□張蕾

海島開發(fā)須做好全域“四個一”

□張蕾

隨著浙江海洋經(jīng)濟發(fā)展試點工作全面展開，如何從全域高度思考海島保護與發(fā)展議題，破除現(xiàn)有體制機制障礙，形成人口、經(jīng)濟和資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的海島開發(fā)格局是浙江未來海洋資源使用的一項重要任務。筆者在多地調(diào)研的基礎上，結合浙江海洋經(jīng)濟發(fā)展的新態(tài)勢、新要求，提出科學保護與合理使用的舉措建議。

整體態(tài)勢：科學、規(guī)范、有序

浙江共有面積大于500平方米的海島2878個，數(shù)量居全國首位，蘊含著豐富的港口、漁業(yè)、旅游、礦產(chǎn)以及海洋能等海洋資源。目前重要海島的開發(fā)利用主要集中在海洋漁業(yè)、濱海旅游、城鎮(zhèn)建設、港口開發(fā)、臨港工業(yè)、清潔能源等領域。港口開發(fā)成效顯著，海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，新興產(chǎn)業(yè)成為發(fā)展亮點。隨著浙江海洋經(jīng)濟發(fā)展示范區(qū)和舟山群島新區(qū)的設立，浙江相繼出臺了《浙江省重要海島開發(fā)利用與保護規(guī)劃》等一系列政策法規(guī)，標志著浙江的海島保護、利用與管理工作已進入科學、規(guī)范、有序的軌道。

盡管海島開發(fā)整體態(tài)勢良好，但仍存在一些問題。一是海島開發(fā)利用方式落后，海島生態(tài)破壞較為嚴重。在資源開發(fā)中，存在“多占少用、占而不用、未批先用”等現(xiàn)象，造成資源浪費、開發(fā)層次不高。一些圍海筑堤和臨港工業(yè)用島對生態(tài)環(huán)境影響較大，炸島炸礁、填海連島、采石挖砂、不科學的圍墾方式改變了海島地形地貌，破壞了海島生態(tài)、海上景觀和自然屏障等生態(tài)功能。

二是海島土地資源緊張，基礎設施建設滯后。沿岸大島陸地空間已基本得到利用，改造提升、重點項目建設輾轉(zhuǎn)騰挪的空間非常有限。除少數(shù)集約開發(fā)的海島外，大部分海島交通、能源、水利和防災減災等基礎設施薄弱，文化、教育、衛(wèi)生、通訊等公共服務落后。

三是海島開發(fā)缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。海島開發(fā)所涉及的海島、岸線、灘涂和海域等海洋空間資源的管理和開發(fā)利用由多個行政部門分頭承擔，統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合管理機制尚不健全，容易出現(xiàn)管理錯位、重疊和空缺現(xiàn)象。同時，海域資源與陸域資源之間也缺乏銜接，土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設規(guī)劃和海洋功能區(qū)劃等空間規(guī)劃邊界、內(nèi)容、時序容易產(chǎn)生沖突，導致資源管理、審批等過程效率低下。

發(fā)展方向：做好全域“四個一”

畫好全域發(fā)展“一張藍圖”，促進空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結構的統(tǒng)籌。在經(jīng)濟全球化、社會信息化時代，海島不再與世隔絕，而是深刻地嵌入在地區(qū)乃至全球空間與產(chǎn)業(yè)體系之中。浙江海島開發(fā)必須有機融入到21世紀海上絲綢之路建設之中，發(fā)揮區(qū)域經(jīng)濟的綜合優(yōu)勢，輻射長三角和華東地區(qū)，實現(xiàn)海島開發(fā)和沿海地區(qū)發(fā)展的良性互補。充分利用區(qū)域一體化和產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整的戰(zhàn)略機遇期，圍繞杭州都市區(qū)、寧波都市區(qū)、舟山新區(qū)和上海都市區(qū)設計環(huán)杭州灣經(jīng)濟圈、文化圈、生態(tài)圈的未來20年總體藍圖。

編好海陸聯(lián)動“一本總規(guī)”，合理布局海島、岸線、海域功能定位。海島是海陸兼?zhèn)涞目臻g資源，是其所處區(qū)域經(jīng)濟、社會、生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分。避免片面的“就島論島”，綜合考慮海島所處區(qū)域的自然屬性和社會需求，因島制宜統(tǒng)籌謀劃各重要海島的主導功能。把全省重點海域、重要海島、重點岸段等海洋空間的相關內(nèi)容納入規(guī)劃范圍，推動海洋空間一體化布局、聯(lián)動保護、聯(lián)動開發(fā)，編制省域范圍海洋開發(fā)的總體規(guī)劃。

劃好生態(tài)保護“一條紅線”，實現(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。島嶼及其周邊海域的生態(tài)系統(tǒng)比較脆弱，必須踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，綜合評價開發(fā)利用的適宜性和海洋資源環(huán)境承載能力，科學確定重要海島的功能定位、開發(fā)方向和管制措施，嚴格保護具有極高生態(tài)價值的海島。對具備開發(fā)基礎和利用潛力的海島，應秉持“在保護的基礎上合理利用，在利用的過程注重保護”的理念，穩(wěn)步謹慎地推進項目建設，切實抓住規(guī)劃、建設、管理三大環(huán)節(jié)，堅決劃好、守好生態(tài)保護紅線。

下好可持續(xù)發(fā)展“一盤活棋”，培育人口、科技、文化發(fā)展動力。海島的可持續(xù)發(fā)展離不開人口、科技、文化提供動力。近年來，大部分海島的戶籍人口和外來人口均出現(xiàn)持續(xù)下降，青壯年人口減少的趨勢更為明顯。從長遠來看，需要引導海洋產(chǎn)業(yè)對當?shù)鼐蜆I(yè)的拉動作用，依托科技創(chuàng)新改善海島的交通、淡水、能源供應，提升公共服務水平，以宜居環(huán)境與海島文化的獨特魅力吸引和留住居民，保證適度的人口規(guī)模，為海島培育創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力。

圖/金川

啟示與建議

在整體布局上，完善跨區(qū)域、跨部門統(tǒng)籌機制，實踐區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略。以實施浙江省海洋經(jīng)濟發(fā)展示范區(qū)和舟山群島新區(qū)國家戰(zhàn)略為指引，聯(lián)動推進海洋經(jīng)濟“兩區(qū)”與舟山江海聯(lián)運服務中心、舟山國際綠色石化基地等建設。在海洋經(jīng)濟發(fā)展示范區(qū)小組框架下，繼續(xù)強化領導小組辦公室的作用，同步發(fā)揮好岸線資源統(tǒng)籌辦公室的作用，聯(lián)合省發(fā)改委、省海洋與漁業(yè)局、省交通運輸廳、省水利廳等重點涉海部門，強化重要海島、港口和重點海域的功能規(guī)劃與有序開發(fā)。探索與上海、福建等相鄰省市建立海洋一體化發(fā)展的協(xié)作機制，在產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、文化等多重領域開展有效合作，提升海島開發(fā)在空間上的系統(tǒng)性。

在功能規(guī)劃上，按照“多規(guī)合一”要求，編制海陸統(tǒng)籌、三生融合的方案。依照《浙江省域國土空間總體規(guī)劃》的要求，凡是納入省級層面管控的海島，必須根據(jù)全省海洋經(jīng)濟發(fā)展需求、全省國土空間格局優(yōu)化的要求，有機銜接周邊海域功能，實現(xiàn)海港、海灣、海島“三海聯(lián)動”發(fā)展，做到海島土地利用總體規(guī)劃、港口岸線利用規(guī)劃與海域使用規(guī)劃“多規(guī)合一”，進一步完善相應的生態(tài)規(guī)劃、基礎設施規(guī)劃。組織編制單島發(fā)展規(guī)劃（方案）時，要結合實際統(tǒng)籌重要海島的功能區(qū)布局、海島岸線及其周邊海域灘涂的開發(fā)利用，強化海島空間合理布局和資源高效利用。參照“特色小鎮(zhèn)”的建設模式，促進海島產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，增強重要海島規(guī)劃的科學性和可操作性。

在建設管理上，建立多維預警監(jiān)控體系，動態(tài)監(jiān)測海島開發(fā)保護進程。沿海市縣要對海島經(jīng)濟社會生態(tài)的脆弱性提高警惕，加強對海島產(chǎn)業(yè)開發(fā)和生態(tài)保護的管理，研究制定具體的落實措施，逐步形成指標全面、配套完整、運行高效的海島開發(fā)保護預警和管理體系。針對海島可能發(fā)生的產(chǎn)業(yè)風險、公共安全風險、生態(tài)風險，設立便于統(tǒng)計和掌握的指標，盡早發(fā)現(xiàn)問題隱患，及時實施政策干預。

在政策設置上，依照時間系統(tǒng)性要求，對部分海島實施限制開發(fā)與禁止開發(fā)。為全省海島制定開發(fā)保護工作時間表，充分評估海島的相對位置、資源稟賦和生態(tài)價值，科學規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)修復的實施序列。對于一些暫不具備開發(fā)條件，對周邊生態(tài)存在較大潛在影響，或者無法明確開發(fā)方向的海島，應當主動設置限制開發(fā)與禁止開發(fā)時限，為未來海島開發(fā)適度“留白”。學習“五水共治”經(jīng)驗，充分動員、落實到人，避免因短期利益大拆大建，盡可能降低改革失敗風險。

作者單位：杭州市信息中心