孟雷

摘要：為了減少貧困人口數(shù)量，提高貧困人口的生活質(zhì)量，需要不斷完善多元化的城市貧困人口救助體系。首先完善多元化的社會(huì)救助主體，社會(huì)救助體系的主體主要包括兩大部分，即政府部門(mén)、企業(yè)組織、慈善機(jī)構(gòu)和個(gè)人。其次，完善社會(huì)救助平臺(tái)建設(shè)和溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。第三，根據(jù)貧困人口需求開(kāi)展救助，對(duì)貧困人口進(jìn)行細(xì)分，有針對(duì)性地確定救助內(nèi)容，開(kāi)展分類救助。最后完善貧困人口社會(huì)救助績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)。

關(guān)鍵詞：遼寧；城市貧困人口；社會(huì)救助體系；構(gòu)建

中圖分類號(hào)：C913.7 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2017）012-0-02

隨著遼寧新型城鎮(zhèn)化步伐的不斷推進(jìn)，城市貧困問(wèn)題日漸突出，并呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)，為了減少貧困人口數(shù)量，提高貧困人口的生活質(zhì)量，完善多元化的城市貧困人口救助體系（見(jiàn)圖1），就顯得尤為重要。

一、完善多元化的社會(huì)救助主體

社會(huì)救助體系的構(gòu)建有利于在一定程度上解決城市貧困人口的生存問(wèn)題，使其基本生活得到保障。從當(dāng)前的實(shí)際來(lái)看，社會(huì)救助體系的主體主要包括四大部分，即政府部門(mén)、企業(yè)組織、慈善機(jī)構(gòu)、個(gè)人慈善。

（一）各級(jí)政府部門(mén)

政府作為公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供者，為城市貧困人群提供各種形式的社會(huì)救助是其基本的責(zé)任之一，各級(jí)政府組織通過(guò)動(dòng)員國(guó)民收入的再分配，按照法定程序與標(biāo)準(zhǔn)向長(zhǎng)期或者臨時(shí)陷入貧困的公民在日常生活、醫(yī)療服務(wù)、就業(yè)、住房等方面提供現(xiàn)金、物資或其他方面的援助與支持，使其最低生活水平得到保障。但受地方政府財(cái)力所限，政府救助存在不足，無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)城鎮(zhèn)貧困人口社會(huì)救助的全覆蓋。

根據(jù)2016年《遼寧省統(tǒng)計(jì)年鑒》，2011年---2015年遼寧省公共財(cái)政預(yù)算收入（見(jiàn)圖2）呈現(xiàn)先升后降的趨勢(shì)，從2013年開(kāi)始逐漸下降，這與遼寧近幾年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)有關(guān)，總體來(lái)看經(jīng)濟(jì)發(fā)展乏力。與此同時(shí)，隨著遼寧新型城鎮(zhèn)化步伐的推進(jìn)，近5年遼寧省領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的人數(shù)也呈現(xiàn)出有所增加（見(jiàn)圖3），由此可見(jiàn)，如果只是由地方政府部門(mén)來(lái)救助城市貧困群體，還無(wú)法實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)，那么構(gòu)建以政府為主導(dǎo)、其他社會(huì)組織為補(bǔ)充的多元化社會(huì)救助體系至關(guān)重要。

（二）企業(yè)組織

隨著社會(huì)的進(jìn)步和企業(yè)社會(huì)責(zé)任意識(shí)的增強(qiáng)，越來(lái)越多的企業(yè)積極參與到慈善事業(yè)中來(lái)，開(kāi)展社會(huì)救助活動(dòng)。一般來(lái)說(shuō)，企業(yè)參與的社會(huì)救助活動(dòng)形式很多，包括為城市貧困群體提供職業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)崗位；幫助老弱病殘人群，為其提供基本生活保障；設(shè)置專項(xiàng)基金，資助貧困家庭的孩子完成學(xué)校教育……。目前各類企業(yè)在社會(huì)救助中已經(jīng)成為重要的參與者和服務(wù)者。

（三）慈善機(jī)構(gòu)

慈善機(jī)構(gòu)又稱公益組織，是一個(gè)非營(yíng)利組織，為貧困群體和普通民眾提供救助和幫助，提供金錢(qián)、物資或者服務(wù)，滿足基本的生存生活需要。其在配置社會(huì)資源，減緩一部分社會(huì)保障的財(cái)政壓力，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮重要的作用[1]。目前我國(guó)各類慈善組織雖然數(shù)目龐大，也得到了快速的發(fā)展，但相對(duì)于廣泛的社會(huì)需求，仍需要不斷的完善和發(fā)展，尤其是在社區(qū)服務(wù)、資源動(dòng)員、組織治理以及戰(zhàn)略管理能力等方面需要加強(qiáng)建設(shè)，通過(guò)與媒體、海內(nèi)外企業(yè)等多方合作，形成多元開(kāi)放的格局[2]，以更好地發(fā)揮社會(huì)救助的功能。

（四）個(gè)人慈善

個(gè)人慈善是公民個(gè)人出于自愿和仁愛(ài)之心，向社會(huì)貧困群體無(wú)償提供捐贈(zèng)或志愿服務(wù)等物質(zhì)、精神幫助的公益行為。目前個(gè)人慈善涉及的領(lǐng)域非常廣泛，如社會(huì)一些知名人士成立的各種基金會(huì)，開(kāi)展重大疾病的救助；一些愛(ài)心人士為出現(xiàn)災(zāi)害地區(qū)的貧困人口提供基本生活救助、衣物支援和教育資助…..。

二、完善社會(huì)救助平臺(tái)建設(shè)

（一）完善信息平臺(tái)建設(shè)

為了有效地、動(dòng)態(tài)地了解社會(huì)貧困群體的救助情況，目前部分省、市先后建設(shè)了“社會(huì)救助信息平臺(tái)”，該平臺(tái)利用先進(jìn)的信息技術(shù)，能夠快速高效地實(shí)現(xiàn)救助信息的申請(qǐng)、登記、審核、審批、查詢、信息交流、統(tǒng)計(jì)、匯總等日常救助業(yè)務(wù)的信息化、網(wǎng)絡(luò)化管理。

目前我國(guó)在對(duì)城市貧困人口救助方面實(shí)際上是分職能部門(mén)進(jìn)行的，各職能部門(mén)各行其政，每個(gè)部門(mén)僅提供自己的服務(wù)，對(duì)于其他部門(mén)的情況知之甚少，有些甚至對(duì)于整體業(yè)務(wù)流程都知之甚少[3]，這種現(xiàn)象其實(shí)割裂了“一站式服務(wù)模式”的內(nèi)涵。新型的“社會(huì)救助信息平臺(tái)”，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化，將各行政部門(mén)的服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)信息資源的共享交互，通過(guò)后臺(tái)的網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)各部門(mén)間的數(shù)據(jù)透明，信息加速流動(dòng)。

同時(shí)為了更好地發(fā)揮信息平臺(tái)社會(huì)救助的作用，需要不斷完善平臺(tái)的功能，要將社會(huì)力量參與社會(huì)救助納入其中，盡快實(shí)現(xiàn)貧困群體數(shù)據(jù)庫(kù)和社會(huì)慈善、救助資源數(shù)據(jù)庫(kù)信息的有效對(duì)接。

（二）完善溝通協(xié)調(diào)機(jī)制

目前，我國(guó)的政府救助機(jī)構(gòu)與非政府組織的慈善救助尚未形成整合性力量，各救助主體多數(shù)時(shí)候各行其道，各種社會(huì)救助力量之間的相互銜接存在問(wèn)題，慈善組織之間缺乏統(tǒng)一的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，無(wú)法達(dá)成協(xié)同互動(dòng)，造成一定程度上對(duì)貧困人口救助的效率低下，一定程度上導(dǎo)致了資源浪費(fèi)。為此政府作為社會(huì)救助工作的主導(dǎo)者、管理者和監(jiān)督者一方面要建立并不斷完善社會(huì)救助慈善組織數(shù)據(jù)庫(kù)，了解各個(gè)組織的專長(zhǎng)，以便更好地統(tǒng)籌捐贈(zèng)企業(yè)和個(gè)人，與各地慈善組織進(jìn)行持續(xù)合作，明確責(zé)任劃分，同時(shí)各救助、慈善組織之間應(yīng)當(dāng)組成聯(lián)盟，建立相應(yīng)的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

首先，政府方面應(yīng)逐漸轉(zhuǎn)變政府職能，為非政府組織開(kāi)展社會(huì)救助工作提供良好的體制環(huán)境和政策環(huán)境，逐步完善相關(guān)的制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)雙方的信息溝通與共享，并加強(qiáng)引導(dǎo)與監(jiān)督，不斷提高非政府救助機(jī)構(gòu)的社會(huì)公信力。

其次，為了更好地發(fā)揮政府與非政府救助機(jī)構(gòu)協(xié)同作用，在救助活動(dòng)中實(shí)現(xiàn)有效銜接，雙方需要平等合作，秉承“互促互補(bǔ)”的原則，提升救助效率。為了提高合作效果和相互信任，需要建立信息共享和協(xié)商對(duì)話機(jī)制，通過(guò)信息共享，了解不同貧困人口的不同需求，發(fā)揮不同救助主體的差異化功能；通過(guò)完善多元參與、多方互動(dòng)的協(xié)商對(duì)話機(jī)制，在充分理解各方意愿和要求的基礎(chǔ)上，及時(shí)解決貧困人口救助中出現(xiàn)的各種矛盾和問(wèn)題[4]。

三、根據(jù)貧困人口需求開(kāi)展救助

（一）貧困人口細(xì)分

為了有效地對(duì)城市貧困人口實(shí)施救助，事先需要對(duì)城市拼不困人口的需求進(jìn)行調(diào)查：目前的家庭負(fù)擔(dān)是什么（收入少、身體殘疾、家庭成員重大疾病、心理疾病、精神健康、住房困難、子女入學(xué)……）？目前的貧困感受程度（極度貧困、次級(jí)貧困、有些貧困）？現(xiàn)有哪些生活能力？需要哪些支持（非正式救助服務(wù)）？需要提供哪些保障（制度性救助）？

對(duì)城市貧困人口進(jìn)行細(xì)分是為了更好地開(kāi)展救助工作，因此在貧困分類定級(jí)時(shí)，要注意綜合考慮收入與消費(fèi)指標(biāo)，從多角度將客觀指標(biāo)與主觀指標(biāo)有機(jī)結(jié)合對(duì)貧困等級(jí)進(jìn)行劃分，在合理確定貧困的程度的基礎(chǔ)上有計(jì)劃地安排救助順序和內(nèi)容。

（二）開(kāi)展分類救助

通過(guò)實(shí)地調(diào)查和對(duì)貧困人口的細(xì)分，可以對(duì)目前城市新貧困群體的整體狀況有個(gè)全面的了解和認(rèn)識(shí)，有助于對(duì)不同性狀的貧困人群予以區(qū)別對(duì)待，以便于更好地確定救助的內(nèi)容，避免僅以貨幣作為救助資源的單一性，提供包括基本生活補(bǔ)助、勞動(dòng)技能培訓(xùn)、子女教育扶助、心理健康咨詢等項(xiàng)目在內(nèi)的多元化救助[6]，積極調(diào)動(dòng)多方力量，使貧困家庭產(chǎn)生自我救助能力。

1.完善“生存型救助”

“生存型救助”通常是通過(guò)提供物質(zhì)幫助或現(xiàn)金資助來(lái)使被救助者維持基本生活，一般更多是針對(duì)特殊群體，如老弱病殘等人群，為其提供基本的生活保障，救助內(nèi)容比較單一，僅僅解決了基本生存問(wèn)題，無(wú)法從根本上使救助對(duì)象擺脫貧困，不具有造血功能，無(wú)法實(shí)現(xiàn)被救助者實(shí)現(xiàn)“生活水平的改善和生活質(zhì)量的提高”，不能真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助“助人自助”的目標(biāo)，救助內(nèi)容已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。

2.推進(jìn)“發(fā)展型救助”

“發(fā)展型社會(huì)救助” 重視“以人為本”，強(qiáng)調(diào)社會(huì)救助中人的主動(dòng)性和能動(dòng)性，是由單純物質(zhì)救助向多元化救助方式的一種轉(zhuǎn)變，其更注重向救助對(duì)象提供心理救助、能力提升、就業(yè)救助、權(quán)利賦予……充分挖掘被救助者的自身潛能，為被救助者創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，以“助人自助”為救助目標(biāo)，使城市貧困人群樹(shù)立自強(qiáng)自立的信心，能夠真正做到自食其力，通過(guò)自身的努力過(guò)上有尊嚴(yán)的生活，進(jìn)而從根本上擺脫貧困。

發(fā)展型社會(huì)救助的方式除了傳統(tǒng)的物質(zhì)救助外，還要有心理救助、權(quán)利救助、網(wǎng)絡(luò)救助等多種新型救助方式作為輔助。心理救助，即精神救助，有些貧困群體有時(shí)會(huì)對(duì)生活的絕望和恐懼心理，因此要從精神層面給于他們幫助，使被救助者樹(shù)立戰(zhàn)勝困難的信心，走出心理陰影，擺脫困境，樹(shù)立自己戰(zhàn)勝貧困的信心。權(quán)利救助是保障救助對(duì)象切實(shí)享受到自己的權(quán)利，以增權(quán)或賦權(quán)為核心，讓貧困群體明確自己在社會(huì)救助體系下的權(quán)利與義務(wù)，注重提升人的內(nèi)在能力，使其生存環(huán)境不斷得到改善?；ヂ?lián)網(wǎng)的發(fā)展使得網(wǎng)絡(luò)救助正在逐步成為現(xiàn)代社會(huì)的一種新型救助手段，一些慈善機(jī)構(gòu)利用網(wǎng)絡(luò)社區(qū)發(fā)布就業(yè)信息，為貧困人群提供就業(yè)崗位；或發(fā)布重大疾病的救助項(xiàng)目等。網(wǎng)絡(luò)救助有快捷、直接，針對(duì)性強(qiáng)，公開(kāi)、透明，實(shí)時(shí)互動(dòng)等優(yōu)勢(shì)，但也存在監(jiān)督不完善的問(wèn)題，需要加強(qiáng)管理，以更好地服務(wù)于社會(huì)貧困救助。

四、完善貧困人口社會(huì)救助績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)

為了更好地實(shí)施多元主體的社會(huì)救助工作，提高城市貧困群體的生活質(zhì)量和生活水平，需要建立、完善貧困人口社會(huì)救助績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)。

該系統(tǒng)主要針對(duì)已經(jīng)接受了救助的城市貧困人群，對(duì)其救助效果進(jìn)行跟蹤調(diào)查。救助績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)評(píng)估應(yīng)該圍繞政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、制度運(yùn)行的效率、貧困改善程度等幾個(gè)方面的內(nèi)容設(shè)計(jì)定性指標(biāo)和定量指標(biāo)體系，多角度按周期進(jìn)行評(píng)估；既可以利用內(nèi)部機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，也可以請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估。同時(shí)根據(jù)評(píng)估的結(jié)果，動(dòng)態(tài)地調(diào)整救助對(duì)象，不斷地改進(jìn)救助的內(nèi)容與方式，整合各方救助主體的資源，不斷完善社會(huì)救助制度，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展。

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作者簡(jiǎn)介：孟 雷（1970-），女，漢族，遼寧黑山人，渤海大學(xué)管理學(xué)院教授，主要從事區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理、市場(chǎng)營(yíng)銷研究。

基金項(xiàng)目：遼寧省社科聯(lián)項(xiàng)目（2016lslktzishx-01）成果之一。