袁媛

摘要：從政府所著重審查的方面，我們可以將預(yù)算劃分為投入預(yù)算和產(chǎn)出預(yù)算。前者主要強(qiáng)調(diào)資金使用的合規(guī)性，而后者主要強(qiáng)調(diào)資金使用的績(jī)效。本文將論述投入預(yù)算和產(chǎn)出預(yù)算的產(chǎn)生背景和歷程，以及兩者關(guān)系，并結(jié)合各國(guó)和我國(guó)現(xiàn)狀對(duì)其進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。

關(guān)鍵詞：投入預(yù)算；產(chǎn)出預(yù)算；關(guān)系

一、投入預(yù)算

投入預(yù)算，指對(duì)預(yù)算的投入進(jìn)行規(guī)劃，主要針對(duì)資金投入的部門、具體使用項(xiàng)目進(jìn)行數(shù)量上的規(guī)劃。因此，政府審批重點(diǎn)主要在資金使用的合規(guī)程度。

早期投入預(yù)算由于預(yù)算編制技術(shù)并不成熟，但滿足結(jié)構(gòu)單一的初期政府的需求，因此在各國(guó)中流行。20世紀(jì)以前，各國(guó)主要采取總量投入預(yù)算模式，即只規(guī)定預(yù)算資金的數(shù)量而不規(guī)定用途，導(dǎo)致政府無法對(duì)各個(gè)部門進(jìn)行行政管理和對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行合理分配。于是多數(shù)國(guó)家改用“分項(xiàng)預(yù)算”，既規(guī)定資金數(shù)量也核查資金的用途，從而促進(jìn)政府對(duì)支出的控制，以及對(duì)資金使用的執(zhí)行力度和合規(guī)性的監(jiān)控。

從優(yōu)勢(shì)來看，投入預(yù)算模式是根據(jù)上年的支出狀況，對(duì)本年預(yù)算支出分部門分項(xiàng)目進(jìn)行劃分，不需要考慮支出實(shí)施績(jī)效，因此不要求較高編制技術(shù)，節(jié)省成本，操作簡(jiǎn)單。政府在進(jìn)行支出劃分時(shí)，可以將支出控制在一定范圍內(nèi)，并根據(jù)劃分的項(xiàng)目進(jìn)行有效的監(jiān)管。從劣勢(shì)來看，首先，項(xiàng)目間資金不流通，資金使用效率下降。由于在預(yù)算執(zhí)行中各個(gè)項(xiàng)目之間的資金轉(zhuǎn)移通常受到嚴(yán)格的管制，因此有的部門資金供應(yīng)不足，有的部門資金剩余，不利于資金的有效配置和公共服務(wù)的提供。其次，機(jī)構(gòu)人員缺乏激勵(lì)，政府辦事效率下降。由于政府沒有將資金的使用和所帶來的績(jī)效進(jìn)行關(guān)聯(lián)，因此部門人員只追求更多的財(cái)政撥款，忽略了辦事效率。最后，社會(huì)需求無法有效滿足，地方公共服務(wù)提供缺失。當(dāng)政府參考上一年度支出進(jìn)行劃分，且資金在部門間不能流動(dòng)時(shí)，意味著有的地方政府本年將缺少資金進(jìn)行基礎(chǔ)建設(shè)，而有的部門則有多余的錢，這將影響地方公共服務(wù)的有效提供，社會(huì)需求得不到滿足。

目前大多數(shù)國(guó)家仍然在使用投入預(yù)算，我國(guó)的國(guó)家預(yù)算發(fā)展較晚，目前仍處于不成熟階段，因此也在使用投入預(yù)算。但是對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家，投入預(yù)算遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足政府履行職能的需求。例如新西蘭、英國(guó)等國(guó)家開始引入績(jī)效預(yù)算，現(xiàn)代表現(xiàn)形式為產(chǎn)出預(yù)算。

二、產(chǎn)出預(yù)算

產(chǎn)出預(yù)算，相比投入預(yù)算，主要體現(xiàn)為政府把合規(guī)性列為次要指標(biāo)，首要指標(biāo)是政府部門的產(chǎn)出效率，且各部門可在撥款的限額內(nèi)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行自由分配。

隨著社會(huì)發(fā)展政府職能不斷擴(kuò)大，各國(guó)公共管理重心從以合規(guī)性為導(dǎo)向向績(jī)效轉(zhuǎn)移，開始重視政府活動(dòng)的效率，因此各國(guó)對(duì)預(yù)算編制要求提高。同時(shí)一些已經(jīng)進(jìn)入預(yù)算發(fā)展成熟期的國(guó)家，對(duì)預(yù)算資金的管理技術(shù)已達(dá)到較高水平，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)也趨于合理，因此預(yù)算編制技術(shù)成熟，與產(chǎn)出預(yù)算的編制相符合。雖然大多數(shù)國(guó)家仍然使用投入預(yù)算，但在新西蘭等國(guó)家的率先行動(dòng)下，績(jī)效的管理理念得到傳播和發(fā)展，許多國(guó)家在編制預(yù)算時(shí)會(huì)引用一些績(jī)效的理念來促進(jìn)預(yù)算的合理性。

從優(yōu)點(diǎn)來看，在產(chǎn)出預(yù)算中，管理者放松預(yù)算資金的使用用途，主要由部門內(nèi)部分配。把部門工作的績(jī)效作為首要標(biāo)準(zhǔn)，在該標(biāo)準(zhǔn)下部門每個(gè)人能更清晰地自我定位，并有效的根據(jù)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)來自己調(diào)節(jié)，提高資金靈活性和使用效率。但是，產(chǎn)出預(yù)算對(duì)一些難以量化的事物的評(píng)估，以及效果標(biāo)準(zhǔn)的制定等，都對(duì)技術(shù)有較高的要求。并且在收集績(jī)效結(jié)果中信息的收集、分析等工作都意味著耗時(shí)長(zhǎng)、成本高。

因此，目前使用產(chǎn)出預(yù)算的國(guó)家主要是英國(guó)、新西蘭等少數(shù)國(guó)家，其中新西蘭完全拋去投入預(yù)算，進(jìn)行了徹底的預(yù)算改革而采用產(chǎn)出預(yù)算。還有以美國(guó)等國(guó)家，將兩者相結(jié)合。而在大多數(shù)國(guó)家中，目前主要以產(chǎn)出預(yù)算為目標(biāo)，做好投入預(yù)算的改進(jìn)和過渡工作。

三、投入預(yù)算與產(chǎn)出預(yù)算的關(guān)系討論

（一）投入預(yù)算是產(chǎn)出預(yù)算的基礎(chǔ)

投入預(yù)算主要側(cè)重資金合規(guī)性，操作簡(jiǎn)單，適合勇于預(yù)算的初期摸索階段。隨著政府核心思想從合規(guī)性向績(jī)效轉(zhuǎn)變，部門機(jī)關(guān)逐步實(shí)現(xiàn)向投入預(yù)算的轉(zhuǎn)變。投入預(yù)算為政府積累經(jīng)驗(yàn)，奠定了技術(shù)基礎(chǔ)。相對(duì)而言，產(chǎn)出預(yù)算編制要求高，無論是制定績(jī)效評(píng)價(jià)體系的，還是確定標(biāo)準(zhǔn)值，都需要政府有長(zhǎng)期的判定經(jīng)驗(yàn)。因此從投入預(yù)算起步，逐步積累經(jīng)驗(yàn)和提高技術(shù)水平，可為產(chǎn)出預(yù)算打好理論與技術(shù)基礎(chǔ)。

（二）產(chǎn)出預(yù)算是投入預(yù)算的演變方向

一方面，凱恩斯主義理論視角下，政府介入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，規(guī)模不斷擴(kuò)張，相應(yīng)的績(jī)效預(yù)算需求也逐年增加。而資金的有限性要求政府必須提升績(jī)效達(dá)到系統(tǒng)優(yōu)化。另一方面，產(chǎn)出預(yù)算存在“潛在利益”，因?yàn)楫a(chǎn)出預(yù)算制約下部門只有提升當(dāng)年績(jī)效水平，才能繼續(xù)獲得上級(jí)政府的撥款資助。這督促了預(yù)算部門和單位為獲得潛在利益而自覺貫徹績(jī)效預(yù)算制度，可適當(dāng)避免政府主體運(yùn)用預(yù)算資金牟取本位利益的投機(jī)行為的出現(xiàn)。

四、總結(jié)和啟示

注重績(jī)效是預(yù)算發(fā)展的主要方向，雖然執(zhí)行難度高，但從管理思想上改變了政府在監(jiān)督工作時(shí)的側(cè)重點(diǎn)。目前就我國(guó)情況而言，在各種財(cái)政機(jī)會(huì)主義行為和財(cái)政腐敗行為盛行的現(xiàn)實(shí)背景下，相對(duì)于績(jī)效目標(biāo)而言，追求合規(guī)性控制這一目標(biāo)更具有緊迫性和現(xiàn)實(shí)意義。實(shí)踐證明，在違規(guī)行為盛行的環(huán)境中，追求績(jī)效目標(biāo)是非常艱難的。但是，投入預(yù)算是我們發(fā)展的方向和目標(biāo)，只是時(shí)機(jī)未成熟。