陳春旭

前言

隨著我國農村土地制度的不斷發(fā)展，農村土地承包糾紛仲裁工作也必須要與時俱進，如何規(guī)定農村土地承包糾紛仲裁的受理范圍，如何讓糾紛得以更好的處理，這才是我們要研究的重點。

1 農村土地承包糾紛仲裁制度現(xiàn)狀

雖然我國出臺了《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》，但該法僅僅明確了土地承包經營者和相關人員可以向仲裁機構提出仲裁申請，卻并沒有明文規(guī)定仲裁機構的權力職責范圍，也沒有列出任何約束仲裁程序執(zhí)行的明確條文，使得《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》的可執(zhí)行性大打折扣。因此，積極研究、探索農村土地經營承包糾紛調解、仲裁的具體實施方案和方法擺在當前相關政府機關和部門的重要任務。

2006年6月，農業(yè)部針對農村土地承包矛盾和糾紛問題通過電話咨詢、網(wǎng)絡通話等多種方式向社會各階層人士公開征求解決辦法和意見，并發(fā)布《中華人民共和國農村土地承包糾紛仲裁法》征求意見稿，采集廣益，尋求農村土地承包合同糾紛的最佳解決辦法。經過半年時間的對各種方案、意見的研究和討論，07年3月，《中華人民共和國農村土地承包糾紛仲裁法》送審稿編寫完成。在此之后的歷屆政府會議上，陸續(xù)有幾百件法律草案提請討論研究，充分體現(xiàn)了我國政府領導班子對農村土地承包矛盾糾紛問題的高度重視和重大決心。

《中華人民共和國農村土地承包糾紛仲裁法》對仲裁機構的獨立仲裁權有明文規(guī)定，堅決禁止社會、個人或行政團體干涉仲裁、執(zhí)法行為的執(zhí)行。然而，在我國現(xiàn)有的農村經營管理和土地承包糾紛仲裁體系中，行政、仲裁機關合二為一，同時行使行政權和司法仲裁權，嚴重違背了仲裁機構的獨立仲裁原則。農村經營行政管理和農村土地承包司法管理本為兩個互不干涉、各自獨立工作體系，如果將農村經營管理摻雜在土地承包糾紛仲裁和調解工作中，則會增加仲裁工作辦事流程，延長仲裁執(zhí)行時間，導致仲裁過程中的人力、物力浪費，使承包方、受讓方兩方利益受損。財務資源緊缺是我國農業(yè)人員普遍面臨和亟需解決的問題，而精簡農村土地承包糾紛仲裁流程，將仲裁機構與行政機構嚴格劃分開，是減少土地承包糾紛仲裁經費的有效途徑，從而極大地緩解農村財務壓力。

2 農村土地承包糾紛仲裁的特點

2.1 仲裁機構設置具有基層性

普通民商事仲裁機構的設置主要考慮某個地域的商業(yè)活動的發(fā)展情況，在我國當前普通民商事仲裁機構均設置在經濟發(fā)展水平較高的中央直轄市、省會城市和設區(qū)的大中城市。而農村土地承包經營糾紛仲裁機構的設置帶有鮮明的基層色彩，根據(jù)我國《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》的規(guī)定，農村土地承包經營糾紛仲裁委員會主要在縣和不設區(qū)的市（即縣級市）設立。根據(jù)農業(yè)部2012年統(tǒng)計，我國現(xiàn)有60多萬個村級集體經濟組織、500多萬個組級集體經濟組織、2億多農村家庭承包經營農戶。農村土地承包經營量廣面大，情況復雜，具有很強的基層性、地域性和政策性。我國農村土地承包仲裁機構設置在基層，與廣大農民群眾最為接近，最了解農村、農業(yè)和農民實際，這樣十分有利于農村土地承包經營糾紛的處理與化解。

2.2 仲裁范圍明確具體且針對性強

根據(jù)我國《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》的規(guī)定，農村土地承包經營糾紛仲裁受案范圍包括以下幾類：農村土地承包合同糾紛、農村土地承包流轉糾紛、農村土地承包確權糾紛、農村土地承包侵權糾紛、農村土地承包繼承糾紛等，仲裁的受案范圍明確具體，且十分狹窄，針對性很強。與此不同，普通民商事仲裁受案范圍則比較寬泛，包括了大部分合同糾紛和財產權益糾紛，即除了涉及身份關系的糾紛不能進行民商事仲裁之外，大部分平等民事主體的公民、法人和其他組織之間發(fā)生的合同和財產權益糾紛都可以適用民商事仲裁。

2.3 仲裁程序的啟動較為簡便易行

根據(jù)我國現(xiàn)行法規(guī)定，當事人要啟動農村土地承包經營糾紛仲裁程序，可以采取兩種途徑：第一種途徑為雙方當事人自愿簽訂書面仲裁協(xié)議，相關農村土地承包經營糾紛應由仲裁機構處理，人民法院不能直接予以受理，這與普通的民商事仲裁程序的啟動相同；第二種途徑為雙方當事人沒有簽訂書面仲裁協(xié)議，當事人一方也可以向仲裁機構直接申請仲裁，這種憑單方意愿即可啟動仲裁程序的方式對于普通民商事仲裁而言，是不可想象的。

當事人申請土地承包經營糾紛仲裁，應當向糾紛涉及的土地所在地的農村土地承包仲裁機構遞交仲裁申請書，仲裁申請書可以郵寄或者委托他人代交。當事人書面申請仲裁確有困難的，還可以口頭申請，由農村土地承包仲裁機構記入筆錄，經申請人核實后由其簽名、蓋章或按手指印。農村土地承包經營糾紛仲裁可以由一方當事人申請（包括口頭申請）而啟動，極大地放寬了農村土地承包經營糾紛仲裁的啟動條件，非常有利于廣大農民群眾通過仲裁方式方便快捷地解決各種農村土地承包經營糾紛。

3 農村土地承包糾紛仲裁的受理范圍

前述各類土地承包糾紛，我們按雙方當事人的情況進行歸納，可整理出以下幾種情況：一是發(fā)包方與承包方之間的糾紛，包括土地承包經營權取得糾紛、土地承包經營權侵權糾紛和征地補償糾紛；二是承包方與受讓方之間的糾紛，包括土地承包經營權流轉糾紛；三是發(fā)包方之間的糾紛，包括土地所有權糾紛；四是承包方與承包方之間的糾紛，包括承包地界糾紛。由于農村土地承包糾紛仲裁不是解決土地承包糾紛的唯一渠道和必經程序，仲裁委員會也不同于人民法院，不是各類土地承包糾紛均可受理。

土地承包當事人發(fā)生糾紛，能否列為農村土地承包糾紛仲裁機構的受理范圍，應當考慮以下三個方面因素，具備其中之一的，可以受理。一是糾紛當事人雙方或多方簽訂有合同或協(xié)議。沒有合同或協(xié)議的，仲裁機構缺少具體裁決的標準，不宜受理。二是處理糾紛依據(jù)的法律、法規(guī)和政策，應是農村土地承包主管部門為執(zhí)法主體的法律、法規(guī)和政策。農村土地承包糾紛仲裁機構畢竟不是人民法院，不能作為任何法律、法規(guī)和政策的執(zhí)法主體。處理糾紛過程中，可以參照相關法律、法規(guī)和政策的規(guī)定裁決，但主要依據(jù)應為農村土地承包主管部門為執(zhí)法主體的法律、法規(guī)和政策。不是農村土地承包主管部門為執(zhí)法主體的法律、法規(guī)和政策調整范圍的糾紛事項，仲裁機構不宜受理。三是糾紛涉及事項的管理應為農村土地承包主管部門的職能。非農村土地承包主管部門職責的，仲裁機構不應越權受理。

根據(jù)農村土地承包主管部門的職責權限、處理農村土地承包糾紛的實踐經驗以及前述考慮因素，我認為農村土地承包糾紛仲裁機構應當受理發(fā)包方與承包方之間的糾紛和土地承包經營權流轉糾紛，不應當受理土地所有權糾紛，不宜受理或慎重受理承包地界糾紛。

4 結束語

綜上所述，掌握農村土地承包糾紛仲裁的方法還不夠，還需要明確農村土地承包糾紛仲裁的受理范圍，這對糾紛處理的工作人員來說，是基礎和前提，是開展所有工作的必要條件，必須要引起重視。

作者單位：燈塔市經營管理辦公室