的社會保障制度框架已經(jīng)初步建立。而針對過去十年來出現(xiàn)的趨勢，學(xué)界的討論也在“與時俱進(jìn)”，越來越多的研究者結(jié)合國際社會的理論前沿和政策實踐，將社會福利的內(nèi)涵擴大。綜合錢寧等的“發(fā)展型社會福利”、景天魁等的“大福利”構(gòu)想、林卡的“福利社會”、關(guān)信平的“新福利國家”、熊躍根的“風(fēng)險社會管理”等觀點，我們可以發(fā)現(xiàn)，盡管這些分析的切入視角和分析邏輯不盡相同，但是已經(jīng)在三個方面達(dá)成共識：一是福利不只是從屬于經(jīng)濟政策的被動保障，還應(yīng)該具備積極的防范風(fēng)險的功能，同時也是積極的社會投資；二是福利不應(yīng)只是國家責(zé)任，而應(yīng)該是家庭、社會組織、居民、社會多方參與的，尤其應(yīng)該強調(diào)福利對象的權(quán)利和主體性、能動性；三是盡管強調(diào)積極和多元，但是其前提是“政府主導(dǎo)”，即政府從過去被動保障者的角色變?yōu)橹С终吆捅O(jiān)督者。