董璐璐

【摘 要】 內(nèi)部控制是企業(yè)防范風險的重要手段，但行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)卻起步較晚，2014年全面實施《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》推動了行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)。本文對北京市幾所高校內(nèi)部建設(shè)情況進行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)：（1）在組織領(lǐng)導(dǎo)上，各高校采用以校長為核心的多層次組織領(lǐng)導(dǎo)體系；（2）在建設(shè)方式上主要采用自行建設(shè)和招標引進第三方建設(shè)兩種方式；（3）在內(nèi)部控制建設(shè)的內(nèi)容上，主要圍繞預(yù)算管理、收支管理、采購管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目管理和合同管理等六大方面進行。同樣發(fā)現(xiàn)高校內(nèi)控建設(shè)過程中存在一些問題：（1）高校內(nèi)部控制建設(shè)的初期各單位人員認識不足、參與熱情不高；（2）預(yù)算控制制度相對薄弱；（3）信息系統(tǒng)的建設(shè)存在較大的困難?；诖耍岢隽思訌姼咝?nèi)部控制建設(shè)的幾點建議：（1）在全校范圍內(nèi)形成建設(shè)內(nèi)部控制體系的共識；（2）加強溝通并建立內(nèi)部控制獎懲機制；（3）強化內(nèi)部審計的監(jiān)督作用；（4）高校內(nèi)部控制建設(shè)要注重適宜性原則和成本效益原則。

【關(guān)鍵詞】 內(nèi)部控制 高校 風險防范

一、引言

內(nèi)部控制是企業(yè)為了實現(xiàn)其經(jīng)營目標而采取的自我調(diào)整、約束、計劃、評價和控制等的一系列方法、程序和手段，已成為企業(yè)有序運行、防范風險、確保資產(chǎn)安全和會計資料真實可靠的重要保障機制，但內(nèi)部控制建設(shè)在行政事業(yè)單位起步較晚。根據(jù)財政部、教育部等相關(guān)部門關(guān)于高校內(nèi)控建設(shè)的規(guī)定，高校應(yīng)建立內(nèi)部控制制度。高校的內(nèi)部控制建設(shè)可以保障重大經(jīng)濟活動的安全、保障高校內(nèi)部控制。為了解高校內(nèi)部控制的情況，筆者于2016年10月19日至2016年10月25日，對北京市內(nèi)部控制建設(shè)方面具有代表性的五所高校，包括中國人民大學、中央財經(jīng)大學、北京化工大學、北京國家會計學院和北京工商大學進行了調(diào)研，并對這幾所高校內(nèi)部控制建設(shè)進行了總結(jié)與分析。

二、各高校內(nèi)部控制建設(shè)的基本情況

（一）組織領(lǐng)導(dǎo)

此次調(diào)研的五所高校在推進內(nèi)部控制建設(shè)的過程中，采用以校長為核心的多層次組織領(lǐng)導(dǎo)體系。首先，各校建立了內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組。由校長任組長，副校長、紀委書記、總會計師等重要領(lǐng)導(dǎo)任副組長或執(zhí)行組長。內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組的成立有效保證了內(nèi)部控制建設(shè)在全校范圍內(nèi)得到高度重視，為內(nèi)控工作的建設(shè)建立了良好的領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)。其次，在內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組下成立內(nèi)部控制建設(shè)辦公室或工作小組，主要由涉及預(yù)算管理、收支管理、采購管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目管理和合同管理等經(jīng)濟業(yè)務(wù)的部門主要負責人組成，內(nèi)控辦公室或工作小組主要負責內(nèi)部控制工作的具體實施和推進。其次，內(nèi)部控制建設(shè)的日常工作主要由牽頭部門來完成，負責工作環(huán)節(jié)中的溝通與上傳下達。此外，在內(nèi)部建設(shè)過程中部分高校進一步加強了對內(nèi)部控制建設(shè)的實施過程及其運行的有效性的監(jiān)督和評價，在組織機構(gòu)中增加了監(jiān)督職能，該職能由審計處來完成。

（二）內(nèi)部控制建設(shè)的流程與方式

在內(nèi)部控制建設(shè)流程方面各高?；疽恢?。根據(jù)財政部和教育部相關(guān)文件及規(guī)范，各高校從實際的工作需求出發(fā)，在充分溝通的基礎(chǔ)上，根據(jù)自身的具體情況設(shè)定內(nèi)部控制建設(shè)目標、制定內(nèi)部控制工作方案、梳理業(yè)務(wù)流程、識別關(guān)鍵流程的風險、提出風險控制措施、形成內(nèi)部控制的相關(guān)文件。各部門在工作過程中將內(nèi)部控制制度和操作規(guī)程進一步調(diào)整與完善，最終形成內(nèi)部控制成果，并將其最終落實。此處值得一提的是，北京化工大學在流程梳理之前進行了制度的梳理，將存在沖突和不完善的地方進一步修改和補充，以制度為抓手進行頂層設(shè)計。通過此項工作的實施明確現(xiàn)有制度的總體情況和制度應(yīng)進行修訂和補充的情況，同時明確了各項工作的責任主體，對內(nèi)部控制進行了總體規(guī)劃。

在內(nèi)部控制的建設(shè)方式的選擇上主要有兩種：一、采用招投標引進第三方即會計師事務(wù)所進行建設(shè)；二、采用自行建設(shè)的方式進行建設(shè)。而兩種建設(shè)方式都有其優(yōu)勢和不足之處。

第三方的引入可以使高校以更為客觀的眼光審視現(xiàn)存的制度和流程，并且第三方在流程梳理上更為專業(yè)和全面，利用其專業(yè)技能也更好地使高校自身不因此項工作的進行而影響日常工作的安排。然而，第三方會計師事務(wù)所往往不能全面了解各高校的特點，其所制定的內(nèi)部控制的規(guī)范難以完全貼合高校運行的實際情況。而采用才行建設(shè)方式進行內(nèi)部控制則能更符合高校自身運行的實際情況，但自行建設(shè)耗費大量的人力和時間成本，在進行溝通的過程中也存在更多的困難。

（三）內(nèi)部控制的建設(shè)內(nèi)容

此次調(diào)研對象的內(nèi)部控制建設(shè)在現(xiàn)階段主要圍繞預(yù)算管理、收支管理、采購管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目管理和合同管理等六大方面進行，著重對此類經(jīng)濟活動進行流程梳理與風險控制，著力降低重大經(jīng)濟業(yè)務(wù)的風險，并且各高校采用分階段的方式逐步推進內(nèi)部控制建設(shè)。

截止調(diào)研結(jié)束，中國人民大學已完成了內(nèi)部控制建設(shè)的第一階段，將六大經(jīng)濟業(yè)務(wù)的流程、崗位、職責、關(guān)鍵點等方面進行梳理，并建立了相應(yīng)的風險控制措施，其預(yù)期第二階段的建設(shè)將會把各大院系和附屬單位納入內(nèi)部控制的規(guī)范中。北京化工大學在建設(shè)過程中提出“制度流程化、流程表單化、表單信息化、信息平臺化”的內(nèi)控建設(shè)思路，目前其內(nèi)部控制推進到第三階段。在第一階段通過了內(nèi)部控制建設(shè)方案，構(gòu)建了內(nèi)部控制建設(shè)組織體系，從單位層面、業(yè)務(wù)層面和監(jiān)督層面開展工作；第二階段的主要工作就是將制度進行梳理和完善，并將制度流程化，將流程表單化，形成了內(nèi)部控制工作流程規(guī)范和風險控制措施；第三階段的主要任務(wù)是進一步完善信息化，預(yù)計將預(yù)算管理、收支管理和合同管理的信息平臺進一步完善，并試圖將已有的信息系統(tǒng)聯(lián)系起來形成信息平臺。北京國家會計學院已基本建立內(nèi)部控制體系，形成內(nèi)部控制規(guī)范、九大操作規(guī)范和高風險業(yè)務(wù)專項辦法，目前該校已進入內(nèi)部控制體系的第二輪修訂，擬將現(xiàn)有的規(guī)范進一步完善并新納入三大高風險業(yè)務(wù)專項辦法。北京國家會計學院在內(nèi)部控制建設(shè)過程中較好地運用信息化手段，已將完善的內(nèi)部控制流程納入信息系統(tǒng)，實現(xiàn)了預(yù)算管理的從審批到支出控制的全過程信息化管理。中央財經(jīng)大學和北京工商大學到現(xiàn)階段均已完成六大經(jīng)濟業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制建設(shè)。

從調(diào)研結(jié)果來看，內(nèi)部控制建設(shè)總的趨勢將從六大經(jīng)濟業(yè)務(wù)領(lǐng)域擴展到高校運行的其他領(lǐng)域，六大經(jīng)濟業(yè)務(wù)內(nèi)部控制的建設(shè)和完善將為高校建設(shè)整體內(nèi)部控制體系奠定良好堅實的基礎(chǔ)。

三、內(nèi)部控制建設(shè)過程中存在的問題

第一，高校內(nèi)部控制建設(shè)的初期各單位人員認識不足、參與熱情不高。除財務(wù)、審計等具體執(zhí)行部門外，其他相關(guān)職能部門對內(nèi)部控制存在或多或少的抵觸情緒，這使得內(nèi)部控制在推行過程中存在較大的阻力，需要進行多次宣傳貫徹與大量溝通，內(nèi)部控制建設(shè)進度也因此而推延。此次調(diào)研的高校中有的高校其內(nèi)控控制建設(shè)的實際實施與其建設(shè)方案預(yù)期的進度存在較大差異，甚至有延期一年的情況。造成這一問題的原因很多，主要有：內(nèi)部控制的建設(shè)可能使得各單位人員改變原有的工作方式和工作習慣，造成人們心理上的不適應(yīng)，加之現(xiàn)有的工作任務(wù)繁重且缺乏相應(yīng)的專業(yè)技能，這都使得人們在工作過程中產(chǎn)生抵觸情緒。

第二，預(yù)算控制制度相對薄弱。預(yù)算控制是內(nèi)部控制的核心環(huán)節(jié)，隨著部門預(yù)算改革的推進，高校的預(yù)算控制得到了一定程度加強，但仍然比較薄弱。此次調(diào)研中北京化工大學和北京國家會計學院做到了科目控制，其他高校的預(yù)算編制比較粗糙，沒有細化到具體項目，預(yù)算支出不能逐筆進行核定。此外，預(yù)算的編制計劃性不強，資金使用缺乏預(yù)見性，高校預(yù)算執(zhí)行壓力較大，削弱了預(yù)算的約束控制力，也因此削弱了預(yù)算控制對內(nèi)部控制的重要作用。

第三，信息系統(tǒng)的建設(shè)存在較大的困難。信息系統(tǒng)是內(nèi)部控制的重要手段，信息技術(shù)的發(fā)展進一步促進了信息的溝通與交流，有助于內(nèi)部控制的建設(shè)與完善，然而在信息系統(tǒng)的建設(shè)中各高校依然面臨較大的挑戰(zhàn)。此次調(diào)研的對象中北京國家會計學院基本上建立起較為全面的內(nèi)部控制系統(tǒng)，將內(nèi)部控制流程納入信息系統(tǒng)，一定程度上實現(xiàn)了信息的共享。然而，其他高校的信息系統(tǒng)控制依然局限于業(yè)務(wù)部門內(nèi)部，尚未解決信息的互聯(lián)共享問題，信息系統(tǒng)平臺的建設(shè)還需付出更多的努力。

四、加強高校內(nèi)部控制建設(shè)的幾點建議

（一）在全校范圍內(nèi)形成建設(shè)內(nèi)部控制體系的共識

要在全校范圍內(nèi)形成建設(shè)內(nèi)部控制體系的共識，就必須使包括學校管理高層、各職能部門和基層單位在內(nèi)的全體工作人員樹立內(nèi)部控制意識。首先高校管理高層必須統(tǒng)一認識，意識到內(nèi)部控制對學校發(fā)展的重要性。內(nèi)部控制最重要的是各部門各層次的參與，其中學校管理層的態(tài)度對內(nèi)部控制起著決定性作用，因此，高校領(lǐng)導(dǎo)必須率先垂范，內(nèi)部控制意識才能樹立起來。其次，高校各職能部門負責人必須牢固樹立內(nèi)部控制意識，內(nèi)部控制并非僅僅是校長和財務(wù)部門的專責，而是全體中層領(lǐng)導(dǎo)干部防范風險的重要手段和科學決策的重要依據(jù)，應(yīng)牢固樹立風險意識、制度意識、責任意識。最后，基層組織、單位乃至教職工更應(yīng)把遵循內(nèi)部控制作為行動指南，并自覺遵守執(zhí)行內(nèi)部控制制度，這樣才能把內(nèi)部控制落實到實處?？傊?，內(nèi)部控制的建設(shè)和執(zhí)行需要全校教職員工的共同參與和努力，只有這樣才能把內(nèi)部控制落到實處，管理才能出成效。

（二）加強溝通并建立內(nèi)部控制獎懲機制

在內(nèi)部控制建設(shè)的過程中，要鼓勵全體教職員工的參與，鼓勵沖突領(lǐng)域的對話，鼓勵大家提出問題并進行充分的討論，這樣有助于大家積極參與內(nèi)部控制的建設(shè)，加強對內(nèi)部控制建設(shè)的必要性的認識，減少建設(shè)過程中的障礙，并促進新的工作流程加以鞏固，將內(nèi)部控制的成果進一步落實到實際的工作中。此外，如果引進第三方進行內(nèi)部控制的建設(shè)，還應(yīng)該加強與第三方的溝通。通過充分的溝通，第三方會計師事務(wù)所才可能了解該校的運行實際，內(nèi)部控制的設(shè)計才能更好地融入學校內(nèi)部控制的整體環(huán)境和整個業(yè)務(wù)流程中，第三方在內(nèi)部控制建設(shè)過程中的作用才能更好地發(fā)揮。

為加強監(jiān)督檢查的力度和效果，高校在內(nèi)部控制江蘇過程中可以將監(jiān)督檢查結(jié)果、內(nèi)部控制自我評價情況和注冊會計師審計情況相結(jié)合，探索建立與高校內(nèi)控建設(shè)情況相掛鉤的獎懲機制。與新制度相聯(lián)系的獎懲制度將促進新制度和新的工作方式在實際工作中強化，在全校范圍內(nèi)形成內(nèi)部控制建設(shè)的氛圍和共識。

（三）強化內(nèi)部審計的監(jiān)督作用

為確保內(nèi)部控制有效運行，及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制的缺陷，提出和實施改進方案，應(yīng)建立高校內(nèi)部控制評價機制，開展高校內(nèi)部控制的評價工作。高校內(nèi)部控制制度主要是通過各職能部門、二級學院的業(yè)務(wù)活動來實施的，他們貫徹實施內(nèi)部控制基本規(guī)范工作的情況直接決定著內(nèi)部控制實施的效果，建立有效的內(nèi)部控制評價機制才能保證內(nèi)部控制建設(shè)和實施的有效性。此外，還應(yīng)將年度考核評納入監(jiān)督評價體系，以促進內(nèi)部控制有效運行的持續(xù)改進。因此，在建立內(nèi)部控制評價機制中，應(yīng)充分發(fā)揮高校審計部門的作用，強化內(nèi)部審計的監(jiān)督作用。

（四）注重適宜性原則和成本效益原則

高校內(nèi)部控制的建設(shè)應(yīng)當本著適宜性原則和成本效益原則進行。內(nèi)部控制的建設(shè)應(yīng)該和高校的整體規(guī)模、經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動和風險水平等相適應(yīng)，并隨著情況的變化及時加以調(diào)整，制定適合高校自身運行與發(fā)展的內(nèi)部控制措施應(yīng)將適宜性原則融入高校內(nèi)部控制建設(shè)的全過程。內(nèi)部控制的建設(shè)還應(yīng)當權(quán)衡實施成本與預(yù)期效益、有效控制和工作效率的問題，以適當?shù)某杀緦崿F(xiàn)內(nèi)部控制，以適當?shù)目刂票ＷC工作效率，更好地實現(xiàn)成本與效益、控制與效率的平衡，最大限度地發(fā)揮內(nèi)部控制在高校治理中的作用。

五、小結(jié)

內(nèi)部控制的建設(shè)有助于推進高校治理結(jié)構(gòu)改革，有利于加強與提高高校管理水平，有助于滿足現(xiàn)代高校建設(shè)和發(fā)展的要求。內(nèi)部控制應(yīng)屬于事前、事中的主動監(jiān)督與控制，是預(yù)防性措施，有利于及早發(fā)現(xiàn)問題，及時糾正、防微杜漸，造成的經(jīng)濟損失較小，有效地保障高校運行的效率與安全。內(nèi)部控制規(guī)范的建立，將使高校的管理模式發(fā)生根本變化，進入“科學化、制度化、規(guī)范化”的新模式，大大提高管理水平，達成滿足現(xiàn)實需求的“長效治理、標本兼治”的目標。注重制度建設(shè)，堅持依法治校，是現(xiàn)代高校治理的制度保障和必然要求，內(nèi)部控制制度的建設(shè)也必然成為高校現(xiàn)代化治理的重頭戲。

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