金嘉瑩　徐志萍

摘 要 農(nóng)村留守兒童作為一個(gè)特殊的群體，近幾年來一直備受社會(huì)的關(guān)注，而農(nóng)村留守兒童的監(jiān)護(hù)問題更是在近幾年尤為凸顯。為了更好的地保護(hù)農(nóng)村留守兒童的權(quán)益，本文將立足于農(nóng)村留守兒童委托監(jiān)護(hù)，從委托監(jiān)護(hù)發(fā)展現(xiàn)狀、中國(guó)現(xiàn)有法律規(guī)定以及農(nóng)村留守兒童委托監(jiān)護(hù)制度構(gòu)建等三個(gè)角度進(jìn)行闡述相關(guān)問題與觀點(diǎn)。

關(guān)鍵詞 委托監(jiān)護(hù) 留守兒童 監(jiān)護(hù)關(guān)系 監(jiān)護(hù)責(zé)任

作者簡(jiǎn)介：金嘉瑩、徐志萍，西北農(nóng)林科技大學(xué)本科生。

中圖分類號(hào)：D922.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.163

一、我國(guó)農(nóng)村留守兒童委托監(jiān)護(hù)發(fā)展現(xiàn)狀

我國(guó)現(xiàn)處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要階段，在河南、安徽等地都存在著大量的流動(dòng)人口，農(nóng)村人口涌向城市尋求工作機(jī)會(huì)是當(dāng)代中國(guó)發(fā)展的潮流。但是我國(guó)特有的戶籍制度以及尚未打破的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使得我國(guó)農(nóng)村人口在涌入城市的時(shí)候無(wú)法將自己的子女一并帶到城市接受教育。由此產(chǎn)生了大量的農(nóng)村留守兒童。

（一）農(nóng)村留守兒童概念

關(guān)于農(nóng)村留守兒童的界定學(xué)界討論諸多，分歧主要在留守兒童的年齡、留守原因、留守時(shí)間（即父母外出時(shí)間）以及父母為雙方還是單方外出等問題上。結(jié)合相關(guān)學(xué)者論述，筆者采納的定義為農(nóng)村留守兒童指因父母雙方外出務(wù)工或者其他原因連續(xù)離開農(nóng)村半年以上 而被迫單獨(dú)留在戶籍所在地或經(jīng)常居所地，不能隨父母一起生活的十八周歲以下未成年人。

（二）委托監(jiān)護(hù)法律規(guī)制的必要性

根據(jù)2010 年全國(guó)第六次人口普查資料的樣本數(shù)據(jù)推算，全國(guó)有農(nóng)村留守兒童6102.55 萬(wàn)，約占全國(guó)兒童的五分之一。值得一提的是，46.7%的農(nóng)村留守兒童雙親外出，甚至有206 萬(wàn)孩童單獨(dú)居住，約三分之一的孩童與祖父母居住在一起，然而，這些祖父母的平均年齡為59 歲，且絕大部分文化程度較低 。

綜上，農(nóng)村留守兒童在我國(guó)是一個(gè)較為龐大的群體，而農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)制度上存在較大的空白。一方面存在著大量孩童在沒有親屬可委托的情況下處于單獨(dú)居住隱患，如貴州畢節(jié)市留守孩童服農(nóng)藥死亡事件。另一方面在祖輩監(jiān)護(hù)中，兒童自身的健康、心理等方面暴露出諸多問題，而現(xiàn)實(shí)法律缺乏引導(dǎo)，致使委托監(jiān)護(hù)亂象嚴(yán)重，被監(jiān)護(hù)人的利益受侵害案件屢屢發(fā)生。

二、現(xiàn)行法律關(guān)于未成年人委托監(jiān)護(hù)的基本規(guī)定

我國(guó)現(xiàn)行法律中對(duì)于農(nóng)村留守兒童的監(jiān)護(hù)沒有做出特別規(guī)定，因而只能從未成年人監(jiān)護(hù)的角度出發(fā)尋求相關(guān)法律幫助。

（一）現(xiàn)有的相關(guān)規(guī)定

首先，在我國(guó)憲法中并沒有有關(guān)對(duì)于委托監(jiān)護(hù)的規(guī)定，對(duì)于未成年的權(quán)益也僅一筆帶過。其次，三月份出臺(tái)的《民法總則》中具有大量的有關(guān)未成年人監(jiān)護(hù)條款，相比于之前的《民法通則》，總則對(duì)于監(jiān)護(hù)的條文更為全面，將原有的11個(gè)條款擴(kuò)充為了27條條款。變更后的有關(guān)未成年人監(jiān)護(hù)的法條，在內(nèi)容以及形式上加強(qiáng)了對(duì)未成年人的保護(hù)，使得未成年人尤其留守兒童這一群體在法定監(jiān)護(hù)人無(wú)法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的情況下，有了監(jiān)護(hù)的保障。在總則中，可以看出國(guó)家公權(quán)力的介入，民政局等國(guó)家權(quán)力的代表更多地承擔(dān)了留守兒童的監(jiān)護(hù)職責(zé)。需要指出的是，未成年人的監(jiān)護(hù)制度在逐步完善，但是對(duì)于留守兒童這一特殊群體的保護(hù)仍然不足。委托監(jiān)護(hù)的內(nèi)容，委托監(jiān)護(hù)的形式、委托監(jiān)護(hù)人的挑選、監(jiān)護(hù)人資格的認(rèn)定以及委托監(jiān)護(hù)協(xié)議內(nèi)容，均在法條中沒有呈現(xiàn)。有關(guān)留守兒童委托監(jiān)護(hù)可以說仍在民法領(lǐng)域?qū)儆诳瞻讌^(qū)。此外，在《未成年人保護(hù)法》中對(duì)委托監(jiān)護(hù)進(jìn)行了法律規(guī)定：父母因外出務(wù)工或者其他原因不能履行對(duì)未成年人監(jiān)護(hù)職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)委托有監(jiān)護(hù)能力的其他成年人代為監(jiān)護(hù)。不過，在條文中只提及了可以對(duì)監(jiān)護(hù)進(jìn)行委托，并沒有具體指出委托權(quán)利義務(wù)。同時(shí)《民通意見》第二十二條規(guī)定了：監(jiān)護(hù)人可以將監(jiān)護(hù)職責(zé)部分或者全部委托給他人，但該條款沒有明確指出委托監(jiān)護(hù)的概念，對(duì)于留守兒童委托監(jiān)護(hù)更是沒有進(jìn)行具體的規(guī)定。

另外，我國(guó)部分省份也進(jìn)行了相應(yīng)的立法探索，如河南、安徽在2010年前后制定的未成年人保護(hù)條例中，就增設(shè)了對(duì)留守兒童的權(quán)益保護(hù)內(nèi)容。在這些條例中，委托監(jiān)護(hù)一詞明確出現(xiàn)，條例內(nèi)容涉及委托方式以及后續(xù)委托監(jiān)護(hù)的監(jiān)督。但是對(duì)于受托監(jiān)護(hù)人的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定，以及其他有關(guān)委托監(jiān)護(hù)的配套法律規(guī)定并未涉及，且各省市條例出臺(tái)時(shí)間、措施不一，適用范圍較為局限，此處不一一贅述。

（二）現(xiàn)有規(guī)定存在的問題以及不利后果

1.委托監(jiān)護(hù)人的資格認(rèn)定模糊

目前我國(guó)并沒有詳細(xì)規(guī)定監(jiān)護(hù)人的資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，在留守兒童監(jiān)護(hù)問題中，具體表現(xiàn)為：祖輩監(jiān)護(hù)或者同輩監(jiān)護(hù)。而現(xiàn)實(shí)中，祖輩由于年紀(jì)過大而同輩自身本身為未成年，使得監(jiān)護(hù)無(wú)法落到實(shí)處，甚至?xí)霈F(xiàn)反監(jiān)護(hù)。另外，具有監(jiān)護(hù)能力的成年人擔(dān)任被委托監(jiān)護(hù)人可能會(huì)侵害未成年人的合法權(quán)益，由他們繼續(xù)擔(dān)任被委托監(jiān)護(hù)人可能會(huì)繼續(xù)對(duì)未成年人的合法權(quán)益造成侵害。

2.受托人的權(quán)利義務(wù)不明確

監(jiān)護(hù)具有人身屬性，法定監(jiān)護(hù)人委托他人代履行其監(jiān)護(hù)職責(zé)，實(shí)際是監(jiān)護(hù)職責(zé)的部分轉(zhuǎn)移但并非監(jiān)護(hù)人身份的轉(zhuǎn)移。區(qū)別于法定監(jiān)護(hù)人，受委托監(jiān)護(hù)人是否需要履行全部職責(zé)，履行到什么程度，實(shí)際上是沒有法律規(guī)定的，現(xiàn)處于雙方協(xié)議的部分，缺少法律引導(dǎo)。另外，受委托監(jiān)護(hù)人的權(quán)利也尚不明確。對(duì)于受委托監(jiān)護(hù)人，其身份地位區(qū)別于法定監(jiān)護(hù)人，其保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的權(quán)利，自身不是權(quán)利的享有者，應(yīng)當(dāng)根據(jù)權(quán)利義務(wù)對(duì)等的原理賦予其報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)，尤其是非親屬的受委托監(jiān)護(hù)人。

3. 監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的確立

在上述條文中，委托監(jiān)護(hù)制度的尚未確立，使得相關(guān)的配套制度規(guī)定無(wú)法得以落實(shí)，監(jiān)護(hù)人的監(jiān)督人便是重要一項(xiàng)。委托監(jiān)護(hù)制度的基本架構(gòu)的缺失，使得監(jiān)督人等長(zhǎng)遠(yuǎn)的制度設(shè)計(jì)不能出現(xiàn)在法律框架中，而監(jiān)督人的缺失，使得現(xiàn)有的委托監(jiān)護(hù)關(guān)系無(wú)法得到外界的監(jiān)督，缺少法律規(guī)制，引發(fā)諸多糾紛。

4. 配套制度與配套設(shè)施的缺少

委托監(jiān)護(hù)在實(shí)際操作中，不僅存在于自然人之間，更存在于自然人與法人之間。例如農(nóng)村寄宿制學(xué)校，實(shí)際上是作為受委托監(jiān)護(hù)人，此時(shí)是法人作為受委托人。在相關(guān)的法律規(guī)定中，更多的是有關(guān)自然人作為受委托人的法律規(guī)制，將受委托人做了狹義理解，這實(shí)際上也使得許多相應(yīng)的糾紛因?yàn)槿鄙俜删葷?jì)無(wú)法得到解決，也使得法人作為受委托人納入委托監(jiān)護(hù)的體系的做法難以得到推廣。

三、我國(guó)農(nóng)村留守兒童委托監(jiān)護(hù)制度的確立

（一）完善委托監(jiān)護(hù)制度在法律上的相關(guān)法律條文

1. 規(guī)范留守兒童受委托監(jiān)護(hù)人的主體資格認(rèn)定

原有的《民通意見》在監(jiān)護(hù)人主體資格認(rèn)定上考慮了健康狀況、經(jīng)濟(jì)條件以及與被監(jiān)護(hù)人在生活上的利息狀況等因素。在《民法總則》規(guī)定中，立法者進(jìn)一步確定在協(xié)議監(jiān)護(hù)人時(shí)參考被監(jiān)護(hù)人的意見。這些對(duì)于委托監(jiān)護(hù)關(guān)系中受委托監(jiān)護(hù)人的確定具有指導(dǎo)意義但不夠具體。因此筆者建議：先將受托人依據(jù)是否為自然人進(jìn)行分類，后詳細(xì)制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

對(duì)于非自然人，我國(guó)《民法總則》中明確規(guī)定了民政局、村委會(huì)、居委會(huì)可以作為臨時(shí)監(jiān)護(hù)人。筆者建議民政局下設(shè)的福利院等機(jī)構(gòu)也可作為留守兒童委托監(jiān)護(hù)關(guān)系中的受委托方，但是其資質(zhì)可以通過國(guó)家許可方式進(jìn)行進(jìn)一步考察。

另外，針對(duì)自然人，可以參照法國(guó)、日本等國(guó)的規(guī)定，要求監(jiān)護(hù)人的精神狀況條件、精神條件以及沒有劣跡等 。相信通過概括式與列舉式的結(jié)合，能準(zhǔn)確確定監(jiān)護(hù)人資格的標(biāo)準(zhǔn)。

2. 合理分配受委托監(jiān)護(hù)人的權(quán)利和義務(wù)

委托監(jiān)護(hù)實(shí)則是委托監(jiān)護(hù)人與受委托監(jiān)護(hù)人依據(jù)口頭或者書面的協(xié)議產(chǎn)生的監(jiān)護(hù)關(guān)系。筆者認(rèn)為法定監(jiān)護(hù)人的身份具有人身性，但是委托監(jiān)護(hù)只是監(jiān)護(hù)職責(zé)的部分轉(zhuǎn)移，因而其職責(zé)的確定以及相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)可以參考合同法內(nèi)容 。

關(guān)于義務(wù)，委托人（法定監(jiān)護(hù)人）依照個(gè)人意志自由選擇合適的受托人，自然需對(duì)受托人的行為后果負(fù)責(zé)。受托人疏于履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，被監(jiān)護(hù)人致人損害所產(chǎn)生的損害賠償后果也不例外， 但是另有約定的除外。對(duì)于職責(zé)的委托應(yīng)當(dāng)在委托協(xié)議中明確寫明，其中對(duì)于一些特殊的需要處分財(cái)產(chǎn)、被監(jiān)護(hù)人的入學(xué)、輟學(xué)事宜的權(quán)限應(yīng)當(dāng)需要委托人特別授權(quán)。關(guān)于權(quán)利，現(xiàn)有的法律欠缺實(shí)際對(duì)受委托監(jiān)護(hù)人是極為不利的，因而應(yīng)當(dāng)在委托監(jiān)護(hù)的關(guān)系中加重對(duì)受委托監(jiān)護(hù)人的權(quán)利保障。一方面是賦予報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)，對(duì)于積極履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的受委托監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)給予一定的物質(zhì)補(bǔ)助以調(diào)動(dòng)其積極性。另一方面還應(yīng)賦予監(jiān)護(hù)人的辭任權(quán)，當(dāng)監(jiān)護(hù)人因經(jīng)濟(jì)、身體等原因不適合繼續(xù)擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的時(shí)候允許監(jiān)護(hù)人辭去職務(wù)，這樣不但能保證監(jiān)護(hù)人自身利益不受損失，而且還能更好地保護(hù)留守兒童的合法權(quán)益。

（二）建立健全委托監(jiān)護(hù)配套制度

1. 設(shè)立監(jiān)護(hù)人的監(jiān)督機(jī)制

委托監(jiān)護(hù)的順利進(jìn)行，需要國(guó)家公權(quán)力的適當(dāng)介入，建立健全監(jiān)督機(jī)制，是保證委托監(jiān)護(hù)能在全國(guó)進(jìn)行更好推廣的前提。目前，《民法總則》中第三十六條第二款明確說明依法具有監(jiān)護(hù)資格的人、居民委員會(huì)、村民委員會(huì)、學(xué)校等可申請(qǐng)撤銷監(jiān)護(hù)人資格。只是現(xiàn)有的關(guān)于監(jiān)督職責(zé)履行的法律較為泛化，應(yīng)當(dāng)更為具體，例如規(guī)定：定期進(jìn)行村民家訪、進(jìn)行委托監(jiān)護(hù)登記、委托監(jiān)護(hù)人備案等等，應(yīng)當(dāng)以細(xì)則的形式予以規(guī)定。

2. 適當(dāng)引入風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制

現(xiàn)有的委托監(jiān)護(hù)關(guān)系主要存在于自然人之間，但是現(xiàn)實(shí)中符合監(jiān)護(hù)人資格的受委托監(jiān)護(hù)人少之又少，因而適當(dāng)引入機(jī)構(gòu)作為受委托監(jiān)護(hù)人是較為合理的。機(jī)構(gòu)的加入會(huì)減少現(xiàn)有委托監(jiān)護(hù)中受委托監(jiān)護(hù)人少的尷尬境地，但會(huì)帶來新的隱患，例如委托關(guān)系中出現(xiàn)造成損失賠償事件如何處理等問題。

筆者認(rèn)為此處還可以學(xué)習(xí)國(guó)外的養(yǎng)老機(jī)制，適當(dāng)?shù)匾帽ｋU(xiǎn)機(jī)制。 通過建構(gòu)強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度，提高機(jī)構(gòu)的監(jiān)管質(zhì)量，引導(dǎo)糾紛處理，增強(qiáng)機(jī)構(gòu)的責(zé)任心。在目前國(guó)家致力于建設(shè)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)體系的基礎(chǔ)上，增加農(nóng)村留守兒童委托監(jiān)護(hù)的強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度也可考慮納入保險(xiǎn)范圍，通過國(guó)家強(qiáng)制力保障農(nóng)村留守兒童的成長(zhǎng)和發(fā)展。風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制的引入將會(huì)較大程度上減少農(nóng)村留守兒童父母的擔(dān)憂，進(jìn)而使得委托監(jiān)護(hù)能在農(nóng)村等地得到大力推廣，使得農(nóng)村留守兒童的權(quán)利得到保護(hù)。

四、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村留守兒童委托監(jiān)護(hù)現(xiàn)有的最大問題是在《民法總則》等基本法中并未對(duì)其進(jìn)行具體化的規(guī)定和限制，相關(guān)的法律規(guī)范數(shù)量少且位階較低。希望通過委托監(jiān)護(hù)制度以及配套制度的逐步建立與完善能更好地保護(hù)農(nóng)村留守兒童的權(quán)益，減少農(nóng)村留守兒童受侵害案件的發(fā)生。

注釋：

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全國(guó)婦聯(lián)兒童工作部、中國(guó)人民大學(xué)人口與發(fā)展研究中心在2012 年共同組成課題組，并由國(guó)家統(tǒng)計(jì)局提供數(shù)據(jù)，經(jīng)過調(diào)研，于2013 年5 月發(fā)布《我國(guó)農(nóng)村留守兒童、城鄉(xiāng)流動(dòng)兒童狀況研究報(bào)告》。

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