劉佳馨

[摘要]中小學(xué)教師職稱制度的變遷歷程既體現(xiàn)了政府主導(dǎo)的強制性變遷，又彰顯了自上而下的漸進式變遷，兩種模式都存在引發(fā)制度變遷路徑依賴的可能性。同時，制度變遷本身具有的自我強化機制，將會不可避免地導(dǎo)致制度在變革的過程中出現(xiàn)路徑依賴現(xiàn)象，使得中小學(xué)教師職稱制度被鎖定在一種低效甚至無效的路徑中。為此，建議建構(gòu)激進式需求誘致性制度變遷模式，并通過完善制度供給轉(zhuǎn)變舊有觀念來突破路徑“鎖定”，推動制度變革有效落實。

[關(guān)鍵詞]中小學(xué)教師職稱制度；制度變遷；路徑依賴；路徑突破

[中圖分類號] G6351[文獻標識碼] A[文章編號]1005-5843（2017）01-0025-05

[DOI]1013980/jcnkixdjykx201701005

一、問題的提出

原有的中小學(xué)教師職稱制度嚴重挫傷了教師的積極性，不利于教師的專業(yè)發(fā)展。在這種背景下，我國開始在全國范圍內(nèi)探索實施中小學(xué)教師職稱制度改革，并將其納入2016年教育部工作重點，以期能真正發(fā)揮職稱制度的激勵導(dǎo)向功能，切實調(diào)動中小學(xué)教師的工作積極性。然而，據(jù)各地改革實踐反饋的情況來看，改革并沒有從根本上解決原有制度下存在的痼疾。評價透明度不高、評審標準不全面、評價方式單一、評價方法重定量輕定性、指標設(shè)計重城市輕農(nóng)村等問題依舊是進一步深化改革需要解決的疑難重點[1]。針對制度變革的長期性、艱巨性及復(fù)雜性，美國著名經(jīng)濟學(xué)家諾思曾經(jīng)指出，當制度的供需保持基本平衡時，制度是穩(wěn)定的，反之，當制度的供需出現(xiàn)不均衡時，即表示制度供給不再能滿足人們的需求，這個時候現(xiàn)存的制度就存在發(fā)生制度變遷的可能性[2]。并且由于制度變遷活動是建立在對原有制度進行調(diào)適、改造的基礎(chǔ)之上，必然會形成新舊兩種制度間的博弈，一旦制度變遷的行為方式出現(xiàn)偏差，極有可能導(dǎo)致新制度處于博弈劣勢，致使變革出現(xiàn)路徑依賴問題，阻滯職稱制度的改革與創(chuàng)新。鑒于此，本文嘗試以新制度經(jīng)濟學(xué)中的路徑依賴理論為視角，通過對中小學(xué)教師職稱制度在變遷中存在的路徑依賴問題進行解析，提出路徑破解方案，以期為中小學(xué)教師職稱制度改革行為的順利實施提供借鑒和啟示。

二、中小學(xué)教師職稱制度的變遷軌跡

（一）制度變遷歷程

教師職稱制度與教師的切身利益息息相關(guān)，因此其發(fā)展趨勢成為教師關(guān)注的熱點。就目前來講，我國中小學(xué)教師職稱評定制度的變遷經(jīng)歷了初建、試點、擴大試點、推行四個階段。

1職稱評定制度的初建階段（1986—2008年）

1986 年 5 月，原中央職稱改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)布了《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國家教育委員會中、小學(xué)教師職務(wù)試行條例等文件的通知》，文件中明確規(guī)定對于中小學(xué)教師實行專業(yè)技術(shù)職位聘任制，同時還確定了中學(xué)教師和小學(xué)教師不同的職稱晉升序列。按照文件的要求，1987年，各省、自治區(qū)、直轄市在試點的基礎(chǔ)上開始全面推行改革。此后至2006年，國家于新修訂的《中華人民共和國義務(wù)教育法》首次提出要建立統(tǒng)一的義務(wù)教育教師職務(wù)制度，職務(wù)等級劃分為初級、中級和高級。

2職稱評定制度改革試點階段（2009—2010年）

2009 年 1 月，由人社部聯(lián)合教育部下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)深化中小學(xué)教師職稱制度改革試點指導(dǎo)意見的通知》拉開了中小學(xué)教師職稱制度試點改革工作的帷幕。隨后，山東濰坊、吉林松原、陜西寶雞三地經(jīng)國務(wù)院批準開始先行試點中小學(xué)教師職稱制度改革。此次改革的重點在于統(tǒng)一中學(xué)和小學(xué)教師職稱序列，同時增設(shè)正高級職稱，將原來各自獨立的四級職稱序列改為統(tǒng)一的五級職稱序列，并在此基礎(chǔ)上完善與之相配套的各項評價標準和方法。

3職稱評定制度改革擴大試點階段（2011—2013年）

2011年，人社部、教育部印發(fā)的《關(guān)于深化中小學(xué)教師職稱制度改革擴大試點指導(dǎo)意見的通知》開啟了擴大改革試點工作的征程。文件要求在原來三地試點的基礎(chǔ)上，將試點范圍擴大到全國各省、自治區(qū)及直轄市，由各省、自治區(qū)及直轄市結(jié)合實際情況遴選地級市開展擴大試點。旨在借此進一步發(fā)現(xiàn)問題、總結(jié)經(jīng)驗，為下一步全面深化改革提供指導(dǎo)意見。

4職稱評定制度改革全面推行階段（2014年至今）

2013年12月26日，人社部部長尹蔚民表示，將在接下來的一年中完善人才評價機制，全面實施中小學(xué)教師職稱制度改革。2015年8月26日國務(wù)院總理李克強主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，決定全面推開中小學(xué)教師職稱制度改革。此后不久，人社部、教育部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深化中小學(xué)教師職稱制度改革的指導(dǎo)意見》，標志著中小學(xué)教師職稱制度改革將在全國范圍內(nèi)得到全面實施。

（二）制度變遷邏輯

通過以上對中小學(xué)教師職稱制度的變遷脈絡(luò)進行梳理，從中可以發(fā)現(xiàn)，中小學(xué)教師職稱制度的變遷方式具有兩個方面的特征，既體現(xiàn)了政府主導(dǎo)的強制性制度變遷特性，又屬于自上而下的漸進式制度變遷。

1 政府主導(dǎo)的強制性制度變遷

由政府借助行政、經(jīng)濟、法律手段， 自上而下組織實施的制度創(chuàng)新屬于強制性制度變遷[3]?；仡櫧陙砦覈行W(xué)教師職稱制度的變遷路徑可以看出，我國中小學(xué)教師職稱制度的建立和變革主要采用了政府主導(dǎo)的強制性制度變遷模式。首先從制度的設(shè)計者來看，我國政府一直都是制度設(shè)計的主體，變革行為來自政府對某種潛在利益的認知；其次，就制度的執(zhí)行者而言，地方政府是制度執(zhí)行的主體，與中央政府是基層探索與頂層設(shè)計的關(guān)系?？疾旄母锏耐菩蟹绞?，不難看出，職稱改革制度的推行來自于中央政府以文件形式進行的行政引導(dǎo)。強制性制度變遷之所以長期受到我國政府的青睞，在于其巨大的優(yōu)越性，一方面可以在較大范圍內(nèi)使新制度迅速得到貫徹落實， 避免改革中的拖延與阻滯行為；另一方面相應(yīng)減少了各級地方政府制度在推行中所需的實施成本和摩擦成本。但從整體來看，則有可能在一定程度上抑制被動接受者的主動性和積極性，甚至導(dǎo)致部分人生出反感與抵觸情緒。

2 自上而下的漸進式制度變遷

漸進式變遷不同于激進式變遷，其變遷方式表現(xiàn)為由點及面、由淺入深、循序漸進。這時由于組織中的成員受非正式制度的影響非常深，那么愿意進行制度創(chuàng)新的人就很少，由此將會造成組織中制度變遷成本提高，使得制度變遷在漸進式的方式中進行。從我國中小學(xué)教師職稱制度的變遷歷程可以看出，改革實施經(jīng)歷了試點、擴大試點及全面鋪開三個階段，預(yù)期于2018年左右使新制度完全入軌?？傮w算來，這一制度的供給過程歷時近十年，充分顯示了漸進式制度變遷的特性。實行漸進式的優(yōu)勢在于它能給予制度變遷中的利益相關(guān)者以時間來適應(yīng)及接受改革行為，同時賦予了改革執(zhí)行者充分的時間對改革情況、制度設(shè)計進行觀察與調(diào)整，避免因“一刀切”造成較大的利益沖突與改革失誤。但在這個過程中，也很容易出現(xiàn)接下來要提到的搭便車、外部效應(yīng)以及尋租等現(xiàn)象，影響制度變遷的持續(xù)有效進行。

三、中小學(xué)教師職稱制度變遷的路徑依賴

我們從制度變遷的自我強化機制入手對中小學(xué)教師職稱制度變遷的路徑依賴成因進行分析，將制度變遷的自我強化機制分為正式制度和非正式制度的自我強化機制。

（一）自我強化機制下的正式制度路徑依賴

1制度的收益遞增機制

關(guān)于制度變遷的成本與收益的分析之所以重要，在于對主體而言，只有當預(yù)期利益大于交易費用時，才會存在制度創(chuàng)新的動力。具體來講，相對于維系舊制度的低成本支出，制度變遷成本體現(xiàn)在多個方面：首先是沉淀成本，各級地方政府在原有職稱制度體系的設(shè)計、建立和維系過程中勢必消耗了大量初始成本和追加成本，一場新的制度變遷行為無疑將會使其化為無形；其次，制度變革涉及到初期改革調(diào)研、新制度的設(shè)計、完善及落實等各項工作，這就使得地方政府需要重新投入大量初始設(shè)置成本。另一方面，就既有制度而言，由于長期以來的運作慣性使得協(xié)調(diào)成本和信息成本得到降低，致使該制度的邊際收益遞增效用逐步產(chǎn)生并增加。這一推一拉間，導(dǎo)致各級政府在很大程度上降低了參與制度革新與供給的意愿。

前面我們分析過，中小學(xué)教師職稱評定制度變遷屬于強制性制度變遷類型，在這種變遷方式下，政府是制度變革的設(shè)計者和倡導(dǎo)者，各級地方政府是落實制度供給的主導(dǎo)力量。因此從成本收益的角度來看，提高地方政府在制度變革中的收益有助于進一步發(fā)揮其在制度供給中的效用。中小學(xué)教師職稱制度在變遷的過程中，改革方向定位在提高評審?fù)该鞫?，建立?guī)范、完善的同行專家評審機制，實現(xiàn)評價標準全面化、考核方式多樣化，并促使制度進一步向農(nóng)村教師傾斜等方面。這一系列新標準新邏輯的出現(xiàn)，意味著改革一旦實施，新制度下的工作量以及財政支出都會相應(yīng)增加。以山東省為例，其在改革中實行中小學(xué)教師職稱評審委員會評審制度。根據(jù)新的評審規(guī)則，需要分別組建高級（含正高級）、中級、初級教師職稱評審委員會，這個過程相對原有單一的評審制度需要大量人力物力財力的投入。此外，由于改革增設(shè)職級，在完成職稱評審后，有些教師被聘用到更高級的崗位，相應(yīng)的其工資福利待遇就會提高，這也將導(dǎo)致財政工資總支出的增加。按照以往的經(jīng)驗，這項費用往往由地方財政獨立承擔，這個時候地方政府對職稱制度變遷成本收益的認識是促使其積極或消極進行變革的關(guān)鍵因素。一旦地方政府對于中小學(xué)教師職稱制度變遷的預(yù)期收益小于其需要支付的實際變遷成本時，就會導(dǎo)致制度變遷陷入無效的“鎖定”狀態(tài)。

2協(xié)作效應(yīng)

原來的中小學(xué)教師職稱體制已存續(xù)了數(shù)十年，包括地方政府各職能部門以及學(xué)校在內(nèi)的所有組織都已經(jīng)習慣了既有的制度框架與運行模式。在這種情況下，要想打破對既有制度運行的路徑依賴，一方面需要中央政府強力推進，另一方面需要地方政府積極配合。具體來講，中小學(xué)教師職稱制度的變遷涉及中央政府、地方政府、學(xué)校三個主體。因此制度在變遷的過程中常常面臨著中央與地方、地區(qū)內(nèi)不同政府職能部門間改革協(xié)調(diào)一致的問題。就教師職稱制度的創(chuàng)新而言，教師的職稱評審分多個不同的環(huán)節(jié)進行，包括學(xué)校推薦、委員會評審、學(xué)校聘用、工資兌現(xiàn)等，這就意味著對教師的管理牽涉到除學(xué)校以外多個地方政府職能部門的協(xié)同運轉(zhuǎn)。以職稱改革中的教師跨校競聘為例，就涉及編制部門調(diào)整編制、人社部門辦理調(diào)動及工資核定、財政部門調(diào)整人員經(jīng)費賬戶等重要瑣細事項[3]。如果地方政府沒有推動制度變遷的決心，那么在改革的過程中就有可能出現(xiàn)各部門銜接不到位或者新制度貫徹不徹底的現(xiàn)象，從而影響改革成效。由此，中央政府在頂層設(shè)計的基礎(chǔ)上，還應(yīng)重點關(guān)注如何通過滿足地方政府的利益預(yù)期來實現(xiàn)雙方的協(xié)同創(chuàng)新，以一股巨大的合力推動制度朝良性的軌道轉(zhuǎn)化。

3“搭便車”效應(yīng)

拉坦曾指出，當制度在團體層次上予以供給時，會遭遇嚴重的“搭便車”問題，即團體中的每個成員都想在降低個人成本投入的前提下最大程度地享受收益。制度創(chuàng)新行為代表著大量“初始成本”的投入，所以“搭便車”便成為利益相關(guān)者降低成本的習慣性選擇。這樣一來，一旦某種有效的制度被率先設(shè)計出來，那么將會導(dǎo)致集體中的其他成員為了降低自身的風險和投入爭相仿之，從而嚴重損害制度的供給能力。在國家人社部、教育部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于深化中小學(xué)教師職稱制度改革的指導(dǎo)意見》中提到，各地政府要根據(jù)各地的實際情況酌情擬定相應(yīng)的中小學(xué)教師職稱評審的實施細則。這就意味著地方政府在具體操作中面臨巨大的工作壓力及成本支出，包括制度層面的創(chuàng)新設(shè)計、社會輿論指向、改革調(diào)研以及人財物的投入等等。在這種情況下，有些地方政府出于財政緊張或者謹慎、保守的考慮，難免會投鼠忌器，不敢一馬當先，對改革持觀望的態(tài)度，直到其他政府較為成功地實施制度變遷后，再進行模仿，從而降低風險和投入。這種心理及行為在很大程度上制約了制度變遷，將其“鎖定”在了舊有的制度框架中。

（二）自我強化機制下的非正式制度路徑依賴

1有限理性

哈耶克派認為，歷史、習俗、意識形態(tài)與慣習會對理性產(chǎn)生限制，從而形成有限理性。所謂有限理性是指人們受到個人的主觀意志、意識形態(tài)及個人偏好的制約，導(dǎo)致對于外界的認識存在局限性。由于市場本身具有的不完全性和信息的不對稱性，加上有限理性的作用，使得制度變遷往往很難按照預(yù)先的設(shè)計和構(gòu)想演進。我們可以分別從中央政府和地方政府的有限理性出發(fā)展開分析。就中央政府而言，政府是制度的頂層設(shè)計者，在針對職稱制度變革收集、整理、選擇資料的過程中，或者在最終做出決策時，礙于認知的局限性，即“有限理性”，難免會出現(xiàn)決策失誤或者協(xié)調(diào)失衡的局面，制約制度的有效供給。其次，從地方政府層面來看，地方政府是制度的執(zhí)行者，前面我們說過，當變革利潤大于交易支出時，地方政府主動參與變革的積極性才會被切實調(diào)動起來。作為“有限理性”經(jīng)濟人，地方政府在執(zhí)行變革的行為中往往基于自身利益最大化考慮，這也導(dǎo)致客觀的制度在設(shè)計與安排落實時帶有一定的主觀意識，從而造成制度供給偏離原來的預(yù)設(shè)軌道，影響制度變遷的順利開展。

2“非帕累托改進”下既得利益集團的約束

教師職稱制度改革實質(zhì)上是一種對現(xiàn)有職稱資源進行利益再分配，也是一種“非帕累托改進”的過程，即滿足新制度要求的某部分人一定會從這一制度創(chuàng)新中獲益，但其他關(guān)聯(lián)群體并不一定獲益，甚至有可能造成改革利益的相對減少。如存在一部分教師群體通過多年努力與準備，在原有制度下有較大希望評上職稱的，有可能在新制度下失去了參評的資格。這在一定程度上損害了這部分教師群體的利益，造成了他們對新制度的不滿和抵制。山東省濰坊市作為中小學(xué)教師職稱制度改革的試點先行單位，曾于2009年 9 月和 2010 年 7 月兩次對 120 名教師就“是否贊同推行中小學(xué)教師職稱制度改革”進行了問卷調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示，第一次有近 5163%的教師對實施中小學(xué)教師職稱改革持否定態(tài)度，第二次這一則比例降為 3745%[4]。這說明雖然有未充分認識到改革性質(zhì)的情況存在，但是改革使得其中某部分教師的利益受損卻是無法否認的，由此才會遭到他們的反對，從而可能形成一股遲滯改革推進的阻力。

鑒于以上分析可知，制度變遷的路徑依賴主要來自于既有正式制度與非正式制度自身的強化機制，由此導(dǎo)致新制度很難突破原有制度的框架，衍生出制度供給中供給者即各級地方政府積極性不高、制度接收者即中小學(xué)教師群體心存疑慮的局面。要打破這一兩難局面，我們可以嘗試從調(diào)整制度變遷方式、促進制度供需方面進行努力，在此基礎(chǔ)上擺脫職稱制度變遷對原有路徑的依賴。

四、中小學(xué)教師職稱制度變遷的路徑突破

面對職稱制度在變遷中存在的路徑依賴阻礙，需要尋求制度方式及設(shè)計層面的創(chuàng)新以達到規(guī)避路徑依賴的目的，建議主要可從以下三個方面入手：

（一）建構(gòu)激進式需求誘致性制度變遷模式

諾思通過從各個方面進一步區(qū)分不同類型的制度變遷方式，總結(jié)了制度變遷方式的四種組合模式，分別為漸進式強制性制度變遷、激進式強制性制度變遷、漸進式需求誘致性制度變遷、激進式需求誘致性制度變遷[5]。根據(jù)以上分析，現(xiàn)實中中小學(xué)教師職稱制度在變遷的過程中采用是漸進式強制性制度變遷，這種模式以政府主導(dǎo)的強制性制度變遷為主，同時包含漸進因素，對推動制度變遷存在一定的積極作用。但從調(diào)動地方制度供給的積極性及降低制度實施成本和摩擦成本的角度而言，激進式需求誘致性制度變遷更具有優(yōu)勢。通過建構(gòu)激進式需求誘致性制度變遷模式，既可以充分調(diào)動起地方在創(chuàng)新制度框架、落實制度變革中的積極性，又可以加快變革速度、減少變革阻力。

前面已提及，誘致性制度變遷建立在人們對制度變遷潛在收益的認識基礎(chǔ)之上，要想擺脫地方政府制度供給動力不足的困境，就需要采取誘致性制度變遷來激發(fā)改革相關(guān)者參與的熱情與動力，從而實現(xiàn)自下而上的制度創(chuàng)新。具體而言，我們可以建立一套系統(tǒng)的激勵機制。一方面由中央政府設(shè)立制度創(chuàng)新基金，獎勵在職稱制度改革中方案新穎、過渡平穩(wěn)、輿論反響好的地方政府；另一方面，則通過給予部分決策人以精神和名譽方面的激勵，充分調(diào)動他們的參與積極性。但是需要引起注意的是，誘致性制度變遷具有兩面性，其局限性體現(xiàn)在一旦地方政府的收益在制度變遷過程中得到滿足，那么極有可能降低地方政府進一步促進變革的動力，導(dǎo)致制度變遷速度放緩。這就需要通過輔之以部分激進性的制度安排，加快制度變遷速度，促進制度有效供給。

（二）創(chuàng)新完善制度供給

制度變遷的成功實施需要整體性、長期性的框架設(shè)計，因此要將制度的供給與完善貫穿制度變革的始終。具體而言，人具有有限理性，這也就說明面對不完全市場和信息不對稱，人們很難把握準確信息，從而容易引發(fā)決策失誤，因此應(yīng)隨時根據(jù)改革情況調(diào)整完善制度，以保證制度的有效性。如在職稱制度變革過程中，針對相關(guān)者反應(yīng)的崗位比例不合理或者評審監(jiān)督機制不透明的問題，就需要在考察中加以關(guān)注，并通過制度的進一步創(chuàng)新以減少變革阻力和沖突。除此以外，要擺脫路徑依賴，還需要構(gòu)建起符合相關(guān)者利益訴求的長效機制，以職稱制度改革為例，一些在既有制度下受益、制度變遷后受損的群體，通過利益表達機制，可以很好地表達他們的訴求，從而通過改革合理的避免利益沖突。另外，建立學(xué)校內(nèi)部民主決策機制可以在學(xué)校用人自主權(quán)加大及實施教師競聘的背景下，保障教師的知情權(quán)和參與權(quán)，從而保障教師的合法利益，穩(wěn)定改革成效。

（三）促進轉(zhuǎn)變觀念

思想認同是推進改革順利進行的關(guān)鍵性因素。要想擺脫制度變遷過程中的路徑依賴，就要調(diào)整非正式制度對人們觀念的影響。正如哈耶克所認為的，社會成員與內(nèi)部規(guī)則之間的互動實際上是圍繞共同知識的重新理解和交流的過程[6]。因此，要想改變非正式制度，就需要加強改革主客體之間對制度本身、改革實踐方面的交流，促使他們通過交流增加對改革的理解、認識和認同感。在職稱制度變遷過程中，要注重與中小學(xué)教師進行交流，通過加強宣傳引導(dǎo)，提高中小學(xué)教師對制度變遷的認識，從而促使他們轉(zhuǎn)變觀念。

參考文獻：

[1]馮幫，王思勤教育敘事研究：農(nóng)村中學(xué)教師職稱評定問題再審視[J]教師教育論壇，2014（12）：50-57

[2] 道格拉斯·C﹒諾思制度、制度變遷與經(jīng)濟績效[M]. 杭行譯 上海 ：三聯(lián)書店，2008：4-7

[3] 彭德琳新制度經(jīng)濟學(xué)[M] 武漢： 湖北人民出版社， 2002：61

[4] 曾羽中國高等教育制度變遷及創(chuàng)新研究[M]上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2015：53-54

[5] 井光進濰坊市中小學(xué)教師職稱改革的現(xiàn)狀、問題與對策[D]山東師范大學(xué)，2011：28

[6] 陳彬，李明星教育制度變遷中路徑依賴的成因及對策——從“應(yīng)試教育”模式向“素質(zhì)教育”模式轉(zhuǎn)換困境說開[J]教育科學(xué)，2012（3）：1-4

Dependence and Breakthrough in Changes of Primary and Secondary Teachers Titles System

LIU Jiaxin

（Institute of Education Sciences， Wuhan University of Technology， Wuhan， Hubei 430070， China

）

Abstract： The changes process of primary and secondary school teachers titles system reflected the governmentled mandatory changes and the topdown progressive change， two models all exist the possibility of path dependence. Meanwhile， institutional changing owns a selfreinforcing mechanism and inevitably will lead to the phenomenon of path dependence in the process of change， so it will lead that the primary and secondary school teachers titles system， which is locked in an inefficient or invalid path. Therefore， we should construct radical demand induced institutional change model， and change the old ideas to break through the path “l(fā)ock” through perfecting the system of supply to promote the effective implementation of institutional change.

Key words： primary and secondary teachers titles system； institutional change； path dependence； path breakthrough

（責任編輯：劉宇）