張旭靜

（100081 中央財經(jīng)大學(xué) 北京）

摘 要：PPP融資模式中，參與各方要加強合作關(guān)系，對于不同的項目設(shè)計尋求合適的回報模式，促進各方都能積極投入項目的建設(shè)運行中，在保證投資者獲取回報的同時保證項目具有足夠的社會價值。只有切實兼顧政府部門利益與投資者利益以及私人利益與社會利益的平衡，減輕政府財政債務(wù)的同時滿足私人部門的投資利益，才能更好地吸引民間資本投入到PPP模式中，減輕政府財政壓力的同時實現(xiàn)社會資本的經(jīng)濟價值。

關(guān)鍵詞：PPP；投資回報；風(fēng)險承擔(dān)

PPP模式是政府和私人部門之間合作進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種新型的融資模式。在這種模式下，社會資本通過股權(quán)投資、提供服務(wù)等方式投入PPP項目，而政府部門則以允許對使用者收費、政府補貼、政府購買服務(wù)的方式給予相應(yīng)的投資回報。

傳統(tǒng)的PPP模式包括BOT、BT、BOO、BOOT等模式。以BT為例，政府確定項目后將項目的特許權(quán)轉(zhuǎn)讓給投資方，在項目完成后投資方將項目的所有權(quán)移交給政府，政府按約定進行回購。在這種模式下，往往會加大政府的債務(wù)負擔(dān)。而且有些地方政府只顧及“大力開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，忽略掉了政府本身償還債務(wù)的能力，受損的往往是一大批BT項目的投資者，這在很大程度上限制了政府對社會資本的融資，同時也損害了政府的信譽。

我國《政府采購法》目前并沒有對投資模式進行立法上的規(guī)定。但是2015年6月1日頒布施行的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》針對政府對投資人作出的投資回報的承諾做了明確規(guī)定?！掇k法》第二十一條規(guī)定，政府不得承諾固定投資回報。這將本輪PPP項目與其他不規(guī)范的PPP模式區(qū)別開來，尤其將約定固定投資回報的BT排除在外，從而保障了投資人的合理回報。但是，PPP項目的初衷并不是為了參與各方的自身利益最大化，而是達到社會效益的最大化。在這種情況下，私人部門為了達到自身理想的最大利益，焦點自然會即集中在社會資本的投資回報率上。過低的投資回報率不利于社會資本的融資及其功能的發(fā)揮，甚至?xí)仁股鐣Y本退出基礎(chǔ)設(shè)施等公共項目領(lǐng)域；而較高的投資回報率則會給政府帶來沉重的負擔(dān)?？梢?，切實兼顧政府部門利益與投資者利益以及私人利益與社會利益的平衡，減輕政府財政債務(wù)的同時滿足私人部門的投資利益，才能使得PPP模式良好的運行下去，讓在我國經(jīng)濟發(fā)展中處于舉足輕重地位的民間資本發(fā)揮其更大的作用。

一、提高PPP項目的盈利水平

保障PPP項目的利潤可得，是產(chǎn)生投資回報率的前提。盈利水平是PPP項目經(jīng)濟價值的最直接表現(xiàn)。如果盈利方式模糊，或者盈利潛質(zhì)較差，則很難吸引優(yōu)質(zhì)的社會資本，當(dāng)前的PPP投資熱潮最終也不會大有作為。盈利模式指按照利益相關(guān)者劃分為企業(yè)的收入結(jié)構(gòu)、成本結(jié)構(gòu)以及相應(yīng)的目標利潤。下面本文從收益和成本兩個方面，通過對典型的PPP項目案例進行分析，探索在PPP項目經(jīng)營中的盈利機會。

（一）擴大資源補償，增加收益回報

在政府部門將公共基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)項目的特許經(jīng)營權(quán)讓與社會資本或PPP項目公司后，通過經(jīng)營該項目無法滿足社會資本或項目公司的建設(shè)成本時，政府可以考慮將項目周圍的房地產(chǎn)商業(yè)、礦業(yè)、旅游業(yè)等的開發(fā)權(quán)出讓給社會資本，從而提高社會資本的投資回報，從而提高對社會資本的吸引力。但是，這一方式的運用本身也存在著一些問題，例如該項目周邊是否存在具有可盈利性潛質(zhì)的可以與項目共同進行捆綁的資源；同時，PPP項目周期性較長，貸款期最長可達30年，訂立合同時對項目周邊資源進行估價時還需要考慮資源的穩(wěn)定性和價格上的合理性。但是，如果進行科學(xué)合理的規(guī)劃，PPP帶來的經(jīng)濟效益和社會效益還是可觀的。從香港地鐵到墨爾本會議中心的建設(shè)，從老撾國家酒店旅游管理學(xué)院PPP項目到金井“茶香小鎮(zhèn)”的PPP項目的正式落成，這些典型案例對中國PPP項目的推進提供了寶貴的經(jīng)驗[1]。

（1）作為國際領(lǐng)先的軌道運營商，港鐵公司多年來持續(xù)盈利，而它的持續(xù)盈利模式就是“地鐵+物業(yè)”模式，將軌道交通建設(shè)投資和沿線土地開發(fā)聯(lián)系起來，實現(xiàn)交通、商業(yè)、居住三大需求的結(jié)合，通過物業(yè)的增值回報彌補軌道交通建設(shè)的投資虧損[2]。

在這種模式下，香港政府將土地開發(fā)權(quán)出讓給港鐵公司，港鐵公司通過對土地價值進行合理估價從而向政府支付合理對價。港鐵公司在建設(shè)地鐵的同時也在開發(fā)周圍的房地產(chǎn)物業(yè)。如此一來，房地產(chǎn)物業(yè)的開發(fā)會促進地鐵人流量的增加，而地鐵的發(fā)展又會帶動周圍物業(yè)的發(fā)展，物業(yè)運營利潤和交通票價共同構(gòu)成了港鐵的大部分收入來源。

這樣的發(fā)展方式實現(xiàn)了投資者效益、社會效益、政府效益的“共贏”。投資者通過經(jīng)營地鐵和周圍物業(yè)可以實現(xiàn)自己的投資回報；交通和物業(yè)的共同發(fā)展也為公眾的衣食住行帶來了巨大便利；政府也免去了對投資者的補助，減輕了政府的財政負擔(dān)。正是通過這種科學(xué)合理的規(guī)劃設(shè)計，提高了港鐵的服務(wù)水平，保障了社區(qū)和交通的可持續(xù)發(fā)展，使得港鐵成為了全球鐵路運營業(yè)的先驅(qū)。

（2）2014年12月6日，長沙縣PPP項目推介會正式拉開大幕。推介會上，金井“茶香小鎮(zhèn)”城鎮(zhèn)及旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目等5個PPP項目成功簽訂合作意向書。足夠的旅游資源成為金井鎮(zhèn)此次PPP項目成功的資本。湘豐集團作為金井鎮(zhèn)的龍頭企業(yè)，圍繞“山、水、茶、城”組團開發(fā)的思路，開發(fā)了湘豐山莊、湘豐茶博園等多個旅游景點并規(guī)劃了多條自行車騎行線路。[3]金井鎮(zhèn)的茶園如今已不僅僅是茶園了，更是一個大公園，容納了整個金井鎮(zhèn)的自然、人文景觀?，F(xiàn)在借助PPP模式，不加有助于吸引外來社會資本的流入，更加有助于打造“茶園小鎮(zhèn)”的內(nèi)外資源。

金井“茶鄉(xiāng)小鎮(zhèn)”城鎮(zhèn)及旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目是金井鎮(zhèn)根據(jù)本區(qū)域產(chǎn)業(yè)特點，重點突出茶生態(tài)、茶文化概念，整合鄉(xiāng)村旅游資源，與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)相依托推出的項目，由長沙縣金誠建設(shè)投資有限公司建設(shè)，投資金額為15億元，建設(shè)內(nèi)容包括新型城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及周邊的旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、兩型產(chǎn)業(yè)園配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。充分結(jié)合金井鎮(zhèn)本地的優(yōu)勢特色，能夠有效實現(xiàn)旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及產(chǎn)業(yè)園配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新型城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之間的盈利互補，從而保證項目公司整體的盈利水平，確保項目公司能夠取得合理的投資回報。

（二）許可配套服務(wù)建設(shè)，延伸盈利方式

當(dāng)一項PPP項目的運營需要依靠與其相適應(yīng)的配套基礎(chǔ)設(shè)施來完成時，政府可以授權(quán)社會資本提供這種配套服務(wù)，例如實驗室器械、操場、食堂等，進而通過延伸服務(wù)方式增加盈利能力，增補主項目的投資回報率。[4]典型案例例如西米德爾塞克斯大學(xué)醫(yī)院（West Middlesex University Hospital）項目、澳大利亞醫(yī)院類PPP模范項目——New Royal Women's Hospital、維多利亞州政府在偏離市中心的地方新建11所示范性的公立學(xué)校項目。

（1）在墨爾本市的公立學(xué)校PPP模式項目中，維多利亞政府負責(zé)提供所有關(guān)于教育的服務(wù)，包括提供教學(xué)、教學(xué)安排、課程材料、教學(xué)大綱、教職工和學(xué)生家長的組織聯(lián)系等，項目公司負責(zé)設(shè)計、建設(shè)、融資、維護、運營這11所公立學(xué)校。如果由政府進行該項目，包括在項目25年的周期內(nèi)進行的學(xué)校設(shè)計/建設(shè)/設(shè)施維護等，其凈成本為$261.5m ，該凈成本包括資本投入、25年的運營成本以及風(fēng)險管理成本，而項目公司的服務(wù)費用總共為$254.8m，除了包括建設(shè)費用和25年的設(shè)施維護費用等，還包括許多政府未列入預(yù)算范圍的其他配套設(shè)施的設(shè)計、建造和維護，如YMCA設(shè)施。

除了成本上的優(yōu)勢外，Axiom的方案還提供了功能和適應(yīng)力俱優(yōu)的設(shè)計方案，增加了額外的校園設(shè)施，例如在每一所中學(xué)增加了音樂教室、實驗室、放映室、操場等，提供了比政府方案更優(yōu)的用地規(guī)劃，向所有學(xué)校提供無線寬帶，更全面的日常維護管理服務(wù)（如傳達室、搬運、設(shè)施維護）和遠高于政府要求的其他服務(wù)（如學(xué)校餐廳、生態(tài)環(huán)境保護措施等），通過提供這些配套服務(wù)，使得項目公司可以產(chǎn)生一定的預(yù)期收益，進而拓展了盈利方式。

（2）作為澳大利亞醫(yī)院類PPP項目模范案例之一的New Royal Womens Hospital（RWH）項目是由澳大利亞維多利亞州的PPP主管部門Partnerships Victoria所主導(dǎo)的。[5]該醫(yī)院的建造模式為政府與私人聯(lián)合體進行合作，由該私人聯(lián)合體負責(zé)設(shè)計、建造、融資與維護，由政府負責(zé)提供醫(yī)院內(nèi)所有的醫(yī)療服務(wù)。該私人聯(lián)合體負責(zé)設(shè)計、建筑，以及部分設(shè)施的采購與安裝；運營停車場、安保服務(wù)、清潔與室內(nèi)服務(wù)以及為婦女與嬰幼兒提供便捷、高效和高質(zhì)量的服務(wù)、提供尖端、有效、新型的醫(yī)療設(shè)備等。項目公司為了提高自己的投資回報，會盡大可能高效利用現(xiàn)有資源，降低項目成本，提高資金使用效率，從而提高項目公司的盈利能力。

（三）開發(fā)衍生品，提高潛在收益

PPP項目公司在進行公共基礎(chǔ)設(shè)施資源項目開發(fā)時，可以通過開發(fā)附帶的具有盈利能力的經(jīng)營性資源以擴大自己的投資回報，例如商業(yè)廣告、租金收入等。除了這些貨幣形式的投資回報以外，項目公司或者社會資本也可以通過提高企業(yè)或品牌形象進而達到提高自身隱性收益的目的。PPP項目的知名度要遠大于一般工程，項目公司在一個PPP項目的成功運作往往會帶來超乎想象的經(jīng)濟效益和社會效益，從而促進項目公司未來的長遠發(fā)展。

（1）前者以重慶涪陵至豐都高速公路項目為例，政府授予項目投資人獨占性、排他性的經(jīng)營管理權(quán)利，依法享有車輛通行費收取權(quán)、項目沿線規(guī)定區(qū)域內(nèi)的廣告經(jīng)營權(quán)等。項目建成以后，投資人通過經(jīng)營沿線廣告等盈利性商業(yè)了相當(dāng)可觀的收益。

（2）后者以污水處理項目為例，隨著民眾對污水處理的要求越來越高，各地的污水處理工程面臨著新建和改造等，目前市場采用較多的是活性砂過濾器、轉(zhuǎn)盤濾池等，其中沃爾德斯生產(chǎn)的相關(guān)設(shè)備具備優(yōu)質(zhì)的品質(zhì)和較低的市場價格。對社會資本來說，通過參與示范項目可以在很大程度上拓寬品牌的知名度，搶占市場，增強企業(yè)競爭力。

（四）加強政府政策性協(xié)助，確保盈利穩(wěn)定性

1.PPP項目周期較長，從尋求合作方到項目的運營，往往要歷經(jīng)數(shù)年

在這期間，往往會存在很多雙方無法預(yù)測的風(fēng)險，因此政府和社會成本要形成一種動態(tài)的合作伙伴關(guān)系，在訂立契約時要對未來可能存在的風(fēng)險約定雙方的風(fēng)險承擔(dān)以及良好的調(diào)節(jié)機制。[6]例如是否訂立以及如何確定排他性競爭條款就是項目未來實際運作中應(yīng)當(dāng)考慮的問題。

福建泉州刺桐大橋項目就是一個典型的案例。刺桐大橋是福建省特大型公路橋梁之一。該工程1996年年底竣工通車，為國內(nèi)首例BOT項目。該項目曾經(jīng)被樹立為國內(nèi)PPP項目的典型榜樣，該模式也被大力宣傳推廣過。但由于當(dāng)時法律并沒有相關(guān)規(guī)定，而且國內(nèi)也沒有相關(guān)的經(jīng)驗，導(dǎo)致該項目在后期運營中，投資者與政府產(chǎn)生了某些權(quán)責(zé)承擔(dān)、利益糾紛關(guān)系上的分歧，使得雙方陷入了尷尬境地。例如在項目確定階段雙方并未考慮在合同中訂立排他性條款。而在交通領(lǐng)域，影響交通客流量的因素是不確定的，該交通地段出行量往往會隨著政策的變化以及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展二發(fā)生變化。

然而在項目運營后，政府卻投資建設(shè)了并行的新橋，使得刺桐大橋車流量大大減少，投資者利益受到了很大的損失，投資者投資收益權(quán)也不能得到充分的保障。而在于政府的交涉當(dāng)中，然而針對雙方的爭論點，又沒有法律的明確的法律規(guī)定以及明確的合同約定。投資者向政府申請大橋周圍的土地開發(fā)權(quán)，而在政府看來，該合同的內(nèi)容僅限于刺桐大橋的建設(shè)和運營，不涉及大橋周圍的土地開發(fā)。這使得政府和投資者在項目的權(quán)責(zé)承擔(dān)上出現(xiàn)了明顯的分歧。

與此類似的是加州91號快速路項目。在政府與投資者訂立的特許經(jīng)營合同中，雙方訂立了一項排他性條款，根據(jù)該條款內(nèi)容，政府承諾2030年之前不在該項目沿線兩側(cè)一英里半的范圍之內(nèi)新建具有競爭性的道路，或者升級、拓寬具有競爭性的現(xiàn)有道路。這一項條款的規(guī)定對保護投資者的收益相當(dāng)重要。該項目建成后，極大地緩解了當(dāng)?shù)氐慕煌ǘ氯麊栴}，提高了通行效率，與此同時投資者也相當(dāng)可觀。但隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，當(dāng)?shù)剀嚵髁垦杆僭黾樱?1號公路的交通擁堵問題又擺在了眼前。

當(dāng)?shù)卣疄榱司徑庠撀范蔚慕煌〒矶聠栴}，宣布在91號公路上新建車道并連接到附近的另一條公路，然而卻減少了91號公路的車流量，減少了投資者的收益，因此投資者將政府告上法院，理由是期違反了合同中的排他性條款的規(guī)定。在多種嘗試后，政府最終回購了該91號公路，結(jié)束了與投資者的利益糾紛。

2.在投資者不得取得合理的投資回報時，可以通過政府財政性補助彌補收益差異

《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》明確規(guī)定政府可以提供可行性缺口補助?？尚行匀笨谘a助（Viability Gap Funding），是指使用者付費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報，而由政府以財政補貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予社會資本或項目公司的經(jīng)濟補助。[7]在可行性缺口補助支付模式下，在條件成就時，由政府承擔(dān)項目建設(shè)運營的支出責(zé)任。

我國在城市地鐵建設(shè)方面已經(jīng)有了很多成功模式。例如北京地鐵4號線、14號線、16號線的建設(shè)，其基本上都是采用了自營收入+政府補貼的商業(yè)模式。投資者收入回報一方面來源于票價收入以及其他的廣告、通信等運營收入，另一方面則來源于政府對投入與收益差額給予的補助。具體表現(xiàn)為，政府與投資者在項目前期聘請專家就線路的客流量與收入進行了預(yù)測，就項目運行期的政策風(fēng)險、市場風(fēng)險等設(shè)立了動態(tài)風(fēng)險承擔(dān)機制，調(diào)節(jié)項目公司投資收益的平衡。如果項目運營后實際客流量低于預(yù)測客流量，票價收入因此低于預(yù)測收入時，政府就該差額需要向投資者進行合理補償；相反，如果實際客流量高于預(yù)測客流量時，就差額部分的70%應(yīng)當(dāng)由特許公司返還市政府或者由市政府增加租金，另外30%歸特許公司所有，從而在政府與投資者之間形成了一種風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的平衡機制。

二、合理分配承擔(dān)責(zé)任

在當(dāng)前PPP模式下，政府通過股權(quán)合作、特許經(jīng)營等方式，與社會資本進行分工協(xié)調(diào)，優(yōu)勢互補，從而在政府與社會資本之間形成的是一種新型的合作伙伴關(guān)系。隨著政府越來越多的參與，與投資者的權(quán)益交叉也越來越多。同時PPP項目的專業(yè)化要求也越來越高，項目的成功運行會面臨更多的風(fēng)險。在這種情況下，就需要明確政府與投資者之間的風(fēng)險分配問題，降低風(fēng)險發(fā)生的可能性，在風(fēng)險發(fā)生后減少可能造成的損失，降低對項目的管理和運營成本，使得PPP參與一方無須對因?qū)Ψ竭^錯造成的損失承擔(dān)責(zé)任，使得參與各方能夠在自己能力范圍內(nèi)最大限度控制風(fēng)險，為項目運營帶來經(jīng)濟效益和社會效益。

任何項目都是存在一定風(fēng)險的。這就要求參與各方在項目前期對每一個可能發(fā)生的風(fēng)險進行約定和分配，確定發(fā)生概率，責(zé)任承擔(dān)主體，同時制定相應(yīng)的風(fēng)險防控機制。在PPP項目的風(fēng)險承擔(dān)上，一般要由對風(fēng)險發(fā)生最有控制力的一方承擔(dān)風(fēng)險責(zé)任，同時承擔(dān)風(fēng)險的能力和程度要與其所得到的回報成正比，這樣才能激發(fā)參與各方的熱情，并更好地投入到項目的運行中。

因此，在簽署合同時，參與各方應(yīng)當(dāng)綜合考慮各方對風(fēng)險的控制能力，就項目不同階段可以預(yù)見的不同風(fēng)險的責(zé)任承擔(dān)主體作出明確約定，并且要明確相應(yīng)的風(fēng)險防范機制和糾紛解決機制，明確責(zé)任主體的責(zé)任承擔(dān)方式，完善合同設(shè)計，維持雙方在項目前期以及項目運作中的動態(tài)平衡。就風(fēng)險承擔(dān)主體的不同，可以將項目中的主要風(fēng)險分為政府承擔(dān)的風(fēng)險、社會資本承擔(dān)的風(fēng)險、雙方共同承擔(dān)的風(fēng)險。

（一）政府承擔(dān)的風(fēng)險

1.政府決策運作風(fēng)險

投資者在參與PPP項目前期，要深入考慮項目的批準風(fēng)險、政府更迭風(fēng)險，是否存在因政府部門原因?qū)е马椖繜o法運營等情況。如果項目的審批過程過于繁雜，成本高昂，且審批程序所花時間較長，就會對該項目后期的建設(shè)和運行造成很大困難，使得項目長期被擱置，無法運轉(zhuǎn)，從而造成重大損失。例如根據(jù)我國相關(guān)法律規(guī)定，公共交通價格以及用水價格的確定需要建立在聽證會的基礎(chǔ)之上，通過聽例會或者其他方式征求消費者、經(jīng)營者及其他有關(guān)方面的意見，論證方案的必要性和可行性。但這一過程由于可能會遭受不同程度的阻力，往往會造成審批延誤，導(dǎo)致項目無法正常運作。

同時，還會存在政府因缺乏相關(guān)經(jīng)驗、能力不足、消息的滯后性等導(dǎo)致的決策失誤以及政府官員的官僚腐敗作風(fēng)導(dǎo)致的投資者與政府部門在關(guān)系支撐方面造成的投資成本的增加。前者例如在青島——威立雅光大合作項目中，由于政府缺乏對PPP模式的理解，以及當(dāng)時沒有相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的局限性，導(dǎo)致政府對該項目的態(tài)度頻繁發(fā)生變更。而且在政府對相關(guān)市場價格不了解的情況下確定污水處理價格后，又要求與投資方重新協(xié)商變更價格，政府決策的變更使得項目運營期被無限拉長。[8]后者例如沈陽第九水廠項目，該項目由 香港匯金公司進行投資。政府與外商約定的投資回報率較高，使得沈陽市自來水總公司虧損高達兩億多元。而這種高回報率往往是與地方官員的腐敗聯(lián)系在一起的。

2.法律風(fēng)險

目前在我國經(jīng)濟新常態(tài)下，為了解決經(jīng)濟中的各種矛盾和問題，作為一種新的融資模式，PPP模式得到了國家和社會的廣泛關(guān)注。但由于目前正處在起步階段，相應(yīng)法律體系尚不健全，對投資方的服務(wù)標準、資格評定、涉及稅收的相關(guān)問題、政府如何監(jiān)管以及糾紛解決機制等沒有清晰明確的規(guī)定；同時PPP項目周期較長，在長達十幾年甚至幾十年的項目建設(shè)和運作中，相應(yīng)的法律法規(guī)往往會發(fā)生變更。由于具體的法律規(guī)定的頒布施行以及修訂對項目內(nèi)容的合法性、合同的有效性、收費價格、需求量等都會產(chǎn)生重大影響，進而可能會對項目的運行造成與項目確定時相反的成本上的損害，造成收益降低，可能需要重新談判、修改合同內(nèi)容，使得項目面臨中止或失敗的風(fēng)險。

對于因法律變更帶來的風(fēng)險， 一般應(yīng)當(dāng)由公共部門承擔(dān)。因為公共部門具有政治地位上的優(yōu)勢，相對于投資者而言，政府對于法律風(fēng)險具有更好的識別和評定能力，對法律的變更更具控制力，因此一般應(yīng)由政府承擔(dān)風(fēng)險責(zé)任。但對于某些宏觀性的不僅僅是調(diào)整該類項目的法律而言，如果在項目確定之前投資者能夠預(yù)測到這種法律風(fēng)險，并且有能力做好相應(yīng)防范措施，對于這種風(fēng)險，則需要由政府和投資者 共同承擔(dān)風(fēng)險責(zé)任。

3.政府誠信風(fēng)險

政府誠信風(fēng)險，是指政府違背誠實信用原則，不履行約定義務(wù)而對投資者造成的損害。一方面，政府官員在任職期間為了提高本屆政府的政績，在簽訂PPP合同時往往會提出各種優(yōu)惠措施吸引社會資本，但在正式簽署以后項目實際運行中，政府往往因履行和承擔(dān)合同中約定的義務(wù)和責(zé)任的成本過高而拒絕履行合同，或者以財政資金緊缺為由拖沓甚至拒絕給付約定的各種補助，單方面更改合同或者隨意制定各種政策等，政府這些不堅守承諾的行為使得投資者的投資回報得不到穩(wěn)定的保障。

另一方面指的是政府領(lǐng)導(dǎo)班子換屆而拒絕承認和履行之前的協(xié)議。PPP項目的運行經(jīng)常會經(jīng)歷兩屆或兩屆以上的政府更迭。而每一屆政府的發(fā)展目標、方向都是不同的，當(dāng)屆政府為了本屆政府的發(fā)展計劃往往會變更上屆政府的發(fā)展戰(zhàn)略，另行制定規(guī)定政策等。對于PPP項目而言，之前政府對投資者作出的關(guān)于土地、擔(dān)保等的承諾往往就得不到履行，從而造成項目拖延、停滯，投資者甚至被迫退出。

（二）私人承擔(dān)的風(fēng)險

1.融資風(fēng)險

在PPP融資模式下，其典型的融資結(jié)構(gòu)是：政府部門通過政府采購與SPC（中標單位組成的特殊目的公司）簽訂特許協(xié)議，由SPC負責(zé)項目的籌資、建設(shè)與經(jīng)營。政府部門與有關(guān)的借貸機構(gòu)達成一個直接協(xié)議，這個協(xié)議并不是對項目進行擔(dān)保的協(xié)議，而是一個向借貸機構(gòu)承諾將按與SPC簽訂的合同支付有關(guān)費用的協(xié)議，從而使SPC能夠較順利的獲得借貸機構(gòu)的貸款。[9]影響融資風(fēng)險的因素有很多，例如利率變化風(fēng)險、融資結(jié)構(gòu)不合理、市場競爭風(fēng)險等，其最直接的表現(xiàn)形式就是資金籌集困難，項目運行得不到有效的資金上的支持。

在PPP模式下，私人部門即中標者是融資的責(zé)任主體。相對政府而言，私人部門對項目的建設(shè)和運行更具控制力，因此對資金的需求更加明確，同時也能有效緩解政府的財政壓力。中標者只有在限定期限內(nèi)完成融資后，特許經(jīng)營協(xié)議才正式生效。如果中標者未能完成融資，將會被取消中標資格。雖然私人部門是融資風(fēng)險的最主要責(zé)任主體，但政府也可以通過提供借款等方式緩解私人部門的融資壓力，降低私人部門的融資風(fēng)險。

2.建設(shè)風(fēng)險

這里所指的建設(shè)風(fēng)險，是從項目建設(shè)的微觀層面講的，指的是項目建設(shè)的內(nèi)在風(fēng)險。體現(xiàn)為項目的選址、施工、管理運營之類的建設(shè)問題，集中反映為項目能夠按期完成以及項目的質(zhì)量是否合格。PPP投資項目能否按照合同約定如期開展并按期交付，對合同的履行至關(guān)重要。如果私人部門未能按照特許合同和有關(guān)法律規(guī)定從事建設(shè)活動，導(dǎo)致項目未能如期交工驗收，就會影響項目的正常運行，投資各方也不能按期獲得收益，私人部門因此就要因該建設(shè)風(fēng)險向政府承擔(dān)違約責(zé)任。

在項目的設(shè)計、建設(shè)、運營方面，私人部門比政府更更具專業(yè)性，并且私人部門在相關(guān)建設(shè)方面有更多的經(jīng)驗，因此項目的建設(shè)和技術(shù)設(shè)計風(fēng)險以及后期的管理運營風(fēng)險應(yīng)當(dāng)由私人部門承擔(dān)，同時政府應(yīng)當(dāng)做好監(jiān)管工作，將強對項目的統(tǒng)一監(jiān)管，促進項目的落實。為了降低該建設(shè)風(fēng)險，政府在招標過程中選擇建設(shè)方時應(yīng)當(dāng)嚴格按照相應(yīng)要求，盡量選擇聲譽好、能力強的私人部門，也可以在項目前期要求保險公司提供相應(yīng)擔(dān)保，確保項目能夠按期完成。

（三）雙方共同承擔(dān)的風(fēng)險

1.利率風(fēng)險

利率風(fēng)險是指市場利率變動的不確定性使得未來項目收益面臨損失的風(fēng)險，尤其體現(xiàn)在債權(quán)融資方面。利率風(fēng)險在PPP模式下私人部門面臨的風(fēng)險中屬于比較重要的風(fēng)險。在實踐中，有些PPP項目的利率風(fēng)險完全由私人部門承擔(dān)，也有一些PPP項目中雙方約定在達到約定的利率變動上限時，由政府以補貼或者其他方式承擔(dān)承擔(dān)利率風(fēng)險。

比較合理的做法時，在項目合同中政府與私人部門應(yīng)當(dāng)約定項目周期內(nèi)的利率變動上限，在該限度內(nèi)由私人部門承擔(dān)利率風(fēng)險，如果超出該范圍則應(yīng)當(dāng)由政府補貼利息差額，有政府承擔(dān)剩余風(fēng)險。考慮到政府的財政能力，雙方也可以約定利率風(fēng)險承擔(dān)期限，在期限范圍內(nèi)由私人部門承擔(dān)，超出該期限則由政府承擔(dān)風(fēng)險。

2.市場收益風(fēng)險

PPP項目在實際運營中，經(jīng)常會出現(xiàn)市場需求不如預(yù)期、收益低于預(yù)測的風(fēng)險。市場收益風(fēng)險與項目的盈利能力和投資者的投資回報有直接的利害關(guān)系。

這種風(fēng)險既可能來源于法律政策的變動、人口的流動，也可能來源與社會經(jīng)濟的發(fā)展、其他同類項目的建設(shè)等等。對于市場風(fēng)險，如果完全由私人部門承擔(dān)，就會使得私人部門在自己無法控制的范圍內(nèi)加大其對風(fēng)險的承受能力，因此私人部門就會通過提高收費價格等方式提高自己的收益；而PPP項目是關(guān)乎公眾利益的，過分提高價格對公共利益會造成嚴重的損害，因此就需要政府的積極參與，例如在出現(xiàn)市場風(fēng)險而危及到投資者的投資利益時，政府可以通過財政補貼或者承諾等方式予以救濟，承擔(dān)相應(yīng)的市場風(fēng)險?？梢钥闯?，對于市場風(fēng)險，任何一方都不可能也沒有能力獨立面對，而是需要雙方共同去面對，降低風(fēng)險發(fā)生的可能性。政府承擔(dān)市場風(fēng)險的措施主要一下兩個方面：

一方面，政府可以對私人部門作出最低運營量的保證，如果達不到最低運營量，由政府給予必要合理的補貼。北京地鐵14號線就是典型的例子。在項目合同中雙方約定了預(yù)測客流量的下限，低于下限的客流量風(fēng)險則由政府承擔(dān)，這樣可以保障私人部門的投資回報，減少私人部門對未來收益的擔(dān)憂，從而更有利于吸引社會資本的投資。值得注意的是，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》并不允許政府對投資者承諾固定投資回報，不得承諾投資本金不受損失，不得承諾最低收益。

另一方面，政府可以對私人部門作出禁止不必要的同類競爭性項目建設(shè)的承諾?！掇k法》對此作出了明確的規(guī)定。項目同類競爭性風(fēng)險往往會帶來市場需求量的減小、收益風(fēng)險增加、政府信用大打折扣的風(fēng)險，嚴重威脅著項目的成功運作。為了避免這樣的風(fēng)險，政府可以承諾在未來一定期限內(nèi)以及一定范圍內(nèi)禁止建設(shè)平行項目，以保障私人部門的預(yù)期收益。

3.不可抗力風(fēng)險

導(dǎo)致不可抗力風(fēng)險發(fā)生的因素指的是項目參與各方對風(fēng)險的發(fā)生都不具備控制力的風(fēng)險，包括地震、洪水、戰(zhàn)亂等，會降低項目的盈利能力，甚至使項目無法運作，被迫停止。對于不可抗力造成的風(fēng)險，即可約定由政府和私人部門按比例共同承擔(dān)，也可以由其中一方投保進而規(guī)避風(fēng)險造成的損失。

在訂立合同時，參與方要綜合考慮風(fēng)險發(fā)生的可能性，明確不可抗力可能涵蓋的因素，對不可抗力的定義達成一致，同時要明確各方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，防止在風(fēng)險發(fā)生時參與方對是否屬于不可抗力以及是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)承擔(dān)責(zé)任產(chǎn)生糾紛；如果進行投保，合同中也可以對投保主體、保險金額、投保險別作出約定，對超出賠償范圍的損失部分，根據(jù)各方承擔(dān)風(fēng)險的意愿以及明確雙方的承擔(dān)責(zé)任，但是各方承擔(dān)的責(zé)任應(yīng)當(dāng)與其投資回報相匹配。

三、結(jié)語

在近年來國家大力推行的PPP融資模式中，投資者和政府要摒棄傳統(tǒng)的獨立運作思維，民間投資者也要減輕與政府的對抗，相反，雙方要加強合作關(guān)系，對于不同的項目設(shè)計尋求合適的回報模式，促進各方都能積極投入項目的建設(shè)運行中，在保證投資者獲取回報的同時保證項目具有足夠的社會價值。同時政府和投資者在項目前期要進行友好的協(xié)商，在對項目進行合理規(guī)劃的基礎(chǔ)之上，建立相應(yīng)的風(fēng)險防范機制，把風(fēng)險降到最低，同時在保證風(fēng)險承擔(dān)與投資收益相匹配的原則下明確各方風(fēng)險責(zé)任的承擔(dān)，使投資者的投資回報能夠得到保障，項目的參與各方也能基于不同利益達到權(quán)利與義務(wù)之間的平衡。只有在保障雙方的共贏的前提下，才能更好地吸引民間資本投入到PPP模式中，減輕政府財政壓力的同時實現(xiàn)社會資本的經(jīng)濟價值。

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