吳桂韓

[摘 要]對(duì)于中國(guó)共產(chǎn)黨來(lái)講，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前、制度治黨、紀(jì)法分開(kāi)的理念，切實(shí)建立好的且是管用的黨內(nèi)法規(guī)制度。改革開(kāi)放以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)成效顯著，制度框架初步形成，制度規(guī)劃已經(jīng)建立，制度審查納入規(guī)范，制度清理更加及時(shí)，制度自覺(jué)顯著增強(qiáng)，但在銜接配套、與時(shí)俱進(jìn)、合法合規(guī)、制度倫理、制度效應(yīng)、落地落實(shí)方面也存在一些突出問(wèn)題。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)要在提質(zhì)增效、廢舊立新、銜接有序、落地落實(shí)上下功夫，努力形成強(qiáng)大的制度效應(yīng)，推動(dòng)制度創(chuàng)新發(fā)展，發(fā)揮制度集成功能，切實(shí)維護(hù)制度權(quán)威。

[關(guān)鍵詞]中國(guó)共產(chǎn)黨；黨內(nèi)法規(guī)制度；價(jià)值緣由；基本理念

中圖分類(lèi)號(hào)：D262.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-410X（2017）03-0010-05

對(duì)于執(zhí)政黨而言，黨內(nèi)法規(guī)制度不僅是有序運(yùn)作、團(tuán)結(jié)統(tǒng)一、組織有力的必要條件，而且是重要的執(zhí)政資源。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨高度重視增強(qiáng)運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)制度管黨治黨、執(zhí)政治國(guó)的能力。特別是黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平為核心的黨中央堅(jiān)持依規(guī)治黨，把深化黨的建設(shè)制度改革、推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)擺在突出位置，專(zhuān)門(mén)印發(fā)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》，召開(kāi)全國(guó)黨內(nèi)法規(guī)工作會(huì)議。這不僅有助于提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平、推進(jìn)依規(guī)治黨，而且對(duì)于建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、以黨內(nèi)治理現(xiàn)代化引領(lǐng)和帶動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化具有重要意義。

一、黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的價(jià)值緣由與基本理念

政黨是一種特殊的社會(huì)組織，是社會(huì)的一部分，黨員也是公民。既然有了國(guó)家法律法規(guī)，黨必須在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng)，黨員必須遵守憲法和法律。那是否還有必要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)？這表面指向黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的價(jià)值問(wèn)題，本質(zhì)指向的是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的理念問(wèn)題。

從普遍性角度看，按照政治學(xué)理論的基本觀(guān)點(diǎn)，政治生活中一般存在著價(jià)值、制度與組織三個(gè)基本要素，在價(jià)值既定的前提下，制度在政治生活中具有關(guān)鍵性作用。制度化水平的高低直接影響政治組織力量的強(qiáng)弱和制度本身作用的大小。提高黨的建設(shè)制度化水平，對(duì)于推動(dòng)政黨活動(dòng)規(guī)范化、政黨政治民主化、政黨政策連續(xù)性、政黨更新有序化以及維系政黨執(zhí)政合法性都有巨大作用。此外，任何一個(gè)組織要正常運(yùn)轉(zhuǎn)，都需要有一定的規(guī)矩和制度。政黨是一種具有高級(jí)形態(tài)的社會(huì)組織，更需要有自身獨(dú)特的規(guī)矩和制度。鐵的紀(jì)律是組織堅(jiān)強(qiáng)有力的必要保證。

從特殊性角度看，首先，中國(guó)共產(chǎn)黨是馬克思主義政黨，是一個(gè)組織嚴(yán)密、紀(jì)律嚴(yán)明的政黨，而不是“烏合之眾”、不是“私人俱樂(lè)部”。這是馬克思主義政黨區(qū)別于其他政黨的顯著標(biāo)志。其次，中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，是一個(gè)在中國(guó)長(zhǎng)期執(zhí)政的黨，擔(dān)負(fù)著實(shí)現(xiàn)國(guó)家富強(qiáng)、民族振興、人民幸福的神圣職責(zé)，必須有強(qiáng)大的凝聚力和戰(zhàn)斗力。如果沒(méi)有鐵的紀(jì)律來(lái)保證，顯然是不可能做到的。最后，從黨紀(jì)與國(guó)法關(guān)系角度講，在本質(zhì)上二者都是黨和人民意志的體現(xiàn)。在內(nèi)容上，黨紀(jì)是國(guó)法的必要補(bǔ)充，提出了許多國(guó)法難以規(guī)定的內(nèi)容，對(duì)黨組織和黨員提出更高要求；黨紀(jì)是國(guó)法的必要準(zhǔn)備，在條件成熟時(shí)轉(zhuǎn)化為國(guó)法。

具體來(lái)說(shuō)，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的必要性決定了其應(yīng)當(dāng)包括四個(gè)基本理念。

一是紀(jì)嚴(yán)于法的理念。這是由黨的性質(zhì)和使命決定的。中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，是中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì)，黨的最高理想是實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義，這決定了黨必須對(duì)自身建設(shè)提出更高標(biāo)準(zhǔn)、更嚴(yán)要求，決定了黨員必須有更高追求。也就是說(shuō)，黨相對(duì)于其他社會(huì)組織，黨員相對(duì)于普通群眾要更具有先進(jìn)性。從全黨的整體來(lái)講，保持和發(fā)展先進(jìn)性，就是要始終成為思想上政治上組織上完全鞏固的、具有強(qiáng)大凝聚力和戰(zhàn)斗力的馬克思主義政黨。從黨員個(gè)體來(lái)講，保持和發(fā)展先進(jìn)性，根本上要靠黨員內(nèi)在自律，同時(shí)也離不開(kāi)外在他律；黨員除了遵守國(guó)家法律法規(guī)外，還必須接受更嚴(yán)格的紀(jì)律約束。因此，黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法是各級(jí)黨組織和廣大黨員保持先進(jìn)性的必然要求。

二是紀(jì)在法前的理念。這是由黨的地位和作用決定的。中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，擔(dān)負(fù)著領(lǐng)導(dǎo)人民制定國(guó)家法律法規(guī)的使命。加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，適時(shí)將黨內(nèi)法規(guī)制度轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律法規(guī)，使黨的意志轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志，是國(guó)家法治建設(shè)的一條重要經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)然，紀(jì)在法前，所謂“前”不是說(shuō)只有黨內(nèi)法規(guī)制度已經(jīng)有的才能上升為國(guó)家法律法規(guī)。由于國(guó)家法律法規(guī)涉及社會(huì)方方面面，有些內(nèi)容黨內(nèi)法規(guī)制度不可能涉及。同時(shí)，也不是說(shuō)，黨內(nèi)法規(guī)制度的效力要高于國(guó)家法律法規(guī)。紀(jì)在法前不能理解成紀(jì)先于法或紀(jì)高于法?，F(xiàn)實(shí)中，凡是黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違法犯罪的，必是違紀(jì)在前，即違法始于破紀(jì)。為此，紀(jì)在法前的另一層含義是從懲治威懾角度來(lái)講的，即在尚未構(gòu)成違法之前，通過(guò)嚴(yán)格的紀(jì)律來(lái)阻止和遏制違法現(xiàn)象的發(fā)生。也就是要把紀(jì)律和規(guī)矩挺在法律的前面，避免出現(xiàn)“違紀(jì)只是小節(jié)、違法才去處理”，結(jié)果導(dǎo)致“要么是好同志，要么是階下囚”的悲劇。

三是制度治黨的理念。這是由黨的自身建設(shè)決定的。一方面，實(shí)現(xiàn)黨的建設(shè)制度化、規(guī)范化、程序化，就是通過(guò)建章立制，使黨的自身活動(dòng)和執(zhí)政活動(dòng)科學(xué)化。從世界范圍來(lái)看，運(yùn)行有效、組織嚴(yán)密的政黨，都離不開(kāi)有效的內(nèi)部規(guī)章制度的約束。從我們黨的歷史看，“文革”的沉痛教訓(xùn)告訴我們，在長(zhǎng)期執(zhí)政條件下特別是和平建設(shè)時(shí)期，黨的建設(shè)必須走不搞政治運(yùn)動(dòng)而靠改革和制度建設(shè)的新路子。為此，鄧小平告誡全黨：“沒(méi)有黨規(guī)黨法，國(guó)法就很難保障”[1]（P147）。另一方面，治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)必有法度。正如習(xí)近平所指出：“黨要管黨、從嚴(yán)治黨，靠什么管，憑什么治？就要靠嚴(yán)明紀(jì)律。紀(jì)律不嚴(yán)，從嚴(yán)治黨就無(wú)從談起?！盵2]管理好我們這樣一個(gè)有著8800多萬(wàn)黨員、440多萬(wàn)基層黨組織的大黨，離不開(kāi)完備的黨內(nèi)法規(guī)制度。

四是紀(jì)法分開(kāi)的理念。這是由黨紀(jì)與國(guó)法的區(qū)別和聯(lián)系決定的。黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的是黨內(nèi)關(guān)系、規(guī)范的是黨內(nèi)生活，旨在為黨組織和黨員提供行為遵循；國(guó)家法律調(diào)整的是社會(huì)關(guān)系、規(guī)范的是社會(huì)秩序，旨在為公民、法人和其他組織提供活動(dòng)依據(jù)。因此，“國(guó)要有國(guó)法，黨要有黨規(guī)黨法?！?[1]（P147）在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中，《立法法》明確規(guī)定應(yīng)由國(guó)家法律規(guī)定的事項(xiàng)，黨內(nèi)法規(guī)不應(yīng)作出規(guī)定。對(duì)于法律既沒(méi)有規(guī)定也不適合規(guī)定的事項(xiàng)，應(yīng)由黨紀(jì)逐步實(shí)現(xiàn)全面覆蓋。因此，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，不僅不會(huì)削弱國(guó)家法律的權(quán)威，而且會(huì)對(duì)國(guó)家法律實(shí)施起到重要保障作用。

歸結(jié)起來(lái)，就是黨的先進(jìn)性建設(shè)需要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，黨內(nèi)法規(guī)制度既必須與國(guó)家法律法規(guī)基本精神相一致，又必須較之更具先進(jìn)性。

黨內(nèi)法規(guī)制度如何體現(xiàn)先進(jìn)性？毫無(wú)疑問(wèn)，檢驗(yàn)黨內(nèi)法規(guī)制度先進(jìn)性的標(biāo)尺是實(shí)踐、依據(jù)是實(shí)踐。由于“黨的制度涵蓋范圍很廣，黨內(nèi)法規(guī)是黨的制度體系中的核心規(guī)范和高級(jí)形態(tài)”[3]，法規(guī)本身也是一種制度，因此，黨內(nèi)法規(guī)制度的先進(jìn)性，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是黨內(nèi)制度的先進(jìn)性。衡量黨內(nèi)制度先進(jìn)性，標(biāo)準(zhǔn)在于科學(xué)的制度實(shí)踐，前提在于建立和執(zhí)行好的、管用的制度。其中，好的制度反映的是制度倫理問(wèn)題，管用的制度反映的是制度效應(yīng)問(wèn)題，這兩個(gè)方面共同構(gòu)成制度評(píng)價(jià)的內(nèi)容。只有建立和執(zhí)行好的、管用的制度，才能使制度更好地服務(wù)于黨的建設(shè)和黨的領(lǐng)導(dǎo)，切實(shí)提高制度化水平。正如鄧小平所指出的：“制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵?。?[1]（P333）當(dāng)然，制度好與不好，并非制度問(wèn)題的全部。實(shí)踐表明，好的制度不一定就是管用的制度。好的制度只有與實(shí)踐相適應(yīng)并真正發(fā)揮積極作用，才是管用的。同樣，管用的制度也并非都是好的制度。有些不好的制度，在強(qiáng)制執(zhí)行和高壓推動(dòng)下也能達(dá)到制度制定者的目的，并且被認(rèn)為是“管用的”。對(duì)于馬克思主義政黨來(lái)講，應(yīng)當(dāng)切實(shí)建立好的且管用的制度。

二、黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重大成就與突出問(wèn)題

改革開(kāi)放以來(lái)，我們黨把制度建設(shè)的重要性提到前所未有的認(rèn)識(shí)高度，制度治黨成為推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程的鮮明特點(diǎn)。鄧小平首先從黨的建設(shè)全局出發(fā)，強(qiáng)調(diào)要把制度建設(shè)作為黨的一項(xiàng)根本性建設(shè)；江澤民提出要把制度建設(shè)貫穿黨的各項(xiàng)建設(shè)之中；胡錦濤進(jìn)一步提出，要以科學(xué)制度保障黨的建設(shè)，加強(qiáng)以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平；習(xí)近平更是強(qiáng)調(diào)，要把制度治黨作為全面從嚴(yán)治黨的治本之策，堅(jiān)持以法治思維和法治方式加強(qiáng)黨的建設(shè)。

在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)成效顯著。一是制度框架初步形成?，F(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)包括1部黨章、3部準(zhǔn)則、20多部條例，還有幾千件規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則，黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架已搭建起來(lái)。二是制度規(guī)劃已經(jīng)編制。2012年修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，對(duì)編制黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃提出明確要求。2013年11月，中央首次編制黨內(nèi)法規(guī)制定專(zhuān)門(mén)規(guī)劃，印發(fā)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》，對(duì)于解決以往制度建設(shè)存在碎片化、應(yīng)急化、隨意化現(xiàn)象以及系統(tǒng)性、整體性和統(tǒng)籌性不夠等問(wèn)題發(fā)揮了重要作用。今后，黨內(nèi)法規(guī)制定每五年都會(huì)制定規(guī)劃綱要，有助于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)和整體謀劃。三是制度審查納入規(guī)范。為加強(qiáng)對(duì)各地區(qū)各部門(mén)制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的監(jiān)督，2012年中央批準(zhǔn)印發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》，要求中央紀(jì)委、中央各部門(mén)和各省區(qū)市黨委將其制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件報(bào)送中央備案；各省區(qū)市黨委也要相應(yīng)建立備案制度，按照下備一級(jí)原則開(kāi)展備案工作。四是制度清理更加及時(shí)?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)要適時(shí)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行清理。根據(jù)這一要求，黨中央不僅部署對(duì)新中國(guó)成立至2012年6月期間出臺(tái)的23000多件中央文件進(jìn)行全面篩查，摸清了黨內(nèi)法規(guī)制度家底，而且要求今后一般每五年都要對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件開(kāi)展一次集中清理，同時(shí)在制定或修改黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件時(shí)，對(duì)與之不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致的相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件要進(jìn)行同步清理。五是制度自覺(jué)顯著增強(qiáng)。制度的生命力在于執(zhí)行。十八大以來(lái)，我們黨狠抓制度執(zhí)行，讓鐵規(guī)發(fā)力、讓禁令生威，防止黨紀(jì)黨規(guī)成為“紙老虎”、“稻草人”、“橡皮泥”，造成“破窗效應(yīng)”，堅(jiān)決維護(hù)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，全黨制度意識(shí)較之以往有了明顯增強(qiáng)。

但從整體看，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)還存在一些亟待解決的問(wèn)題。一是銜接配套問(wèn)題。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，黨內(nèi)法規(guī)制度分為黨章、準(zhǔn)則、條例和規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則四個(gè)層級(jí)。這四個(gè)層級(jí)應(yīng)當(dāng)從宏觀(guān)、中觀(guān)、微觀(guān)三個(gè)層面，推動(dòng)體制、機(jī)制和具體規(guī)定相互配套銜接，構(gòu)成一個(gè)完整的制度體系。在實(shí)踐中，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市黨委都有權(quán)制定規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等黨內(nèi)法規(guī)。由于制定主體多元、分散，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度不夠，黨內(nèi)有些法規(guī)制度部門(mén)化傾向比較明顯、“碎片化”比較突出，屬于“單兵突進(jìn)”而非“聯(lián)合作戰(zhàn)”，造成執(zhí)行中相互掣肘。二是與時(shí)俱進(jìn)問(wèn)題。雖然經(jīng)過(guò)清理，但與不斷發(fā)展的實(shí)踐和不斷涌現(xiàn)的新鮮事物相比，黨內(nèi)有些法規(guī)制度屬于“老皇歷”，不合時(shí)宜，“老化”問(wèn)題突出，還需要與時(shí)俱進(jìn)、及時(shí)更新、補(bǔ)充完善，否則，由于制度過(guò)時(shí)或無(wú)據(jù)可依，使黨內(nèi)同志不敢闖、不敢試，影響大膽探索創(chuàng)新。三是合法合規(guī)問(wèn)題。有些黨內(nèi)法規(guī)制度缺乏必要的科學(xué)論證和合法性審查，存在與黨紀(jì)國(guó)法和上級(jí)精神相悖問(wèn)題，尤其是地方發(fā)布的“紅頭文件”違法違規(guī)問(wèn)題更加突出。近年來(lái)，中央辦公廳在備案審查中發(fā)現(xiàn)，有一部分文件不同程度地存在一些問(wèn)題。四是制度倫理問(wèn)題。有些黨內(nèi)法規(guī)制度全局意識(shí)和宗旨意識(shí)比較欠缺，沒(méi)有處理好當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)、局部與整體等方面的關(guān)系，影響了公平公正。五是制度效應(yīng)問(wèn)題。有些法規(guī)制度過(guò)于原則，底線(xiàn)紅線(xiàn)沒(méi)有清晰劃定，“可為”與“不可為”邊界模糊，造成執(zhí)行過(guò)程中無(wú)所適從；還有些法規(guī)制度本身質(zhì)量不高甚至脫離實(shí)際，執(zhí)行主體不明確，監(jiān)督懲戒機(jī)制不完善，缺乏操作性程序。六是落地落實(shí)問(wèn)題。學(xué)而不深、學(xué)而不用比較突出，“上有政策，下有對(duì)策”的問(wèn)題依然存在，“制度失靈”、“制度空轉(zhuǎn)”比較普遍，有些黨內(nèi)法規(guī)制度還只是印在紙上、掛在墻上、說(shuō)在嘴上、鎖在保密柜里。

三、新形勢(shì)下推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的對(duì)策建議

黨的十八屆三中全會(huì)提出，要緊緊圍繞提高科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平深化黨的建設(shè)制度改革。黨的十八屆四中全會(huì)提出要“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”。適應(yīng)黨的建設(shè)和黨的工作需要，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》提出，到2017年要基本形成涵蓋黨的建設(shè)和黨的工作主要領(lǐng)域、適應(yīng)管黨治黨需要的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架，使黨執(zhí)政的制度基礎(chǔ)更加鞏固，為到建黨100周年時(shí)全面建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。今后一個(gè)時(shí)期，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)突出目標(biāo)導(dǎo)向和問(wèn)題導(dǎo)向，堅(jiān)持正確方向，堅(jiān)守價(jià)值取向，正確處理“上下、左右、內(nèi)外、新老”制度之間的關(guān)系，不斷提升黨的建設(shè)制度化水平。

（一）在提質(zhì)增效上下功夫，形成強(qiáng)大制度效應(yīng)。制度效應(yīng)是黨內(nèi)法規(guī)制度是否具有生命力的關(guān)鍵所在。一要堅(jiān)持制度建設(shè)的正確方向，這是衡量黨內(nèi)法規(guī)制度效應(yīng)的首要標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，根本目的是要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)和推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨。從全黨來(lái)講，就是要提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平，提高拒腐防變和抵御風(fēng)險(xiǎn)能力，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；從各級(jí)黨組織和廣大黨員來(lái)講，就是要增強(qiáng)自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力，調(diào)動(dòng)廣大黨員干部的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。因此，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)首先必須加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持以黨章和憲法為準(zhǔn)繩。二要加強(qiáng)制度建設(shè)主體的協(xié)同配合，這是防止出現(xiàn)制度沖突和效能抵消的關(guān)鍵。由于黨內(nèi)法規(guī)制度涉及黨的建設(shè)各個(gè)方面，涉及諸多制定主體，必須以全局思維加強(qiáng)黨內(nèi)各部門(mén)、各層級(jí)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，克服地方和部門(mén)意志。同時(shí)，還要堅(jiān)持法治思維，加強(qiáng)黨內(nèi)立法機(jī)構(gòu)與人大法規(guī)部門(mén)、政府法制部門(mén)的聯(lián)系，使黨內(nèi)立法活動(dòng)與國(guó)家立法活動(dòng)緊密配合，建立常態(tài)化的交流、溝通、協(xié)調(diào)機(jī)制，切實(shí)使黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律有機(jī)銜接起來(lái)，更好地發(fā)揮管黨治黨和治國(guó)理政的積極效能。三要提升制度本身的質(zhì)量，這是發(fā)揮制度效應(yīng)的基礎(chǔ)。制度不在多，而在管用。應(yīng)當(dāng)把中央要求、群眾期盼、實(shí)際需要、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)結(jié)合起來(lái)，根據(jù)黨的建設(shè)面臨的突出問(wèn)題，本著于法周延、于事簡(jiǎn)便的原則來(lái)制定和完善制度。同時(shí)，在制定過(guò)程中，要堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)，充分發(fā)揚(yáng)民主，深入調(diào)查研究，使制度本身立得住、行得通、做得到。四要加強(qiáng)制度倫理建設(shè)，這是發(fā)揮制度效應(yīng)的根本。制度倫理是制度的靈魂，任何制度都是在一定價(jià)值理念支配下、以實(shí)現(xiàn)特定價(jià)值目標(biāo)來(lái)制定的。我們必須承認(rèn)，由于時(shí)滯或制定時(shí)考慮不周，甚至是違背正確的價(jià)值取向，黨內(nèi)的有些制度并非完全合理，有的甚至是“不好的制度”。這種制度要得到有效執(zhí)行往往很難，并且執(zhí)行比不執(zhí)行造成的后果可能更壞。因此，在黨內(nèi)法規(guī)制度制定階段，除了要征詢(xún)黨內(nèi)外有關(guān)部門(mén)之外，還必須健全公眾參與、專(zhuān)家論證、合法性審查機(jī)制，重視對(duì)制度合理性進(jìn)行價(jià)值評(píng)價(jià)，確保堅(jiān)持正確的制度倫理，科學(xué)規(guī)范黨的建設(shè)。

（二）在廢舊立新上下功夫，推動(dòng)制度創(chuàng)新。任何制度的制定，都具有一定的認(rèn)識(shí)局限性和時(shí)空局限性。只有建立科學(xué)的評(píng)估機(jī)制、備案審查機(jī)制和動(dòng)態(tài)的清理機(jī)制，做好立、改、廢，才能使制度更好地適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展。近年來(lái)，我們黨印發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》和《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》，開(kāi)展了黨的歷史上第一次黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理，制定了黨的組織制度、黨內(nèi)紀(jì)律處分制度、黨內(nèi)監(jiān)督制度、黨內(nèi)巡視制度、黨內(nèi)問(wèn)責(zé)制度、黨務(wù)公開(kāi)制度以及完善領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)、加強(qiáng)“裸官”管理等規(guī)定，著力形成系統(tǒng)完整、協(xié)同配套的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，使黨的建設(shè)在法治化、制度化、規(guī)范化的軌道上運(yùn)行。下一步，應(yīng)當(dāng)按照?qǐng)?jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、突出主干制度、重在務(wù)實(shí)管用、著力抓好執(zhí)行的總體思路，統(tǒng)籌加強(qiáng)基礎(chǔ)主干性黨內(nèi)法規(guī)、綜合性黨內(nèi)法規(guī)、實(shí)踐亟須的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，及時(shí)修訂與現(xiàn)實(shí)需要不相適應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)，努力構(gòu)建以黨章為根本、若干配套黨內(nèi)法規(guī)為支撐的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。進(jìn)一步完善黨員權(quán)利保障條例，切實(shí)保障黨員民主權(quán)利和主體地位；進(jìn)一步完善領(lǐng)導(dǎo)干部特別是高級(jí)干部以上率下規(guī)定，使原則性要求轉(zhuǎn)化為具體化辦法；進(jìn)一步完善黨內(nèi)激勵(lì)關(guān)懷制度和容錯(cuò)機(jī)制，激發(fā)黨員干部創(chuàng)新活力；進(jìn)一步完善推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)制度，推動(dòng)形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機(jī)制等。同時(shí)，還要針對(duì)經(jīng)濟(jì)體制改革、社會(huì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)和改革進(jìn)入“攻堅(jiān)期”、“深水區(qū)”這個(gè)特定階段的新情況以及對(duì)黨的建設(shè)提出的新問(wèn)題，加快填補(bǔ)制度空白。比如，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤后黨的建設(shè)如何加強(qiáng)，新媒體時(shí)代黨的建設(shè)如何創(chuàng)新，為官不為如何破解，能上能下、能進(jìn)能出規(guī)定如何落實(shí)等，這些方面的制度建設(shè)都需要及時(shí)跟進(jìn)。此外，還要開(kāi)展經(jīng)常性的督查檢查，征求基層意見(jiàn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)制度執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，及時(shí)清理不合時(shí)宜的制度，不斷推動(dòng)制度的完善和更新。

（三）在銜接有序上下功夫，發(fā)揮制度集成功能。黨的建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，任何一個(gè)單項(xiàng)規(guī)定所發(fā)揮的效能都是有限的。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)整體規(guī)劃，統(tǒng)籌推進(jìn)基本的法規(guī)制度與具體的實(shí)施細(xì)則建設(shè)，使基本制度與具體制度、實(shí)體性制度與程序性制度相配套。今后，重點(diǎn)要加強(qiáng)對(duì)已有黨內(nèi)法規(guī)制度的配套建設(shè)，使基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施辦法和細(xì)則更加完備，相應(yīng)的配套專(zhuān)項(xiàng)制度更加完善，程序性、保障性、懲戒性規(guī)定更具剛性，推動(dòng)不同領(lǐng)域、不同位階、不同效力的黨內(nèi)法規(guī)相互銜接、彼此呼應(yīng)，切實(shí)使各項(xiàng)制度更加嚴(yán)絲合縫，真正形成系統(tǒng)的制度鏈。此外，還要注意加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度與國(guó)家法律法規(guī)的協(xié)調(diào)配合。以監(jiān)督為例，長(zhǎng)期以來(lái)，之所以存在監(jiān)督主體分散以及不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督、抵制監(jiān)督等現(xiàn)象，很重要的就是因?yàn)楸O(jiān)督責(zé)任不明晰，監(jiān)督制度操作性和實(shí)效性不強(qiáng)。為此，黨的十八屆六中全會(huì)修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，突出圍繞責(zé)任設(shè)計(jì)制度、圍繞制度構(gòu)建體系，解決了監(jiān)督責(zé)任不清晰、主體不明確的問(wèn)題。當(dāng)然，由于黨內(nèi)監(jiān)督對(duì)象主要是黨政機(jī)關(guān)及其工作人員，范圍還比較窄，沒(méi)有覆蓋到所有行使公權(quán)力的公職人員，因此，除了加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督外，下一步還要與其他各方面監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來(lái)，切實(shí)形成監(jiān)督合力、增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。這就需要在推動(dòng)紀(jì)檢體制改革的同時(shí)，深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，加強(qiáng)國(guó)家監(jiān)察統(tǒng)一立法，進(jìn)一步整合監(jiān)察力量。

（四）在落地落實(shí)上下功夫，切實(shí)維護(hù)制度權(quán)威。制度本質(zhì)上是基于特定利益而對(duì)行為主體權(quán)利與義務(wù)進(jìn)行規(guī)范的規(guī)則體系，其關(guān)鍵和要害都在于落實(shí)。長(zhǎng)期以來(lái)，制度執(zhí)行過(guò)程中留“暗門(mén)”、開(kāi)“天窗”問(wèn)題比較突出，“破窗效應(yīng)”時(shí)有發(fā)生，已成為影響黨的建設(shè)制度化水平的一大弊病。

推動(dòng)制度落實(shí)到位，既要靠他律，也要靠自律。在他律方面，要使制度成為“緊箍咒”和“高壓線(xiàn)”，就必須強(qiáng)化剛性執(zhí)行，通過(guò)明確制度的適用范圍，明確制度執(zhí)行主體、監(jiān)督主體、評(píng)估主體，明確問(wèn)責(zé)對(duì)象和具體責(zé)任，將制度規(guī)定的權(quán)責(zé)落實(shí)到崗到人，確保責(zé)任可追究。同時(shí)，要發(fā)揮巡視、審計(jì)、督查等利器作用，強(qiáng)化對(duì)制度執(zhí)行情況的督查及其成果運(yùn)用，形成強(qiáng)大震懾，防止制度“休眠”和無(wú)力。在自律方面，要加強(qiáng)法治文化建設(shè)，推動(dòng)黨員做學(xué)法尊法守法用法的模范。實(shí)踐證明，加強(qiáng)黨內(nèi)治理，需要一手抓制度，一手抓文化，做到兩手抓、兩手都要硬，實(shí)現(xiàn)依規(guī)治黨和以德治黨相結(jié)合。抓制度，就是要建立正式規(guī)則，強(qiáng)化硬約束，形成剛性的他律；抓文化，就是要規(guī)范非正式規(guī)則，強(qiáng)化軟約束，形成強(qiáng)大的自律。在黨內(nèi)培育法治文化，有助于營(yíng)造黨內(nèi)良好的治理文化氛圍，增強(qiáng)廣大黨員對(duì)黨內(nèi)治理的情感認(rèn)同和心理認(rèn)同。比如，《關(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問(wèn)題的決議》在分析“文革”發(fā)生原因時(shí)曾經(jīng)深刻地指出：“長(zhǎng)期封建專(zhuān)制主義在思想政治方面的遺毒仍然不是很容易肅清的，種種歷史原因又使我們沒(méi)有能把黨內(nèi)民主和國(guó)家政治社會(huì)生活的民主加以制度化，法律化，或者雖然制定了法律，卻沒(méi)有應(yīng)有的權(quán)威。這就提供了一種條件，使黨的權(quán)力過(guò)分集中于個(gè)人，黨內(nèi)個(gè)人專(zhuān)斷和個(gè)人崇拜現(xiàn)象滋長(zhǎng)起來(lái)，也就使黨和國(guó)家難于防止和制止‘文化大革命的發(fā)動(dòng)和發(fā)展?！盵4]（P160）那么，這種種原因究竟是什么？為什么民主沒(méi)有制度化？為什么制定了的法律卻沒(méi)有應(yīng)有的權(quán)威？歸結(jié)起來(lái)，法律沒(méi)有權(quán)威又能被隨意廢除，重要原因就是黨內(nèi)文化中法治精神還沒(méi)有確立起來(lái)。為此，要加強(qiáng)宣傳教育，提高黨員干部對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度的認(rèn)知度和認(rèn)同度，在黨內(nèi)大力培育法治文化。

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責(zé)任編輯：陳文杰