吳翔

[摘要]鄧小平在黨和國家重要領(lǐng)導(dǎo)崗位上總結(jié)出來的編制管理思想無疑是人類編制思想庫中的瑰寶，值得我們加以研究、借鑒和運用。在編制管理方面，鄧小平歷來強調(diào)人員編制應(yīng)精簡，要注重消腫，應(yīng)法定化，不能隨意變動，應(yīng)與崗位職能相匹配，要提高工作效率。鄧小平編制管理思想對推動人員編制的精簡、法制化建設(shè)以及編制管理的學(xué)科建設(shè)作出了歷史貢獻。當(dāng)前應(yīng)堅持以鄧小平“編制就是法律”、人員精簡和人崗匹配的思想為指導(dǎo)，進一步推動編制管理的法治化進程和編制管理水平的提升，即要搞好不同行政層級與同一行政層級編制資源的動態(tài)調(diào)整，注重對行政機構(gòu)編制內(nèi)人員的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，探索建立事業(yè)編制和行政編制之間的流動機制，將編外人員的管理納入編制管理的日常工作。

[關(guān)鍵詞]鄧小平；編制管理；法制化；崗位職能

[中圖分類號]A849 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]2096-0921（2017）05-0051-08

編制管理，是指編配、制定國家財政撥款單位人員數(shù)額和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的一種行政管理行為，是我國實施的對這些單位人員的一種限額管理制度。通常，機構(gòu)性質(zhì)不同，編制的種類也就不同。現(xiàn)行編制的種類可以劃分為黨政機關(guān)實行的行政編制、事業(yè)單位實行的事業(yè)編制，以及在軍事機關(guān)實行的軍事編制。由于人員編制要消耗一定的財政資金，人類歷史上任何一個國家都必須采取措施對編制數(shù)額進行限制和管理，編制管理思想也因此應(yīng)運而生。回顧歷史，借鑒前人在人員編制管理上的成熟思想，有助于我們搞好機關(guān)事業(yè)單位的編制改革，提高工作效率。鄧小平在黨和國家重要領(lǐng)導(dǎo)崗位上總結(jié)出來的編制管理思想無疑是人類編制思想庫中的瑰寶，值得我們加以研究、借鑒和運用。

一、鄧小平編制管理思想的主要內(nèi)容

1.人員編制應(yīng)精簡，要注重消腫

鄧小平歷來強調(diào)人員編制的精簡。林彪事件之后，鄧小平重新復(fù)出，以一位戰(zhàn)略家的膽識和氣魄，活躍于時勢艱難的政治舞臺，開始了全面的治理整頓工作。其中，各個部隊在人員使用上的混亂和人員編制的臃腫尤為突出，特別是在軍隊機關(guān)中最為明顯。針對這一狀況，1975年1月25日，鄧小平剛剛上任中央軍委副主席兼總參謀長二十天，就在總參謀部機關(guān)團以上干部會議上的講話中指出：“現(xiàn)在，好多優(yōu)良傳統(tǒng)丟掉了，軍隊臃腫不堪。軍隊的人數(shù)增加很多，軍費開支占國家預(yù)算的比重增大，把很多錢花費在人員的吃飯穿衣上面。更主要的是，軍隊膨脹起來，不精干，打起仗來就不行?！睘榇?，鄧小平指出：“軍隊的總?cè)藬?shù)要減少，編外干部太多要處理”。1975年7月14日，鄧小平在中央軍委擴大會議上再次指出：“解決腫的問題，搞好軍隊的編制整頓、體制整頓，可以適當(dāng)解決軍隊的其他問題。”至于如何消腫，鄧小平認(rèn)為要減少非戰(zhàn)斗人員，減少領(lǐng)導(dǎo)干部的秘書配備，領(lǐng)導(dǎo)干部在許多事情上應(yīng)該自己親自動手，勤懇一點，這樣對自己有好處。

大力的治理整頓，特別是在人員編制上的大力精簡，不可避免地觸動了“四人幫”集團的既得利益，1976年天安門事件后，鄧小平再次被打倒，被撤銷一切黨內(nèi)外職務(wù)，僅保留黨籍，對軍隊的治理整頓和人員精簡工作也被迫停了下來。粉碎“四人幫”集團后，鄧小平再次復(fù)出。在1977年底的中央軍委全體會議上的講話中，鄧小平指出，軍隊的精簡還沒有很好解決，軍隊存在的第一個問題就是“腫”字，還沒有很好地解決，“在執(zhí)行規(guī)定的編制時，更沒有要求大家注意精簡，不許超編”。當(dāng)時超編的問題主要發(fā)生在機關(guān)，基層的連隊并不充實，這嚴(yán)重影響了部隊的戰(zhàn)斗力。為此，鄧小平指出：“這次按確定的編制定額精簡，以后還有沒有精簡的問題？還有。以后精簡，主要是精簡各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，首先是總部和軍兵種、大軍區(qū)、省軍區(qū)的機關(guān)。當(dāng)然，這次精簡以后，定額確定以后，就要穩(wěn)定一個時期?！睘榱送七M軍隊人員編制的精簡，1980年3月，在中央軍委常委擴大會上，鄧小平再次指出要研究軍隊消腫這個老問題。在強調(diào)了精簡的必要性和重要性之后，鄧小平指出，軍隊的精簡“主要是減少不必要的非戰(zhàn)斗人員，減少統(tǒng)率機構(gòu)、指揮機構(gòu)人員。最主要的是減少干部”。為了順利地完成干部精簡工作，“要根據(jù)地方需要，按專業(yè)辦訓(xùn)練班、速成學(xué)校等培訓(xùn)干部，解決‘消腫，后的干部安排問題”。

1982年，中國政府機構(gòu)改革的序幕拉開，以適應(yīng)改革開放對政府工作的需要。注重政府機構(gòu)改革中的消腫，精簡各個機關(guān)中的多余人員，提高政府工作效率是鄧小平政府機構(gòu)改革思想的重點。在中共中央政治局討論中央機構(gòu)精簡問題會議上的講話中，鄧小平指出，黨和國家的組織機構(gòu)臃腫重疊、職責(zé)不清，許多人員不稱職、不負(fù)責(zé)，工作缺乏精力、知識和效率的狀況，到了黨和人民都不能容忍的地步了，必須要進行精簡，這是一場革命，對這場革命要堅定不移地進行。

2.人員編制應(yīng)當(dāng)法定化，不能隨意變動

在鄧小平看來，人員的精簡是和編制數(shù)目的法定緊密相連的，“所謂精簡，是說各部門各單位都要確定編制”，要將各個機構(gòu)的人員編制數(shù)以規(guī)范性方案的形式確定下來，而且方案“批準(zhǔn)以后就開始著手實行，首先找一兩個部門研究編制、定額”，“把一個一個部門的編制搞出來”。在1982年這場政府機構(gòu)改革中，鄧小平在對中央各部委人員編制進行具體分析的基礎(chǔ)上，提出了整改的具體措施和時間限定，要求半年時間就要完成，最多不能超過三個季度。在鄧小平的編制思想中，人員編制“具有明顯的規(guī)范性、普遍性和強制性，具有法律規(guī)范的基本特征”?！熬幹埔獓?yán)格搞，要切實遵守編制?？梢哉f編制就是法律。”規(guī)定了編制定額之后，“人員可以動，但是名額不能動”，“定了額，每個同志都要實實在在頂一個人做事，不能掛名和半掛名”，不能占據(jù)編制不干事、不出力，白領(lǐng)國家工資。

3.人員編制應(yīng)與崗位職能相匹配，要提高工作效率

雖然鄧小平一直以來力主人員編制的精簡，但他并不主張毫無原則、毫無節(jié)制的精簡，并不認(rèn)為一個機構(gòu)的人員編制越少越好。鄧小平認(rèn)為，一個單位、機關(guān)究竟需要多少人員編制，與單位、機關(guān)履行的職能職責(zé)相關(guān)聯(lián)。在制定編制，規(guī)定人員定額時，還要“規(guī)定各單位和各個人的職責(zé)界限，包括具體的人事安排，看有什么問題”。在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的著名講話中，鄧小平指出，我們的黨政機構(gòu)以及各種企業(yè)、事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)中，“缺少對于每個機關(guān)乃至每個人的職責(zé)權(quán)限的嚴(yán)格明確的規(guī)定，以至事無大小，往往無章可循，絕大多數(shù)人往往不能獨立負(fù)責(zé)地處理他所應(yīng)當(dāng)處理的問題，只好成天忙于請示報告，批轉(zhuǎn)文件?！比藛T編制和職能職責(zé)的嚴(yán)重錯位，導(dǎo)致人們“遇到責(zé)任互相推諉，遇到權(quán)利互相爭奪，扯不完的皮”。這種狀況“必然造成機構(gòu)臃腫，層次多，副職多，閑職多”，由此，機關(guān)事業(yè)單位走人了人員臃腫、效率低下的惡性循環(huán)圈之中。鄧小平認(rèn)為，正是由于人員編制的臃腫導(dǎo)致機關(guān)事業(yè)單位的工作效率無法提高。而“現(xiàn)在的世界，人類進步一日千里，落后一年，趕上都難。所以必須解決效率問題”，不提高工作效率，就不可能實現(xiàn)四個現(xiàn)代化，不能縮小與世界的差距。

二、鄧小平編制管理思想的歷史貢獻

1.推動了人員編制的精簡和法制化建設(shè)

鄧小平對人員編制管理的重視和系列思想拉開了軍隊和黨政機構(gòu)改革的序幕，1985年至1987年，在鄧小平的主持下，中國人民解放軍裁軍100萬，有力地提高了現(xiàn)代化條件下軍隊合成訓(xùn)練和作戰(zhàn)的能力。自1982年開始，政府機構(gòu)的歷次改革均將人員編制的精簡壓縮作為主要目標(biāo)，自1988年開始，政府機構(gòu)改革開始追求職能轉(zhuǎn)變，強調(diào)人崗匹配，注重人員編制管理的規(guī)范化和法制化建設(shè)。通過改革，各級政府部門提高了工作效率，增強了市場經(jīng)濟條件下的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平。在鄧小平“編制就是法律”思想的影響下，中國政府機構(gòu)開啟了人員編制的法制化建設(shè)進程。1997年8月3日，為了規(guī)范國務(wù)院行政機構(gòu)的設(shè)置，加強人員編制管理，提高行政效率，國務(wù)院以第227號國務(wù)院令的形式發(fā)布了《國務(wù)院行政機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》，并規(guī)定由即日起實施。2007年2月24日，國務(wù)院以486號國務(wù)院令的形式發(fā)布了《地方各級人民政府機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》，并規(guī)定由當(dāng)年的5月1日開始實施。這兩個國務(wù)院令的發(fā)布與實施，有力地推動了我國政府機關(guān)工作人員編制管理的法制化建設(shè)和規(guī)范化建設(shè)。

2.推動了編制管理的學(xué)科建設(shè)

中華人民共和國成立以來，黨和政府高度重視編制管理工作。中華人民共和國成立伊始的1949年12月就在政務(wù)院內(nèi)建立了機構(gòu)編制審查委員會，負(fù)責(zé)了解、審查政務(wù)院各行政部門以及直屬企事業(yè)單位的機構(gòu)和編制的初步審核事項。但對編制管理的研究卻相對滯后，中華人民共和國成立以來很長一段時間內(nèi)，都沒有相關(guān)的機構(gòu)和人員研究我國編制管理中存在的問題。鄧小平的編制思想開啟了國內(nèi)學(xué)術(shù)界和編制管理機構(gòu)對編制管理進行研究的先聲。20世紀(jì)八九十年代，一批研究者就編制管理的概念、內(nèi)容、方法、性質(zhì)、特征、任務(wù)、原則、理論基礎(chǔ)、歷史發(fā)展等進行了奠基性的研究，編制管理研究的學(xué)術(shù)專著相繼問世，學(xué)者們甚至呼吁要建立“編制學(xué)”這一學(xué)科體系，對人員編制管理的相關(guān)問題進行系統(tǒng)的研究。這些研究成果中以岳云龍（1987）、錢其智（1990）、寇生杰與余興安（1993）最具代表性。

伴隨著改革開放以來的歷次政府機構(gòu)改革的實踐，受鄧小平“編制就是法律”重要思想的影響，應(yīng)松年、薛剛凌（1993），王澤興（1997），金太軍、施從美（2003），張步洪（2006）等研究者開始將編制研究的重點集中在編制管理工作理論與實踐的規(guī)范化和法制化上，呼吁盡快制定《編制法》，以法律保障編制管理的規(guī)范化和科學(xué)化。易又群、王小增等（2006）研究者將研究的視野擴展至立法之外的環(huán)節(jié)和領(lǐng)域，他們的研究認(rèn)為解決政府機構(gòu)編制問題的關(guān)鍵是實現(xiàn)政府機構(gòu)編制從法制化向法治化的轉(zhuǎn)變，編制改革應(yīng)與行政體制改革、職能轉(zhuǎn)變、機構(gòu)改革整體推進、同步進行，方能取得效果。許多學(xué)者對政府機構(gòu)的調(diào)整、人員編制的精簡、職能的轉(zhuǎn)變等問題從政治學(xué)、社會學(xué)、管理學(xué)和歷史學(xué)等專業(yè)學(xué)科角度進行了深入研究，產(chǎn)生了一大批有價值的理論成果，并且有力地推動了編制管理的規(guī)范化和制度化建設(shè)。

三、鄧小平編制管理思想對當(dāng)前編制管理的現(xiàn)實指導(dǎo)意義

人事問題是世界上最復(fù)雜的問題，人事改革由于要涉及到改革相關(guān)方的切身利益而步履艱難。以人員精簡和職能轉(zhuǎn)變?yōu)閷?dǎo)向的政府機構(gòu)編制改革，在各種影響因素的作用下，進展極其緩慢。尤其是在地方各級政府，人員編制的精簡推動乏力，導(dǎo)致改革開放以來的歷次機構(gòu)改革均陷入了精簡——膨脹——再精簡——再膨脹的循環(huán)怪圈。機構(gòu)設(shè)置、人員編制和政府職能的匹配度始終無法達到完美的統(tǒng)一，幾乎每一個機構(gòu)中，都存在人崗不匹配的現(xiàn)象，大量的人力資源被閑置浪費。人員編制問題以歷史上相似的面目在當(dāng)前反復(fù)重現(xiàn)，甚至演變出以前不曾有的新問題。比如，在人員編制已經(jīng)臃腫不堪的情況下，各級政府還出現(xiàn)了編外用人的問題，這不僅加重了財政負(fù)擔(dān)，降低了工作效率，而且在社會上也造成了不良影響。特別是隨著現(xiàn)代傳媒手段的豐富和發(fā)展，一系列經(jīng)媒體渲染的所謂的“政府臨時工事件”更是嚴(yán)重?fù)p害了政府的公信力。2013年11月1日，在地方政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革工作電視電話會議上，中共中央政治局常委、國務(wù)院總理、中央編制委員會主任李克強在發(fā)表講話時指出：“現(xiàn)在機構(gòu)編制不是總量不夠，而是結(jié)構(gòu)不合理，機構(gòu)編制資源沒有配置好。”這導(dǎo)致政府機關(guān)的“疊床架屋，效率低下，甚至滋生腐敗，影響政府形象，也影響努力工作的公務(wù)人員的積極性，最終損害的是人民群眾利益?！笨梢哉f，時至今日，人員編制的精簡和相關(guān)制度的改進完善仍然任重而道遠(yuǎn)，鄧小平關(guān)于編制管理的上述思想對政府機構(gòu)的人員編制管理具有極其重要的現(xiàn)實指導(dǎo)意義。

1.學(xué)習(xí)鄧小平關(guān)于“編制就是法律”思想，進一步推動編制管理的法治化進程

“法律是治國之重器，良法是善治之前提。”目前，人員編制管理的法律法規(guī)有待進一步完善，已有兩部對相關(guān)機構(gòu)的人員編制進行規(guī)范的國務(wù)院令，從嚴(yán)格意義上來說，只是具有規(guī)范性文件性質(zhì)，其法律效力不足。這只是根據(jù)憲法和其他相關(guān)法律法規(guī)制定的行政法規(guī)，而非嚴(yán)格意義上的法律。同時，其規(guī)范的對象也僅局限于政府機構(gòu)，對于黨群系統(tǒng)、事業(yè)單位的機構(gòu)設(shè)置和人員編制還沒有明確的法律性文件或行政法規(guī)加以規(guī)范，導(dǎo)致這些單位的機構(gòu)設(shè)置和人員編制在一定程度上游離于法律之外，其人員使用的規(guī)范化程度得不到法律的有效約束。

在全面依法治國的時代背景下，為了使編制管理工作做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，首先必須完善編制管理的法律體系，做到立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用?！翱v觀世界各國的經(jīng)驗，控制編制的手段，無非就是財政與法律。而財政手段最終也要通過法律才能起硬約束作用。因此，加速制定管理編制的法律，是幾十年經(jīng)驗累積起來的結(jié)論”。為此，建議由全國人大及其常委會將《國務(wù)院行政機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》和《地方各級人民政府機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》進行合并、修訂、充實和完善，將其上升為《國家機關(guān)事業(yè)單位人員編制法》，將規(guī)范約束的對象由行政機關(guān)延伸到黨群系統(tǒng)和事業(yè)單位，涵蓋所有經(jīng)由國家財政撥款的單位和組織。修訂后的法律由全國人大對外公開發(fā)布，提高法律效力的層級性和權(quán)威性，為所有機關(guān)事業(yè)單位的人員編制使用提供整體性、規(guī)范性的法制化框架。

修訂后充實的主要內(nèi)容包括：將現(xiàn)行兩個《條例》實施的主體由中央、地方各級人民政府改變?yōu)橹醒搿⒌胤礁骷墮C關(guān)事業(yè)單位，實施的主體既包括行政機關(guān)、黨群機構(gòu)，也包括權(quán)力機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)和事業(yè)單位等。在此基礎(chǔ)上，要根據(jù)各地行政機關(guān)、黨群系統(tǒng)、參公管理的事業(yè)單位和分類改革后公益一類和二類等不同類型單位的實際情況，調(diào)整編制類別劃分，將上述《條例》中的行政編制和事業(yè)編制兩大類，根據(jù)日常工作中的編制使用情況以及即將實施的公務(wù)員分類改革和事業(yè)單位分類改革劃分為相應(yīng)的小類，以利于編制管理的精細(xì)化和針對化。同時，將省級編制管理機構(gòu)對事業(yè)編制的審批權(quán)上收至中央，防止各地在行政編制嚴(yán)格限制的情況下，以事業(yè)編制的自行擴充彌補行政編制的不足。此外，應(yīng)從法律層面承認(rèn)機關(guān)事業(yè)單位使用編外人員的現(xiàn)實，為杜絕編外人員使用的無序膨脹，在制訂發(fā)布的《國家機關(guān)事業(yè)單位人員編制法》中應(yīng)規(guī)定各機關(guān)事業(yè)單位的編制外人員使用數(shù)與編制數(shù)的比例的最高上限，如不得超過所在機關(guān)編制數(shù)的10%或者5%。修訂的法律還應(yīng)將原來散布于各個法規(guī)、政策中的責(zé)任條款進行整合，明確責(zé)任主體，明確處罰措施，加強對違反相關(guān)法律規(guī)定的懲罰力度，真正做到編制管理的有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

2.學(xué)習(xí)鄧小平關(guān)于人員精簡和人崗匹配的思想，進一步提升編制管理的實際水平

制度的修訂完善是制度得以有效實施的前提和基礎(chǔ)，良好的制度必須付諸實施才能充分發(fā)揮制度的正效應(yīng)。本著繼續(xù)精簡的原則，即使政府的職能擴展，其政府部門的人員編制也不應(yīng)該大幅度增加，同時，可以通過編制的精簡逼迫政府將其職能限定在一定范圍之內(nèi)，著力培育社會組織，著力建設(shè)服務(wù)型、有限型政府。

在目前的編制數(shù)目下，應(yīng)著力盤活編制資源，提高人員編制的使用效益，向深化改革要編制，向加強管理要編制，向運用信息技術(shù)要編制，讓機構(gòu)編制發(fā)揮最大的資源效益，降低政府運行的人力資源成本。要通過改革，做到編制資源配置的合理化，盤活既有的編制資源，提高人崗匹配度，提高編制使用效益。從編制管理工作多年的經(jīng)驗看，不改革、不創(chuàng)新，下級政府總有很多充足的理由迫使上級編制管理部門增加編制或增加編外用人，各級政府特別是基層政府就很難跳出“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”的人員使用怪圈。

因此，在今后的一段時間，在嚴(yán)控編制總量的情況下，要注重編制資源的x動態(tài)調(diào)整。

一是要搞好不同行政層級編制資源的動態(tài)調(diào)整。適時對編制資源進行調(diào)節(jié)和配置，而非現(xiàn)行的若干年內(nèi)各個行政層級配備的編制資源都不準(zhǔn)變動。結(jié)合目前正在進行的簡政放權(quán)、事權(quán)重心向基層政府下移的實際情況，應(yīng)推動編制資源向基層政府傾斜，加強基層、加強一線的編制資源配備，把上級機關(guān)“瘦身”與基層一線“強身”統(tǒng)籌考慮，使得編制隨著事權(quán)走，避免由于事權(quán)下沉致使基層政府編制資源的緊張而導(dǎo)致的編外用人。

二是在同一行政層級搞好編制資源的動態(tài)調(diào)整，做到編制隨著職能走，隨著事情走。就各級政府的不同部門而言，需要加強那些職能擴充、事權(quán)增加部門的編制配備，將有限的編制資源向這些部門傾斜。與之相反，職能已經(jīng)弱化、事權(quán)已經(jīng)減少的政府部門，其編制配備也應(yīng)同時弱化。隨著簡政放權(quán)的推進，一些政府部門、機構(gòu)的職能已經(jīng)被社會組織替代和履行，自身已無職可履，失去存在的必要性，這類政府部門、機構(gòu)應(yīng)該被取消，相應(yīng)的編制資源應(yīng)收回重新配備。

三是注重對行政機構(gòu)編制內(nèi)人員的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。在總量控制的前提下，結(jié)合正在推行的公務(wù)員分類改革，對各級政府的行政編制資源進行分類管理，應(yīng)適當(dāng)減少綜合類崗位的人員編制，合理增加專業(yè)技術(shù)崗位的人員編制，特別是要注重增加行政執(zhí)法類崗位的人員編制，保證這類崗位配備有較大比例的行政編制。

四是加強對事業(yè)單位人員編制的使用和調(diào)控。結(jié)合目前正在進行的事業(yè)單位分類改革，將已經(jīng)完全市場化的事業(yè)單位的編制資源收回，逐步取消醫(yī)院、學(xué)校的事業(yè)編制，強化公益一類事業(yè)單位的編制資源配備，精簡和控制公益二類事業(yè)單位的編制資源，將結(jié)余的編制資源向一線部門傾斜，強化農(nóng)村地區(qū)涉農(nóng)型公益事業(yè)單位的人員配備，強化城鎮(zhèn)地區(qū)城市管理、綜合執(zhí)法隊伍的人員編制配備，提升基層政府的公共服務(wù)能力和社會管理水平。

五是探索建立事業(yè)編制和行政編制之間的流動機制，用好用足政府掌握的事業(yè)編制資源。在行政編制嚴(yán)格限制的情況下，事業(yè)編制是政府能夠掌握的一種寶貴的編制資源。幾乎所有的政府都存在行政事業(yè)編制混用現(xiàn)象。由于事業(yè)編制人員有較高的文化素養(yǎng)、政策水平和體制內(nèi)身份以及道德紀(jì)律的約束，事業(yè)編制人員在行政編制工作崗位上能夠很好地完成工作，也沒有像行政執(zhí)法崗位的編外人員那樣造成不良的社會影響。為此，建議在實際的編制管理工作中，尊重政府部門的工作實際，允許政府部門混編現(xiàn)象的存在，同時，掃清混編的體制機制障礙，給事業(yè)編制人員同樣的行政性權(quán)力和職位晉升空間。

六是將編外人員的管理納入編制管理的日常工作之中。明確指定各級編制管理辦公室為其行政區(qū)域內(nèi)政府部門編外用人的管理機構(gòu)，以克服一些地方政府編外用人由主要領(lǐng)導(dǎo)一個人說了算的拍腦袋式的做法，減少政府用人中的權(quán)力尋租行為，避免編外人員的無序增長。建議各地黨委政府在編辦設(shè)立一個編外用人管理辦公室，作為本行政區(qū)劃內(nèi)的編外用人的管理機構(gòu)。負(fù)責(zé)各部門、各機構(gòu)編外用工指標(biāo)申請的調(diào)研、審核和批準(zhǔn)，負(fù)責(zé)編外用工數(shù)據(jù)庫的建設(shè)和維護，負(fù)責(zé)對各部門、機構(gòu)編外用工指標(biāo)使用等情況進行動態(tài)跟蹤管理，對使用期限到期的指標(biāo)負(fù)責(zé)及時收回。同時建立編外用人指標(biāo)與財政經(jīng)費掛鉤制度，只有經(jīng)過這一機構(gòu)審核通過的編外用人指標(biāo)，財政部門才能劃撥相應(yīng)的工資和工作經(jīng)費。

回顧中國數(shù)千年的歷史，受“官本位”思想的深刻影響，一部編制管理的歷史，就是一部編制數(shù)額不斷擴大的歷史，就是人們想方設(shè)法不斷地獲取編制內(nèi)身份的歷史。在中國以官為榮，以官為尊的行政文化還未完全褪去的當(dāng)前，重溫鄧小平的編制管理思想，注重人員編制的精簡和從緊從嚴(yán)，注重人員編制管理的法制化建設(shè)，進而將人員編制管理從法制化推向法治化，注重人員編制和工作崗位職能的匹配和工作效率的提升，無疑是我們在人員編制管理中邁出的堅實一步。只有踏踏實實地邁出這一步，才能真正構(gòu)建起人員編制的現(xiàn)代治理體系，推動人員編制管理的現(xiàn)代化進程，從而推動國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)。

（責(zé)任編輯 王麗娟 付國英）