徐斯伊白

摘 要：針對(duì)崇陽(yáng)縣農(nóng)村水環(huán)境治理中的治理主體、決策制定、決策執(zhí)行、決策評(píng)估碎片化的現(xiàn)狀，提出有效的崇陽(yáng)縣農(nóng)村水環(huán)境整體性治理的方案，具體包括：構(gòu)建良好的整體性治理宏觀環(huán)境，構(gòu)建中央與地方政府合作治理機(jī)制，構(gòu)建多部門(mén)合作治理機(jī)制，構(gòu)建政府與社會(huì)合作治理機(jī)制。

關(guān)鍵詞：整體性治理；碎片化；水環(huán)境

中圖分類(lèi)號(hào)：F323.213 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2017）15-0019-03

崇陽(yáng)縣地處湖北省的南部，居北緯29°12～29°41，東經(jīng)113°43～114°21之間，境內(nèi)東西最長(zhǎng)61公里，南北最寬52公里，總面積1 968平方公里。縣內(nèi)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)12個(gè)，村民委員會(huì)186個(gè)，總?cè)丝?7萬(wàn)人。境內(nèi)河流達(dá)50多條，均屬山溪性，呈樹(shù)杈狀分布，主要匯流雋水河，注入長(zhǎng)江。境內(nèi)水庫(kù)共89座，其中大型水庫(kù)1座，中型水庫(kù)4座，小型水庫(kù)84座。湖北崇陽(yáng)縣水環(huán)境是指分布在崇陽(yáng)縣境內(nèi)的包括農(nóng)村地區(qū)的河流、湖沼、溝渠、池塘、水庫(kù)等地表水體、土壤水和地下水體的總稱(chēng)。水環(huán)境的好壞是衡量居民生活質(zhì)量高低的重要標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)它也深深影響著四季氣候的變更以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。近些年來(lái)，崇陽(yáng)縣過(guò)度開(kāi)發(fā)礬礦產(chǎn)、河沙等資源，以雋水河為首的水環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞，不僅糧食減產(chǎn)，而且直接威脅著居民的身體健康。

一、崇陽(yáng)縣農(nóng)村水環(huán)境治理碎片化現(xiàn)狀分析

碎片化（Fragmentation）的本意是完整的物體被分解成諸多零散的小塊，后用來(lái)形象地描述我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)傳播語(yǔ)境。在功能分工原則下，組織間碎片化呈現(xiàn)兩種類(lèi)型，即良性碎片化和惡性碎片化。良性碎片化是組織在執(zhí)行政策時(shí)未將其他的組織納入考慮范圍的結(jié)果，致使其他組織需為其潛在負(fù)面效果埋單，從而增加成本。但這種情況下，組織是無(wú)心的，即并不是因?yàn)檎吣繕?biāo)的不一致，而追求自身利益的結(jié)果。惡性碎片化是政治家們力爭(zhēng)獲得自身領(lǐng)域決策、執(zhí)行等最大控制權(quán)的結(jié)果，導(dǎo)致功能組織僅僅滿(mǎn)足上層階級(jí)的需求，而這種碎片化是有意的，即組織并不是以公共利益為目標(biāo)。如今，“碎片化”被廣泛運(yùn)用于社會(huì)、政治等領(lǐng)域，在崇陽(yáng)縣農(nóng)村水環(huán)境治理中，碎片化問(wèn)題十分顯著，表現(xiàn)形式各異，我們主要針對(duì)治理主體以及治理過(guò)程中決策制定、決策執(zhí)行和決策評(píng)估的三個(gè)階段。

（一）治理主體碎片化

治理的首要任務(wù)是明確治理主體。在農(nóng)村水環(huán)境治理中，治理主體包含決策制定主體、決策執(zhí)行主體以及決策評(píng)估主體。綜觀崇陽(yáng)縣已有的農(nóng)村水環(huán)境治理，發(fā)現(xiàn)每個(gè)階段的主體均存在不同程度的碎片化。

首先，決策制定主體的碎片化主要表現(xiàn)為決策制定主體的單一化。針對(duì)農(nóng)村水環(huán)境治理決策的制定，我們可以從橫向和縱向兩個(gè)層面對(duì)決策主體進(jìn)行探討。從橫向政府的職能結(jié)構(gòu)看，崇陽(yáng)縣農(nóng)村水環(huán)境治理決策主體多由環(huán)保局或者水利局等單獨(dú)出臺(tái)，而多部門(mén)聯(lián)合出臺(tái)政策比重十分低，不到20%。另外，決策的制定也缺乏與水環(huán)境息息相關(guān)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)代表以及農(nóng)村居民的積極參與，政府部門(mén)往往忽略了他們的利益訴求和應(yīng)有的話(huà)語(yǔ)權(quán)。從縱向政府層級(jí)結(jié)構(gòu)看，崇陽(yáng)縣農(nóng)村水環(huán)境治理決策多是照搬國(guó)家層次出臺(tái)的政策，地方出臺(tái)的法律、法規(guī)也有，但更新不及時(shí)，或者只是對(duì)國(guó)家層次出臺(tái)的政策的輕微改動(dòng)，難以滿(mǎn)足治理當(dāng)?shù)貜?fù)雜的農(nóng)村水環(huán)境問(wèn)題的需要。

其次，決策執(zhí)行主體的碎片化主要表現(xiàn)為決策執(zhí)行主體的權(quán)責(zé)模糊化。它由多方面因素促成，一方面，由于決策制定的碎片化，從而導(dǎo)致制定的決策中權(quán)責(zé)不明確；另一方面，作為執(zhí)行主體的相關(guān)部門(mén)各自為政，相互推諉。崇陽(yáng)縣農(nóng)村水環(huán)境治理決策執(zhí)行主體主要包含環(huán)保部門(mén)、水務(wù)部門(mén)、村鎮(zhèn)建設(shè)有關(guān)部門(mén)等多個(gè)部門(mén)的人員參與，看似數(shù)量龐大的人群，卻并沒(méi)有發(fā)揮其優(yōu)越性。如崇陽(yáng)縣沙坪鎮(zhèn)雋水河發(fā)生的礬污染事件，本應(yīng)第一時(shí)間各個(gè)決策執(zhí)行主體共同商討對(duì)策，以便于盡快解決問(wèn)題，爭(zhēng)取把損失降到最低，但事發(fā)之后，由于沒(méi)有相關(guān)的法律、法規(guī)明確指出責(zé)任歸屬。因此，環(huán)保部門(mén)與水務(wù)部門(mén)相互推卸責(zé)任，從而使得事態(tài)更加嚴(yán)峻。

最后，決策評(píng)估主體的碎片化主要體現(xiàn)在決策評(píng)估主體的空缺化。我國(guó)農(nóng)村水環(huán)境治理在決策制定中，崇陽(yáng)縣農(nóng)村水環(huán)境治理只有小部分具備完整的評(píng)估機(jī)制，其根源在于評(píng)估指標(biāo)的缺乏。而在決策執(zhí)行的過(guò)程中，幾乎所有的決策都缺乏比較明確的監(jiān)測(cè)評(píng)估主體，即便決策評(píng)估由政府這樣的單一主體完成，決策執(zhí)行中評(píng)估責(zé)任也不明確。

（二）決策制定碎片化

農(nóng)村水環(huán)境治理決策制定碎片化主要體現(xiàn)在決策信息獲取的碎片化和決策議程的碎片化兩個(gè)方面。

決策信息主要包括法律、法規(guī)等方面的制度信息以及社會(huì)利益信息，崇陽(yáng)縣農(nóng)村水環(huán)境治理決策信息的獲取主要依賴(lài)于國(guó)家頒布的相關(guān)政策，原因在于這種制度信息獲取的成本低、難度小。而社會(huì)利益信息要同時(shí)考慮客觀社會(huì)利益信息和主觀社會(huì)利益信息兩個(gè)方面，如崇陽(yáng)縣沙坪鎮(zhèn)雋水河受到污染事件，客觀社會(huì)利益信息方面，我們就需要了解該事件涉及的利益主體的范圍（排污的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法人代表、該鎮(zhèn)的管理人員、居住雋水河附近的民眾等）、利益歸屬的領(lǐng)域（從行政職能角度，環(huán)保部門(mén)、水利部門(mén)等）以及利益主體之間的關(guān)系（對(duì)立、沖突）；主觀社會(huì)利益信息方面，它指的是民眾對(duì)于自身利益或者政策利益的需求，該事件中表現(xiàn)為居住在雋水河附近的民眾希望及時(shí)改善水質(zhì)的需求以及政府能制定相關(guān)的法律政策預(yù)防污染事件再次發(fā)生的需求，當(dāng)然這種主觀的訴求也呈現(xiàn)出兩種狀態(tài)，有公開(kāi)向行政組織和大眾媒體反映的，也有非公開(kāi)私下表達(dá)的。從以上例子不難發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是客觀社會(huì)利益信息還是主觀社會(huì)利益信息的獲取，都建立在大量的分析和調(diào)查的基礎(chǔ)之上，需要耗費(fèi)大量的時(shí)間成本、資金成本、人力成本等。因此，決策主體通常偏好于制度信息的收集，而在社會(huì)利益信息獲取環(huán)節(jié)多是偷工減料，從而導(dǎo)致決策信息獲取的碎片化。

決策議程指的是相關(guān)的制度信息和社會(huì)利益信息進(jìn)入行政決策程序，轉(zhuǎn)化、整合成為公共政策的過(guò)程。決策議程的展開(kāi)是建立在制度信息和社會(huì)利益信息獲取的基礎(chǔ)之上的，它要求對(duì)這些信息進(jìn)行分析、處理，只有真實(shí)的、合理的、有價(jià)值的決策信息才能進(jìn)入決策議程，但由于決策主體的偏好或信息分析的偏差，可能造成關(guān)注對(duì)象的偏頗，從而導(dǎo)致決策議程的碎片化。

（三）決策執(zhí)行碎片化

農(nóng)村水環(huán)境治理決策執(zhí)行機(jī)制的碎片化主要體現(xiàn)在組織資源的碎片化和組織結(jié)構(gòu)的碎片化兩個(gè)方面。組織資源主要圍繞資金和人力兩個(gè)方面：資金方面，崇陽(yáng)縣農(nóng)村水環(huán)境治理主要依靠財(cái)政撥款，缺乏相應(yīng)的籌集機(jī)制，如企業(yè)、社會(huì)公益團(tuán)體等的捐贈(zèng)；人力方面，崇陽(yáng)縣農(nóng)村水環(huán)境治理決策執(zhí)行多由行政部門(mén)來(lái)主導(dǎo)，民眾參與率低，這就造成了決策難以落實(shí)。組織結(jié)構(gòu)方面，崇陽(yáng)縣行政部門(mén)按職責(zé)劃分，但由于職責(zé)模糊，因此造成管理兩極化，要么相互推諉，要么多頭管理，從而影響到崇陽(yáng)縣農(nóng)村水環(huán)境治理的高效率。

（四）決策評(píng)估碎片化

農(nóng)村水環(huán)境治理決策評(píng)估機(jī)制的碎片化主要體現(xiàn)在評(píng)估條件的碎片化和評(píng)估指標(biāo)的碎片化兩個(gè)方面。評(píng)估條件包括政治制度條件、文化條件以及科學(xué)技術(shù)條件，制度方面，崇陽(yáng)縣政府尚未建立統(tǒng)一、規(guī)范的農(nóng)村水環(huán)境治理評(píng)估機(jī)制；文化方面，崇陽(yáng)縣目前仍是貧困縣，教育條件落后，民眾知識(shí)水平低下，缺乏評(píng)價(jià)公共行政活動(dòng)的能力；科學(xué)技術(shù)方面，崇陽(yáng)縣部分村鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)仍未普及，互聯(lián)網(wǎng)難以發(fā)揮其便利優(yōu)勢(shì)。正是由于制度、文化以及科學(xué)技術(shù)條件的不成熟，因而導(dǎo)致崇陽(yáng)縣農(nóng)村水環(huán)境治理評(píng)估機(jī)制難以建立。評(píng)估指標(biāo)是為決策主體形象評(píng)價(jià)、決策執(zhí)行過(guò)程評(píng)價(jià)等建立的指標(biāo)體系，目前崇陽(yáng)縣農(nóng)村水環(huán)境治理決策評(píng)估基本處于空心化狀況，缺乏一套完整的、科學(xué)的指標(biāo)體系。

二、崇陽(yáng)縣農(nóng)村水環(huán)境整體性治理的實(shí)現(xiàn)路徑

整體性治理是對(duì)新公共管理進(jìn)行反思的基礎(chǔ)上而產(chǎn)生的一種新的公共管理范式，它以公民的需求為導(dǎo)向，主張利用協(xié)調(diào)、整合機(jī)制，對(duì)層級(jí)、功能和部門(mén)三個(gè)維度的碎片化問(wèn)題進(jìn)行有機(jī)整合。首先，層級(jí)整合，它指的是地方、國(guó)家、全球治理階層之間的整合；其次，功能整合，它是從程度上進(jìn)行區(qū)分，包括較少的整合和較多的整合；最后，部門(mén)整合，它指的是公共部門(mén)與私人部門(mén)之間的整合，從而為公民提供更加高效的服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共管理的善治。同樣，整體性治理理論為崇陽(yáng)縣農(nóng)村水環(huán)境治理的碎片化困境提供了新的研究思路。

（一）構(gòu)建良好的整體性治理宏觀環(huán)境

良好的整體性治理宏觀環(huán)境是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村水環(huán)境整體性治理的前提，而行政體制、經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)管理體制就是農(nóng)村水環(huán)境治理體制的宏觀環(huán)境。因此，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村水環(huán)境整體性治理，需要同時(shí)對(duì)這三種體制進(jìn)行改革。通過(guò)行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府環(huán)保職能，優(yōu)化農(nóng)村水環(huán)境治理的組織結(jié)構(gòu)以及實(shí)現(xiàn)水環(huán)境治理管理方式的創(chuàng)新，找到經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)體制改革的突破口；通過(guò)對(duì)經(jīng)濟(jì)體制改革，建立健全的水環(huán)境治理財(cái)政稅收體制，保證治理的順利進(jìn)行。與此同時(shí)，理順?biāo)h(huán)境治理中，不同主體之間的利益關(guān)系，如中央政府和地方政府之間、政府和企業(yè)之間及政府與村民之間，既為行政體制改革的成功提供保障，又奠定社會(huì)管理體制改革的物質(zhì)基礎(chǔ)；通過(guò)社會(huì)管理體制改革，完善訴求表達(dá)機(jī)制，使得民眾廣泛參與水環(huán)境治理過(guò)程中，為行政體制改革提供良好的社會(huì)環(huán)境，又為經(jīng)濟(jì)體制改革提供堅(jiān)強(qiáng)的社會(huì)支撐。

（二）構(gòu)建中央與地方政府合作治理機(jī)制

在崇陽(yáng)縣農(nóng)村水環(huán)境治理中，協(xié)調(diào)中央與地方政府關(guān)系，就是要明確雙方的定位，不可“越權(quán)”或者“放任不管”。首先，決策制定環(huán)節(jié)中制度信息的整合，中央政府要健全與水環(huán)境相關(guān)的法律、法規(guī)，使得治理有法可依。同時(shí)，崇陽(yáng)縣地方政府在遵循中央法律、法規(guī)的基礎(chǔ)之上，要結(jié)合自己的實(shí)際情況，不斷完善地方性水環(huán)境治理法規(guī)，從而為農(nóng)村水環(huán)境整體性治理提供良好的制度保證。其次，決策執(zhí)行環(huán)節(jié)中的組織資源的整合，資金投入方面，農(nóng)村水環(huán)境治理關(guān)系著民眾的身體健康，因此它是重中之重的任務(wù)。隨著治理難度大的加大以及治理周期的延長(zhǎng)，中央政府應(yīng)在全面分析實(shí)情的基礎(chǔ)上，增加農(nóng)村水環(huán)境治理財(cái)政投入的彈性和靈活度，地方政府要合理使用水環(huán)境治理資金，避免浪費(fèi)。同時(shí)，也應(yīng)該完善募集機(jī)制，從而為農(nóng)村水環(huán)境整體性治理提供穩(wěn)定的資金保證。最后，決策評(píng)估環(huán)節(jié)中評(píng)估指標(biāo)的整合，中央政府需要從宏觀層面建立一套完整的考核指標(biāo)和激勵(lì)機(jī)制，而地方政府需要對(duì)農(nóng)村水環(huán)境治理主體、治理過(guò)程等方面進(jìn)行全方位評(píng)估，兩者之間要相輔相成，從而為農(nóng)村水環(huán)境整體性治理提供有效的評(píng)估保證。

（三）構(gòu)建多部門(mén)合作治理機(jī)制

構(gòu)建多部門(mén)合作治理機(jī)制是農(nóng)村水環(huán)境整體性治理的核心內(nèi)容。首先，加強(qiáng)各部門(mén)的職能整合，崇陽(yáng)縣與農(nóng)村水環(huán)境相關(guān)的部門(mén)主要有水利局、環(huán)保局等，水利局的職能是對(duì)水資源保護(hù)負(fù)責(zé)，環(huán)保局的職能是對(duì)水環(huán)境質(zhì)量和水污染防治負(fù)責(zé)，大的分工上是一致的，但兩者卻存在職能交叉。因此，在農(nóng)村水環(huán)境治理中，兩個(gè)部門(mén)應(yīng)做到相互協(xié)調(diào)，共同分工。其次，加強(qiáng)各部門(mén)之間的機(jī)構(gòu)整合，針對(duì)農(nóng)村水環(huán)境治理的碎片化困境，要求崇陽(yáng)縣的水利局和環(huán)保局相互合作，專(zhuān)門(mén)設(shè)置農(nóng)村水環(huán)境治理小組，以便于更加高效地進(jìn)行農(nóng)村水環(huán)境治理。最后，建立部門(mén)之間的合作協(xié)調(diào)機(jī)制，包括激勵(lì)機(jī)制以及責(zé)任追究機(jī)制等的建立。

（四）構(gòu)建政府與社會(huì)合作治理機(jī)制

加大政府與村民以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的整合，構(gòu)建政府與社會(huì)的合作治理機(jī)制。首先，目標(biāo)整合，崇陽(yáng)縣農(nóng)村水環(huán)境整體性治理中，政府的目標(biāo)要與村民以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的目標(biāo)一致，即保證崇陽(yáng)縣農(nóng)村水環(huán)境的整體性。其次，在決策制定環(huán)節(jié)中的主觀社會(huì)利益信息的整合，對(duì)于公開(kāi)表達(dá)的社會(huì)利益信息，要建立穩(wěn)定、順暢的信息收集機(jī)制，對(duì)于非公開(kāi)的，政府應(yīng)展開(kāi)主動(dòng)的社會(huì)調(diào)查活動(dòng)，深入民間，全面了解社會(huì)大眾的利益呼聲。最后，建立合作治理平臺(tái)，充分利用微信、微博，從而實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)對(duì)話(huà)的便捷性。

三、結(jié)論

本文將整體性治理理論引入農(nóng)村水環(huán)境治理實(shí)踐中，并設(shè)計(jì)農(nóng)村水環(huán)境整體性治理的路徑選擇，旨在抓住目前的有利治理時(shí)機(jī)，強(qiáng)調(diào)樹(shù)立水環(huán)境治理的整體性意識(shí)，構(gòu)建符合中國(guó)國(guó)情的整體性治理模式。整體性治理理論作為誕生不久的理論，理論自身還在不斷完善，因此整體性治理理論與農(nóng)村水環(huán)境治理的融合性問(wèn)題將是當(dāng)前治理中的首要難題。其根本的問(wèn)題在于，作為農(nóng)村水環(huán)境治理的主體，當(dāng)前中國(guó)政府的組織、管理和人事制度與是整體性治理模式的大部門(mén)化設(shè)計(jì)的不一致。因此，我國(guó)原有的治理模式與整體性的治理模式在實(shí)際運(yùn)行中經(jīng)常會(huì)發(fā)生沖突。雖然短時(shí)期中國(guó)如果要完全消除這種管理模式上沖突還不可能，但是在一定程度上兩者還是可以達(dá)成一致的。

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[責(zé)任編輯 劉嬌嬌]