繆世嶺 賈傳令

[摘 要]簡(jiǎn)政放權(quán)是本屆政府的“當(dāng)頭炮”，而設(shè)立“行政審批局”，是實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)目標(biāo)、深入推進(jìn)審批制度改革的新探索。各地試點(diǎn)設(shè)立行政審批局過程中，也取得了很多成效，但是通過回顧行政審批制度改革的歷程，不難發(fā)現(xiàn)，行政審批局模式與政務(wù)中心模式相比，在簡(jiǎn)政放權(quán)、提高效率、服務(wù)群眾等方面并不具有必然的優(yōu)勢(shì)，反而有可能會(huì)帶來權(quán)力過度集中、降低內(nèi)部效率、人才配備困難等新的弊端。為防止改革的盲目性，應(yīng)該引入技術(shù)理性，審慎評(píng)估行政審批局模式的利弊，科學(xué)探索行政審批制度改革新思路、新模式，以提高改革效率、降低推進(jìn)難度、優(yōu)化實(shí)施效果，防止改革走彎路。

[關(guān)鍵詞]行政審批體制；行政審批局；改革；模式

[中圖分類號(hào)]D691.21[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1672-1071（2017）03-0064-06

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，深化行政審批制度改革”。2013年以來，國(guó)務(wù)院已分9批審議通過取消和下放行政審批事項(xiàng)共618項(xiàng)，決心之強(qiáng)、力度之大，前所未有。可以說，簡(jiǎn)政放權(quán)是本屆政府的“當(dāng)頭炮”、是深化行政審批體制改革的主要內(nèi)容，而設(shè)立“行政審批局”，是實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)目標(biāo)、深入推進(jìn)審批制度改革的新探索。從各地的試點(diǎn)情況來看，設(shè)立行政審批局似乎是大勢(shì)所趨，是改革良藥。但是這一模式相較其他模式是否具備明顯優(yōu)勢(shì)，是否值得廣泛推廣，尚需詳細(xì)論證。從行政審批制度改革的歷程、行政審批局的運(yùn)作模式，以及 “問題導(dǎo)向”的方法論導(dǎo)向進(jìn)行分析，可以對(duì)這一問題進(jìn)行較為全面的剖析。

一、設(shè)立審批局：行政審批制度改革的新探索

隨著改革開放進(jìn)程的加快，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代下的行政管理體制逐漸不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需求，“門難進(jìn)、事難辦”為特征的行政審批體制的弊端也逐步顯現(xiàn)，行政審批體制改革破繭而出，回顧十余年的改革歷程，按照時(shí)間推進(jìn)和改革實(shí)施載體來看，可以大致劃分為三個(gè)歷史階段、兩種組織模式。

（一）改革啟動(dòng)階段

2001年10月18日，《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)關(guān)于行政審批制度改革工作實(shí)施意見的通知》（國(guó)發(fā)〔2001〕33號(hào)）發(fā)布，中國(guó)行政審批制度改革正式啟動(dòng)。這次改革重點(diǎn)關(guān)注的是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的事務(wù)，一方面試圖理順政府和市場(chǎng)的關(guān)系，堅(jiān)決取消妨礙市場(chǎng)開放和公平競(jìng)爭(zhēng)的行政審批；另一方面，根據(jù)效能原則，“一個(gè)部門應(yīng)當(dāng)實(shí)行一個(gè)窗口對(duì)外；涉及幾個(gè)部門的行政審批，應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院規(guī)定的主要負(fù)責(zé)部門牽頭，會(huì)同其他有關(guān)部門共同研究決定后辦理；實(shí)施行政審批要規(guī)定合理時(shí)限，提高工作效率，在限定期限內(nèi)辦結(jié)”，可以說抓住了問題的關(guān)鍵，自此，一場(chǎng)以“簡(jiǎn)政放權(quán)和提升效率”為核心的行政審批改革拉開序幕。

筆者認(rèn)為，這輪改革主要在兩大方面進(jìn)行了初探，取得了示范性的成效：一是簡(jiǎn)政放權(quán)方面，2002年11月，國(guó)務(wù)院取消了第一批行政審批項(xiàng)目共789項(xiàng)，涉及的部門有教育部等47個(gè)部門，半年后，國(guó)務(wù)院取消了第二批行政審批項(xiàng)目共406項(xiàng)，改變行政審批項(xiàng)目管理方式的有82項(xiàng)；二是提升效率方面，地方政府探索試點(diǎn)成立 “行政（政務(wù)）服務(wù)中心或者行政審批大廳”等機(jī)構(gòu)，構(gòu)建“一窗口受理、一站式服務(wù)、規(guī)范化管理”運(yùn)行機(jī)制，優(yōu)化審批流程，提升審批效率。

（二）依法推廣階段：行政服務(wù)中心模式

2004年3月22日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出，積極探索相對(duì)集中行政許可權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法試點(diǎn)。2004年7月《行政許可法》正式實(shí)施，第25條、26條為相對(duì)集中行政許可權(quán)和單獨(dú)建立統(tǒng)一行政審批機(jī)構(gòu)提供了法律空間。

此后，各地政府廣泛推行了集中行政許可權(quán)試點(diǎn)，紛紛成立行政（政務(wù)）服務(wù)中心、行政審批大廳等集中行政許可場(chǎng)所，行政服務(wù)中心成為這一階段行政審批載體最具代表性的模式，實(shí)現(xiàn)了行政審批在物理空間和程序的相對(duì)集中。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2011年，全國(guó)31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）縣級(jí)以上行政服務(wù)中心等約有2912個(gè)，街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）一級(jí)的服務(wù)中心30377個(gè)。伴隨著“兩集中、兩到位”改革推廣，基本實(shí)現(xiàn)了“許可權(quán)向部門內(nèi)部集中，部門進(jìn)駐服務(wù)中心集中”，同時(shí)，在這一階段，國(guó)務(wù)院分別于2004年5月、2007年10月共取消和調(diào)整審批事項(xiàng)595項(xiàng)。 這一階段，以“行政服務(wù)中心”為載體的審批模式基本成熟，但傳統(tǒng)行政審批流程復(fù)雜、審批難、審批效率低的現(xiàn)象并未得到根治。

（三）改革深化階段：行政審批局模式

在行政許可法實(shí)施后，2008年10月，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于深入推進(jìn)行政審批制度改革的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2008〕115號(hào)）。文件指出了行政審批方面仍存在的一些亟待解決的問題，“審批事項(xiàng)依然過多，已經(jīng)取消或調(diào)整的審批事項(xiàng)未得到完全落實(shí)，審批與監(jiān)管脫節(jié)，對(duì)審批權(quán)的制約監(jiān)督機(jī)制還不完善，審批行為不夠規(guī)范等”。針對(duì)這些問題，國(guó)務(wù)院分兩批取消、調(diào)整和下放審批事項(xiàng)498項(xiàng)，落實(shí)已經(jīng)取消或者調(diào)整的審批事項(xiàng)，完善相對(duì)集中行政許可權(quán)制度及行政許可的統(tǒng)一辦理、聯(lián)合辦理、集中辦理制度。這些措施在以前也強(qiáng)調(diào)，再次強(qiáng)調(diào)事實(shí)上表明改革遇到了阻力，需要尋求審批體制改革的新突破。

在這種背景下，成都武侯區(qū)探索的“行政審批集中委托制”開始得到了關(guān)注和重視。武侯區(qū)原有的“行政服務(wù)中心”模式同樣存在“窗口成為擺設(shè)”類似的問題，審批辦理仍在政務(wù)中心“體外循環(huán)”，有的部門辦件量小，造成部門行政資源和大廳窗口資源極大浪費(fèi)。為改變這一現(xiàn)象，2008年7月，成都武侯區(qū)在政務(wù)中心成立審批科，行政審批科下設(shè)3個(gè)窗口，常年辦件量小或季節(jié)性強(qiáng)的10個(gè)部門行政審批事項(xiàng)委托給政務(wù)中心辦理，并明確職權(quán)、委托的事項(xiàng)和責(zé)任，這相當(dāng)于將10個(gè)部門的審批權(quán)向行政服務(wù)中心集中，探索“小審批局模式”。同年12月，武侯區(qū)正式宣布成立行政審批局，將區(qū)發(fā)改局、區(qū)物價(jià)局等22個(gè)部門承擔(dān)的行政審批職能全部劃轉(zhuǎn)到審批局，實(shí)體審批部門的“行政審批局”模式得以創(chuàng)立。

十八大以來，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視審批制度改革，地方政府積極探索試點(diǎn)新模式，成立行政審批局成為這一時(shí)期的突出成效。2014年5月，天津?yàn)I海新區(qū)成立行政審批局，本級(jí)政府的行政許可事項(xiàng)全部劃轉(zhuǎn)到審批局統(tǒng)一行使并承擔(dān)責(zé)任，通過“一顆印章管審批”的體制改革，為全國(guó)試點(diǎn)推廣提供了樣本。2015年3月，天津市16個(gè)區(qū)縣行政審批局全部掛牌運(yùn)行。2015年5月，中央編辦和國(guó)家法制辦印發(fā)《相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)工作方案》（中央編辦發(fā)〔2015〕16號(hào)），天津、河北、山西、江蘇、浙江、廣東、四川、貴州等8?。ㄊ校┍涣腥敫母镌圏c(diǎn)，各地政府也按照中央部署開展試點(diǎn)推廣工作，行政審批局開始成為當(dāng)下行政審批制改革的主流模式。截止2015年底，全國(guó)11個(gè)省份，54個(gè)市、縣區(qū)相繼成立了行政審批局。

縱觀這十六年來的改革，可以看到行政審批體制改革主要是圍繞政府與市場(chǎng)兩個(gè)主體展開，采取行政服務(wù)中心或者行政審批局模式，以取消調(diào)整審批事項(xiàng)、優(yōu)化審批流程等為主要內(nèi)容來推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)。總結(jié)起來，這系列改革政策試圖實(shí)現(xiàn)五大目標(biāo)：一是提高市場(chǎng)效率。合理劃分政府與市場(chǎng)的界限，減少取消審批權(quán)力，最大限度的激發(fā)市場(chǎng)活力、提高市場(chǎng)效率，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用；二是理順市場(chǎng)監(jiān)管。自由的競(jìng)爭(zhēng)，是市場(chǎng)效率的靈魂，公平的秩序是市場(chǎng)效率的保障。簡(jiǎn)政放權(quán)，不是不管，而是要放管結(jié)合、強(qiáng)化監(jiān)管。三是優(yōu)化便民服務(wù)。執(zhí)政黨的根基在人民，提供公共服務(wù)是現(xiàn)代政府職能之一。便民服務(wù)，是行政審批制度改革的落腳點(diǎn)，真正要讓群眾感受到“門好進(jìn)、臉好看”，享受到熱情、優(yōu)質(zhì)、便捷的服務(wù)。四是提升行政效率。提高行政審批效率，切實(shí)減少行政運(yùn)行成本，是政府自身改革的關(guān)鍵要義，也是建設(shè)高效政府的必然要求。五是強(qiáng)化權(quán)力制約。權(quán)力的監(jiān)督與制約，是保證權(quán)力正確行使的重要機(jī)制。只有把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，才能防范權(quán)力尋租的風(fēng)險(xiǎn)。

市場(chǎng)效率是市場(chǎng)自身的價(jià)值所在，行政效率和權(quán)力監(jiān)督是政府自身改革的價(jià)值取向，而市場(chǎng)監(jiān)管和便民服務(wù)即是政府對(duì)市場(chǎng)承擔(dān)公共管理職能，這五大目標(biāo)可以作為我們深化改革中對(duì)標(biāo)評(píng)判的價(jià)值尺度。

二、舊問題與新弊端：設(shè)立審批局的價(jià)值評(píng)判

從行政審批制度改革的歷史回顧，我們可以看到，設(shè)立行政審批局是在國(guó)家深化推進(jìn)審批改革、集中行使相對(duì)許可權(quán)的新探索，各地都在積極響應(yīng)、擴(kuò)大試點(diǎn)，大有燎原之勢(shì)。而“行政審批局”是否比“行政服務(wù)中心”更有優(yōu)勢(shì)，是否能夠解決既已存在的問題，是否會(huì)帶來次生問題，都需要加以認(rèn)真研判。

（一）“行政審批局”模式不具有必然的比較優(yōu)勢(shì)

不管是行政服務(wù)中心，還是行政審批局，組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置并不能直接解決市場(chǎng)交易效率低下的問題。因此，筆者主要從其他目標(biāo)來看行政審批局解決原有問題的優(yōu)劣。

“行政服務(wù)中心”模式廣為推崇的兩大優(yōu)點(diǎn)是在提高行政效率和提供便民服務(wù)方面，而“行政審批局”在這兩方面沒有明顯的比較優(yōu)勢(shì)。

1.行政效率提高方面

行政服務(wù)中心模式是由地方政府設(shè)立統(tǒng)一的服務(wù)大廳，行政許可機(jī)關(guān)派工作人員進(jìn)駐服務(wù)大廳，設(shè)置專門窗口，受理行政許可申請(qǐng)，實(shí)現(xiàn)行政許可程序和場(chǎng)地的集中。行政服務(wù)中心一般不享有行政許可權(quán)，行政行為依然由原有部門作出決定，其承擔(dān)的主要職能是協(xié)調(diào)、管理、服務(wù)和監(jiān)督。很顯然，這種集中模式使得行政服務(wù)中心能夠統(tǒng)一審批規(guī)范和程序控制，相對(duì)于審批權(quán)分散在不同部門而出現(xiàn)審批時(shí)空、程序不一致的情況來說具有極大的效率優(yōu)勢(shì)。單純?cè)趦?yōu)化審批流程、規(guī)范審批管理方面，可以說行政服務(wù)中心這種組織形式可以發(fā)揮較好的優(yōu)勢(shì)。

目前在行政審批局模式試點(diǎn)中，最為普遍的組織形式為成立一個(gè)正式建制的行政審批機(jī)構(gòu)，作為同級(jí)政府組成部門，將其他部門行政許可權(quán)部分或者全部劃轉(zhuǎn)至該局，整合相關(guān)行政審批職能和人員編制，集中行使審批權(quán)，實(shí)現(xiàn)“一枚印章管審批”、“一套清單定權(quán)力”、“一個(gè)平臺(tái)做服務(wù)”。這種模式的主要特征就是管人與管事的結(jié)合，而“行政審批局”模式支持論者就認(rèn)為，行政服務(wù)中心只管理本中心工作人員，進(jìn)駐服務(wù)大廳辦理審批業(yè)務(wù)的窗口人員隸屬于各行政審批機(jī)關(guān)，不能對(duì)其有效管理，使得行政效率進(jìn)一步提升有困難。實(shí)際上，這種論調(diào)存在兩個(gè)誤區(qū)需要加以辨析：

一是歸因有誤區(qū)。這種觀點(diǎn)把效率問題簡(jiǎn)單歸因于行政服務(wù)中心是管人與管事分離的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，不能直接管理進(jìn)駐窗口的審批人員。實(shí)際上，我們很多重大工作都是協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來牽頭組織推進(jìn)，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組都有這類協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)各部門相互合作。在經(jīng)典管理學(xué)理論中，各種組織形態(tài)都有其適應(yīng)的內(nèi)外部環(huán)境，不能簡(jiǎn)單的認(rèn)為某一種形態(tài)更有效率，決定效率的關(guān)鍵是激勵(lì)約束機(jī)制設(shè)計(jì)，而不取決于組織形態(tài)。

二是解決方式有誤區(qū)。當(dāng)認(rèn)識(shí)到行政服務(wù)中心效率還存在不足、有待提升的時(shí)候，解決方式上選擇用行政審批局去替代。行政審批局是正式性的官僚化組織，而長(zhǎng)期以來我國(guó)官僚機(jī)構(gòu)本身就具有效率方面的缺點(diǎn)，用這種層層傳達(dá)、層層匯報(bào)的運(yùn)行機(jī)制去替代具有相對(duì)靈活彈性的行政服務(wù)中心，在內(nèi)部效率方面并沒有較強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)。在審批協(xié)調(diào)方面，行政審批局模式變內(nèi)部協(xié)調(diào)為外部協(xié)調(diào)，依然沒有明顯的效率提升。行政服務(wù)中心模式下，是中心工作人員與各行政機(jī)關(guān)窗口審批人員面對(duì)面接觸，直接溝通協(xié)調(diào)，方式靈活、溝通高效，一般情況審批事項(xiàng)都可以直接辦理解決，即便有問題，審批人員和本單位領(lǐng)導(dǎo)溝通也較為方便；而行政審批局模式下，由于審批事項(xiàng)涉及受理、審查、現(xiàn)場(chǎng)勘查、決定、跟蹤監(jiān)管等環(huán)節(jié)，特別對(duì)于特種許可、專業(yè)性強(qiáng)的許可，需要協(xié)調(diào)不同職能機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)性勘查等，協(xié)調(diào)往往從審批局工作人員層層往上，然后再與職能機(jī)構(gòu)分管領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行溝通，這種效率反而更不理想。

2.便民服務(wù)提供方面

提供便民服務(wù)，是服務(wù)型政府建設(shè)的應(yīng)有之義。從便民的角度，主要指行政相對(duì)人申請(qǐng)、獲得審批的便捷性和其感受到熱情的工作作風(fēng)。行政服務(wù)中心本身具有管理、監(jiān)督和服務(wù)的職能，可以通過制定審批規(guī)范、控制審批環(huán)節(jié)、統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)來為行政相對(duì)人提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。其中，在審批決定環(huán)節(jié)中，行政服務(wù)中心雖然不是直接管理窗口審批人員，但不論是原審批單位，還是服務(wù)中心均對(duì)窗口審批人員有審批時(shí)限的管理要求和激勵(lì)措施。因此，對(duì)于當(dāng)場(chǎng)能審核決定的審批申請(qǐng)，行政服務(wù)中心模式和行政審批局模式理論上都能滿足申請(qǐng)主體方便的需求，而對(duì)于復(fù)雜性或者需要現(xiàn)場(chǎng)核查的審批申請(qǐng)，行政服務(wù)中心一般是通過窗口人員溝通協(xié)調(diào)，行政審批局需要協(xié)調(diào)相關(guān)部門進(jìn)行去核查，這兩種方式在時(shí)間花費(fèi)上差異也不大。

總而言之，在行政效率和便民服務(wù)這個(gè)既已存在的問題解決上，“行政審批局”模式并不比“行政服務(wù)中心”更有優(yōu)勢(shì)。

（二）“設(shè)立審批局”可能帶來的新弊端分析

“行政審批局”不僅在解決舊問題上，相對(duì)行政服務(wù)中心優(yōu)勢(shì)不夠明顯，還會(huì)給行政審批制度帶來一些新弊端，阻礙行政審批制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)進(jìn)程。

一是違背專業(yè)化行政趨勢(shì)，審批人才配備困難。在這個(gè)專業(yè)化時(shí)代，政府各部門的分工越來越細(xì)，很多領(lǐng)域的審批業(yè)務(wù)都需要比較高的專業(yè)素養(yǎng)，對(duì)專門人才的需求越來越多。設(shè)立行政審批局，是把很多不同部門的審批職能集中到一起，無疑需要大量跨業(yè)務(wù)領(lǐng)域綜合型人才。這種人才要求很高，例如要對(duì)每一個(gè)領(lǐng)域的審批業(yè)務(wù)都比較專精，培養(yǎng)起來難度也很大。尤其是對(duì)于一些專業(yè)性強(qiáng)的審批事項(xiàng)，需要具備專業(yè)的知識(shí)技能和專業(yè)的設(shè)備才能審查核驗(yàn)，這些都是在原有專業(yè)化的職能部門中長(zhǎng)期積累和培養(yǎng)的。在試點(diǎn)的時(shí)候，由于各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的重視和支持，將大量原單位的熟悉業(yè)務(wù)的審批人才合并進(jìn)入行政審批局，一時(shí)可以應(yīng)付目前的審批事項(xiàng)，但經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理領(lǐng)域業(yè)務(wù)日益復(fù)雜，知識(shí)更新加快，要是全面推廣設(shè)立行政審批局，這就導(dǎo)致審批局后續(xù)對(duì)于專業(yè)化審批人才的培養(yǎng)存在很大難度。如果僅僅將一些形式性簡(jiǎn)單化的審批事項(xiàng)集中到行政審批局，無疑就失去了成立行政審批局的意義所在。

二是違背權(quán)責(zé)主體統(tǒng)一原則，不利審批與監(jiān)管責(zé)任劃分。行政權(quán)的行使主體應(yīng)該堅(jiān)持統(tǒng)一性原則，審批權(quán)不僅是一項(xiàng)行政權(quán)力，同時(shí)也是一種行政責(zé)任，這意味著你不僅要對(duì)審批運(yùn)力是否正確行使負(fù)有責(zé)任，同時(shí)也要對(duì)審批相對(duì)人的行為擔(dān)負(fù)監(jiān)管責(zé)任。審批與監(jiān)管的人為分離，不利于劃分審批與監(jiān)管責(zé)任，對(duì)于一些只需要進(jìn)行形式審查的審批事項(xiàng)，審批責(zé)任與監(jiān)管責(zé)任相對(duì)比較容易劃清楚，而對(duì)于需要進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查的復(fù)雜審批事項(xiàng)，如果審批與監(jiān)管均有責(zé)任，審批部門與監(jiān)管部門責(zé)任將如何承擔(dān)，將是一個(gè)更容易出現(xiàn)推諉扯皮的問題。

三是割裂權(quán)力運(yùn)行關(guān)聯(lián)性，跟蹤管理服務(wù)難以保證。同一管理領(lǐng)域的行政權(quán)包括計(jì)劃?rùn)?quán)、調(diào)查權(quán)、許可權(quán)、處罰權(quán)、強(qiáng)制權(quán)等，其相互之間是密切關(guān)聯(lián)、互為統(tǒng)一的，分離其中的某一項(xiàng)或者幾項(xiàng)權(quán)力，交由不同的行政機(jī)關(guān)行使，就會(huì)破壞行政權(quán)力運(yùn)行的完備性，導(dǎo)致權(quán)力運(yùn)行不暢。具體到行政審批局的設(shè)立，將審批權(quán)從中分離出來，割裂了同一管理領(lǐng)域行政權(quán)力運(yùn)行中的關(guān)聯(lián)性，其結(jié)果會(huì)導(dǎo)致各種權(quán)力行使出現(xiàn)配合困難。如對(duì)盈利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)的審批，衛(wèi)生局制定醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)劃，其現(xiàn)場(chǎng)核查醫(yī)療服務(wù)設(shè)施和醫(yī)療設(shè)備，給行政審批局提交實(shí)地材料，由行政審批局審批，衛(wèi)生局再跟蹤服務(wù)、監(jiān)督管理，這必然會(huì)產(chǎn)生衛(wèi)生局和行政審批局之間的配合問題。因此，設(shè)立行政審批局表面上是審批方便了，但是由于配合困難，產(chǎn)生巨大的對(duì)接協(xié)調(diào)成本，往往會(huì)導(dǎo)致專業(yè)化的跟蹤管理服務(wù)不到位。

四是違背權(quán)力分散配置原則，導(dǎo)致審批權(quán)力過度集中。設(shè)立行政審批局的目的是將分散在各部門的審批權(quán)力全部集中到行政審批局，由行政審批局統(tǒng)一行使審批權(quán)力，這就會(huì)導(dǎo)致審批權(quán)力過度集中。行政許可審批權(quán)是行政權(quán)力中最重要的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，行政審批體制改革之所以推進(jìn)艱難，就是減少規(guī)范政府手中這項(xiàng)具有“含金量”的權(quán)力所帶來的阻力。本來，經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的審批權(quán)限分散在不同部門來行使，還會(huì)經(jīng)?？吹胶芏鄼?quán)力尋租的案例發(fā)生，被輿論詬病為權(quán)力集中的結(jié)果，而現(xiàn)在行政審批局設(shè)立，把分散的審批權(quán)集中到一個(gè)機(jī)構(gòu)行使，無疑違背權(quán)力分散配置的原則，導(dǎo)致審批權(quán)力過分集中，進(jìn)一步增大權(quán)力尋租的廉政風(fēng)險(xiǎn)。

可以看出，行政審批局模式不僅在行政效率、便民服務(wù)提升上不具有必然的比較優(yōu)勢(shì)，而且還會(huì)在專業(yè)化、監(jiān)管責(zé)任、服務(wù)管理、權(quán)力制約等方面帶來新的弊端，因此，推廣設(shè)立 “行政審批局”應(yīng)慎之又慎，應(yīng)該通盤考慮推進(jìn)行政審批制度改革的新路徑。

三、技術(shù)理性：關(guān)于行政審批制度改革的新思維

科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，推動(dòng)了政府自身的變革，技術(shù)的理性價(jià)值深刻影響著現(xiàn)代行政的運(yùn)作方式。從分析可以得出，在行政審批體制改革新探索中，推廣設(shè)立審批局的做法應(yīng)該慎重考慮，本文認(rèn)為應(yīng)該跳出“通過新設(shè)官僚機(jī)構(gòu)來解決問題”的傳統(tǒng)思路，而在“技術(shù)理性與組織結(jié)構(gòu)變革”關(guān)系中尋找新思維，將技術(shù)理性的思維貫穿政府自身改革中，將可以突破體制改革的困境。

行政審批是申請(qǐng)主體向政府部門提交資料而獲得批準(zhǔn)具有某種資格或者允許從事某種行為的過程，從系統(tǒng)論的角度，可將其簡(jiǎn)化為這樣一種模型，將行政審批相對(duì)人看是一個(gè)單一行為主體，而將整個(gè)政府機(jī)關(guān)看成一個(gè)系統(tǒng)，那么行政審批過程就是單一行為主體與整個(gè)行政系統(tǒng)之間信息傳遞與反饋的技術(shù)過程，從這個(gè)思維角度對(duì)進(jìn)一步深化行政審批體制改革提出一些建議。

（一）延續(xù)行政服務(wù)中心模式，發(fā)揮好信息出入口功能

從信息處理的角度看，行政審批過程就是申請(qǐng)主體與行政系統(tǒng)信息傳遞與反饋的過程，而行政服務(wù)中心正好可以發(fā)揮信息的出入口功能。在這個(gè)過程中，申請(qǐng)主體需要的輸入信息得到一個(gè)信息反饋即可，在意的是信息傳遞的快速便捷，不會(huì)去關(guān)注行政系統(tǒng)內(nèi)部具體運(yùn)作機(jī)制，這種涉及政府運(yùn)作及權(quán)力制約的問題，是政府自身改革需要考慮的。從這個(gè)角度而言，行政服務(wù)中心模式正好可以承擔(dān)審批程序和服務(wù)管理的集中，對(duì)于申請(qǐng)個(gè)人而言就是申請(qǐng)審批事項(xiàng)的統(tǒng)一受理和事后送達(dá)服務(wù)。

因此，我們應(yīng)該繼續(xù)強(qiáng)化行政服務(wù)中心模式，理順行政服務(wù)中心與政府各職能部門的管理體制，充分發(fā)揮好信息出入口的窗口功能，通過空間場(chǎng)景的布置、信息技術(shù)的使用，做好前端服務(wù)工作，讓審批相對(duì)人可以通過信函、傳真、互聯(lián)網(wǎng)等多種方式向政府提交所需的申請(qǐng)材料和獲得審批結(jié)果，真正讓群眾少跑腿、讓群眾感受到熱情優(yōu)質(zhì)的服務(wù)態(tài)度，就可以真正實(shí)現(xiàn)方便行政相對(duì)人申請(qǐng)和獲得審批結(jié)果的目的。

（二）建立統(tǒng)一政務(wù)信息系統(tǒng)，保障效率提升的技術(shù)支撐

行政審批過程包括申請(qǐng)、受理、核驗(yàn)、勘查、決定和反饋送達(dá)等各環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)都會(huì)對(duì)審批效率產(chǎn)生影響。可以通過構(gòu)建統(tǒng)一的政務(wù)信息系統(tǒng)，將社會(huì)主體各類信息整合進(jìn)這個(gè)政務(wù)系統(tǒng)，通過數(shù)據(jù)共享和交換，最終實(shí)現(xiàn)全國(guó)信息數(shù)據(jù)一網(wǎng)通，行政系統(tǒng)這個(gè)“黑箱”內(nèi)部的運(yùn)作效率將會(huì)大為提升，自然從根本上提升了行政審批的整體效率。

從操作的可行性和實(shí)效性來看，自上而下為公民個(gè)人和企業(yè)等主體分別建立全國(guó)統(tǒng)一的身份信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)身份信息統(tǒng)一采集、集中管理、按需使用、共同更新，可以從根本上解決這一問題。

具體來說，統(tǒng)一信息系統(tǒng)建立后，在涉及行政審批事項(xiàng)時(shí)，可以根據(jù)行政審批事項(xiàng)的信息內(nèi)容及數(shù)據(jù)性質(zhì)，將申請(qǐng)人傳遞的信息內(nèi)容分為資質(zhì)核驗(yàn)類和條件審查類，分別進(jìn)行處理。所謂資質(zhì)核驗(yàn)類指申請(qǐng)信息內(nèi)容中含有的形式審查和通過信息直接核驗(yàn)就可以實(shí)現(xiàn)審批決定的項(xiàng)目，簡(jiǎn)而言之就是信息技術(shù)可以自動(dòng)智能審批的信息項(xiàng)目，這部分可以通過整合建立統(tǒng)一的信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)自動(dòng)審批，效率問題可以徹底解決。而所謂條件審查類指需要現(xiàn)場(chǎng)勘查的專業(yè)性復(fù)雜審批項(xiàng)目，這類是目前智能分析系統(tǒng)無法實(shí)現(xiàn)的，可以利用科學(xué)管理的思維，根據(jù)法律要求和實(shí)踐規(guī)律，設(shè)定好辦理時(shí)限植入進(jìn)系統(tǒng)中，達(dá)到控制系統(tǒng)、優(yōu)化流程、提高效率的目的。

（三）強(qiáng)化分工合作激勵(lì)約束，確保技術(shù)效率有效發(fā)揮

技術(shù)可以提升效率，但技術(shù)也需要有效的分工合作才可以最大化發(fā)揮優(yōu)勢(shì)。不論是行政審批局模式，還是行政服務(wù)中心模式，都避免不了內(nèi)部管理和外部協(xié)調(diào)的問題，而這種管理協(xié)調(diào)本身并不是能夠通過撤銷機(jī)構(gòu)或者新設(shè)機(jī)構(gòu)就可以解決的，它本質(zhì)上是如何解決分工與合作之間的管理協(xié)調(diào)問題，這就需要通過技術(shù)的應(yīng)用來強(qiáng)化分工合作的激勵(lì)和約束機(jī)制。

通過建立統(tǒng)一的信息系統(tǒng)，使得審批過程實(shí)現(xiàn)傳遞與共享信息的高效化，對(duì)于技術(shù)無法全部覆蓋的分工合作問題，一方面要通過機(jī)構(gòu)規(guī)格、領(lǐng)導(dǎo)配備等方式，強(qiáng)化協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)權(quán)威性和組織協(xié)調(diào)力度；另外一個(gè)方面，要賦予協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)對(duì)各單位分工合作的評(píng)價(jià)考核功能，通過建立對(duì)審批進(jìn)度、效果的績(jī)效考核體系和結(jié)果運(yùn)用機(jī)制，切實(shí)提高各行政機(jī)關(guān)之間合作配合程度，最終實(shí)現(xiàn)管理過程的科學(xué)可控。

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（責(zé)任編輯：安 然）