馮東

[摘要]當(dāng)前，我國(guó)教育改革患上了嚴(yán)重的教育頂層設(shè)計(jì)依賴癥。一方面存在教育主管部門以精英本位自居，期待一次性解決教育問題，重視計(jì)劃模式，摒棄市場(chǎng)規(guī)則。另一方面存在著民眾對(duì)政府教育改革的過度期盼，基層和教育管理者對(duì)教育改革的無(wú)奈、乏力和變相心理依賴。過度的教育頂層設(shè)計(jì)訴求，實(shí)質(zhì)上反應(yīng)了當(dāng)前我國(guó)教育改革違反教育自身發(fā)展邏輯規(guī)律的怪相。我們建議，應(yīng)理性認(rèn)識(shí)教育改革頂層設(shè)計(jì)模式的有限作用，倡導(dǎo)市場(chǎng)主導(dǎo)的、自由的教育改革模式，糾正教育計(jì)劃失靈，限制政府過多權(quán)力，激發(fā)基層創(chuàng)造。以省域?yàn)閱挝?，充分放?quán)；以松綁為理念，向社會(huì)放權(quán)；以教育法規(guī)為手段，向基層賦權(quán)。借以推進(jìn)我國(guó)教育強(qiáng)國(guó)之夢(mèng)早日實(shí)現(xiàn)。

[關(guān)鍵詞] 教育改革；頂層設(shè)計(jì)；計(jì)劃經(jīng)濟(jì)；教育規(guī)律

[中圖分類號(hào)] G521[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A[文章編號(hào)]1005-5843（2017）07-0000-00

[DOI]1013980/jcnkixdjykx201707000

當(dāng)前，我國(guó)教育改革患上了嚴(yán)重的教育頂層設(shè)計(jì)依賴癥。學(xué)前教育專家建議學(xué)前教育要頂層設(shè)計(jì)，改革財(cái)政投入、師資隊(duì)伍和學(xué)校建設(shè)政策，從根子上填補(bǔ)學(xué)前教育政策缺位問題[1]。民辦教育專家期待民辦教育的頂層設(shè)計(jì)，認(rèn)為優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，成為事關(guān)民辦高校新一輪發(fā)展的必然選擇，要盡快完善民辦高等教育發(fā)展的國(guó)家制度，制定完善的政策體系[2]。有學(xué)者甚至建議“通過基于大學(xué)-企業(yè)-社會(huì)-政府，多方合力進(jìn)行大學(xué)畢業(yè)生再教育頂層設(shè)計(jì)”[3]。好像一切教育的改革的最終歸宿和核心問題就是推動(dòng)教育管理部門的頂層設(shè)計(jì)，好像一項(xiàng)教育問題，教育頂層設(shè)計(jì)了就能得到重視，就可以實(shí)現(xiàn)順利短時(shí)間變革。且不知，這是一種病態(tài)的教育改革依賴癥。

一、教育頂層設(shè)計(jì)邏輯理解及追問

頂層，一般原指事物或者一個(gè)空間的最上面的層面?，F(xiàn)在我們也將政府等類科層制結(jié)構(gòu)的管理層進(jìn)行層面類比，與基層相對(duì)。教育的頂層，一般是指國(guó)家的上層管理部門，也有將省一級(jí)或者相對(duì)與某個(gè)區(qū)域的最上層叫做頂層。教育中的頂層設(shè)計(jì)，就是強(qiáng)調(diào)的教育管理的上層設(shè)計(jì)。教育研究專家龔放教授在2014年高等教育年會(huì)上，就以頂層設(shè)計(jì)、中層擔(dān)綱與底層突破為主體做了分會(huì)場(chǎng)的報(bào)告，強(qiáng)調(diào)當(dāng)前我們國(guó)家的教育改革要將頂層設(shè)計(jì)和底層突破相結(jié)合，更要重視中層擔(dān)綱。這里的“中層擔(dān)綱”，就是一群既能把握高等教育的發(fā)展大趨勢(shì)又能扎根于高等教育實(shí)踐的大學(xué)校長(zhǎng)和省、市領(lǐng)導(dǎo)和教育主管部門的官員的銳意進(jìn)取、敢為人為人先、率先垂范和敢于擔(dān)當(dāng)?shù)慕逃_拓精神和實(shí)踐。華東師范大學(xué)閻光才教授也撰文探討教育頂層設(shè)計(jì)的制度邏輯。他認(rèn)為，當(dāng)下中國(guó)高等教育宏觀改革的基本取向?yàn)椋汉暧^政府層面的頂層設(shè)計(jì)與微觀層面高?！懊^過河”的結(jié)合[4]。

當(dāng)前我們的改革邏輯大多數(shù)還是訴諸于政府宏觀層面的設(shè)計(jì)，政府的頂層設(shè)計(jì)和改革是當(dāng)前我國(guó)改革的主要牽動(dòng)力量，不管大家承認(rèn)與否，這種舉國(guó)上下的改革主要是以上層推動(dòng)下層的模式進(jìn)行的，理論界也都訴諸于這種邏輯，但這種邏輯的價(jià)值前提就是這樣展開的。

理論界強(qiáng)調(diào)上面的人比下面的人聰明，突出政府教育精英理念?，F(xiàn)有的教育改革邏輯是以下層是人性惡的人性假設(shè)為價(jià)值前提。上層的教育管理者認(rèn)為，雖然存在國(guó)家對(duì)教育一收就死的弊端，但是也存在一放就會(huì)亂的問題，并且以多次的改革收放鐘擺證明他們的觀點(diǎn)。他們以高校試行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制為例，以湖南省教育大膽改革為例，以多個(gè)改革為例，為的就是證明基層的教育工作者是無(wú)能的，不可信的。他們以教育專家和教育領(lǐng)導(dǎo)者的精英理念自居。現(xiàn)有的教育改革設(shè)計(jì)雖然是廣泛征求全國(guó)人民的集體智慧，但最終的政策決策和教育政策的出臺(tái)都以政府的精英最后做裁決為最終形式呈現(xiàn)。制度主義中的精英主義模式在我國(guó)教育改革領(lǐng)域體現(xiàn)的特別明顯。

教育管理者認(rèn)為總體的設(shè)計(jì)比部分的實(shí)踐更可科學(xué)，他們期待一攬子解決教育問題的法寶。教育頂層設(shè)計(jì)本身也訴諸了很多人對(duì)教育的不滿，人們期待更加快速、高效地解決所有的教育問題。但是教育活動(dòng)本身的復(fù)雜性和教育與外界政治經(jīng)濟(jì)文化相關(guān)的復(fù)雜性，往往不能讓一個(gè)問題一次得到解決。在逐個(gè)變革還是劇烈變革一次解決問題這個(gè)爭(zhēng)論中，理論界和實(shí)踐層面的呼聲大都訴諸于激烈巨變，期待一下子解決問題。比如，近些年來(lái)地各種教育政策大調(diào)整，都以“小試點(diǎn)、大規(guī)模”的模式出現(xiàn)，大規(guī)模地進(jìn)行擴(kuò)招，大規(guī)模地高校合并，大規(guī)模地職業(yè)教育改革，大規(guī)模地中小學(xué)撤點(diǎn)并校，大規(guī)模地應(yīng)用型地方本科院校轉(zhuǎn)型。小打小鬧的教育改革已經(jīng)不被人看好了，全國(guó)規(guī)模的運(yùn)動(dòng)式改革已經(jīng)成為新常態(tài)。

教育管理者倡導(dǎo)計(jì)劃模式，摒棄市場(chǎng)規(guī)則，摒棄自由主義的教育制度和教育理念。教育是國(guó)家的大事，關(guān)于教育的本質(zhì)上個(gè)世紀(jì)曾有過多次爭(zhēng)論，雖然沒有形成定論，但是教育的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)意識(shí)形態(tài)特點(diǎn)明顯。就以多年以來(lái)爭(zhēng)論的辦教育能否營(yíng)利的問題為例，現(xiàn)有的國(guó)家教育管理邏輯傾向于將教育定義為社會(huì)公益活動(dòng)，是不能以營(yíng)利為目的教育。過度關(guān)注教育培養(yǎng)什么樣的人和如何培養(yǎng)人，將教育的多重屬性簡(jiǎn)單化為唯一的政治立場(chǎng)問題。在這種邏輯下，教育管理部門抓住了辦教育和改革教育的權(quán)力，嚴(yán)格按照社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式辦教育，高舉教育的公益性大旗，支持計(jì)劃模式，但對(duì)市場(chǎng)規(guī)則不加理會(huì)，好似市場(chǎng)規(guī)則和教育管理沒什么關(guān)系一樣，很少反思其實(shí)市場(chǎng)和計(jì)劃都是手段，在教育領(lǐng)域都有生存的余地。就以民辦教育的發(fā)展來(lái)說，民辦教育盈利（營(yíng)利）與否的論爭(zhēng)本質(zhì)就是不愿意放棄計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的公有制理念的另外一種形式體現(xiàn)。

這種頂層設(shè)計(jì)表面是對(duì)政府改革的期盼和一種心理依賴，本質(zhì)是基層和教育管理者對(duì)自身和教育的被動(dòng)和無(wú)奈。在上面三種教育頂層設(shè)計(jì)的邏輯下，基層的教育工作者在長(zhǎng)久的慣性工作模式下，形成了對(duì)上級(jí)和頂層改革的依賴癥。依賴上層具體化政策和最新政策，依賴上層給經(jīng)費(fèi)，依賴上層把握方向和一切。一方面有些人不愿意動(dòng)腦子了，也已經(jīng)習(xí)慣了不動(dòng)腦子了，反正一切都由上級(jí)的規(guī)定死了，上級(jí)沒有規(guī)定的、沒有明確的堅(jiān)決不辦。另一方面有些人想干也干不成，會(huì)面臨很多阻撓，缺少政策支持，又有上級(jí)政策依賴文化，即使想作為，也會(huì)碰到很多釘子。

二、訴諸教育頂層設(shè)計(jì)導(dǎo)致的諸多問題

教育的頂層設(shè)計(jì)是在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)教育領(lǐng)域的重大變化或者變革。建國(guó)初期，我們就順利的接收和改造了舊社會(huì)的大學(xué)教育。鄧小平同志主持恢復(fù)高考制度，就是一種典型地頂層設(shè)計(jì)模式，扭轉(zhuǎn)“文革”踐踏高等教育發(fā)展的弊政。改革開放以來(lái)，義務(wù)教育的基本普及和掃除農(nóng)村青壯年文盲的高效率體現(xiàn)了教育頂層設(shè)計(jì)的優(yōu)勢(shì)，但由于頂層設(shè)計(jì)的內(nèi)在邏輯問題，給我們的教育帶也帶來(lái)了巨大災(zāi)難。

建國(guó)以來(lái)的訴諸于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)式的頂層設(shè)計(jì)造成的失誤有諸多表現(xiàn)，教育領(lǐng)域的很多錯(cuò)誤決策就是頂層設(shè)計(jì)造成的。例如現(xiàn)在被大家所病垢的1952年院系調(diào)整，導(dǎo)致很多綜合院校的實(shí)力被弱化了，?？圃盒５陌l(fā)展后勁不足。再如1958年國(guó)家要求大家興辦高等學(xué)校，學(xué)校規(guī)模迅速翻倍，現(xiàn)如今很多的大學(xué)都是那一年新建的。另外1999年的教育擴(kuò)招也是頂層設(shè)計(jì)，違反教育規(guī)律的擴(kuò)招帶來(lái)的是教育質(zhì)量的迅速下滑，時(shí)至今日，有些大學(xué)的教育質(zhì)量問題還被批判。再如前些年的院校合并，又是一窩蜂似的開展，巨型大學(xué)頻頻出現(xiàn)?；A(chǔ)教育領(lǐng)域近年來(lái)在農(nóng)村地區(qū)開展的撤點(diǎn)并校，導(dǎo)致鄧小平時(shí)代所建立的“每村一小學(xué)”不復(fù)存在，農(nóng)村孩子就近上學(xué)已經(jīng)成了新的問題。在職業(yè)教育領(lǐng)域，80-90年代逐漸廢除了企業(yè)辦職業(yè)學(xué)校，最終導(dǎo)致職業(yè)教育和企業(yè)脫節(jié)，現(xiàn)在又要將地方本科院校走應(yīng)用性技術(shù)大學(xué)道路。

頂層設(shè)計(jì)容易導(dǎo)致較大的資源浪費(fèi)或教育資源分配不公，且從目前教育結(jié)果來(lái)看并沒有培養(yǎng)出人民滿意的人才。有人批評(píng)現(xiàn)有的頂層設(shè)計(jì)同樣產(chǎn)生了新的教育不公平，這種不公平是由于政府的計(jì)劃模式造成的。統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，2013年華中科技大學(xué)一所大學(xué)獲得的國(guó)家經(jīng)費(fèi)比整個(gè)湖北省所有的省屬高校獲得經(jīng)費(fèi)還要多，這種嚴(yán)重不平等的教育經(jīng)費(fèi)撥款模式也是教育頂層設(shè)計(jì)造成的。進(jìn)一步而言，現(xiàn)有的211工程、985工程建設(shè)的成功與否，我們暫且不論，但事實(shí)上并沒能很好地回答錢學(xué)森之問。當(dāng)前，國(guó)家開始的“高等學(xué)校爭(zhēng)創(chuàng)一流行動(dòng)”計(jì)劃，我們并不對(duì)這個(gè)制度抱有多少幻象，政府為什么不對(duì)前兩個(gè)工程的失敗進(jìn)行反思呢？我們說，計(jì)劃模式并沒有激發(fā)高校人才創(chuàng)新，頂層設(shè)計(jì)的教育制度邏輯出了問題。我們用頂層設(shè)計(jì)、優(yōu)先發(fā)展部分大學(xué)的制度模式能否培養(yǎng)出創(chuàng)新人才、人民滿意的人才，這才是值得深刻反思的。

可見，將教育訴諸于教育頂層設(shè)計(jì)的想法，在一定程度上違反了教育自身發(fā)展的基本規(guī)律。頂層設(shè)計(jì)的教育改革模式，是在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)教育公平或者資源的集聚。但是頂層設(shè)計(jì)同樣會(huì)給國(guó)家的教育帶來(lái)災(zāi)難，同樣有可能違反教育發(fā)展的自身規(guī)律，同樣有可能讓教育同政治、經(jīng)濟(jì)和文化的協(xié)同發(fā)展關(guān)系遭受破壞。所以要慎用頂層設(shè)計(jì)的教育制度，當(dāng)前的教育改革和唯改革的模式更會(huì)使我國(guó)教育整體出現(xiàn)問題。所以說，頂層設(shè)計(jì)不是不能用，而是不能妄談、妄用，甚至濫用。

三、教育非頂層設(shè)計(jì)的諸多成功

在教育發(fā)展史上很多自發(fā)的基層興起的教育改革和制度改良的成功案例，只要是按照教育的邏輯和市場(chǎng)的邏輯也會(huì)有很好的發(fā)展。如我國(guó)古代教育史上書院的發(fā)展，民國(guó)時(shí)期的教育大發(fā)展和近年來(lái)民辦教育的發(fā)展。

首先，書院發(fā)展的興衰體現(xiàn)了政府頂層設(shè)計(jì)的影響。我國(guó)古代書院的萌芽與孔子倡導(dǎo)的私學(xué)有聯(lián)系，私學(xué)的興起使教育不再是統(tǒng)治者獨(dú)享的稀有資源。隋唐以來(lái)不斷發(fā)展的古代書院就是建立在私學(xué)模式基礎(chǔ)之上的。宋元期間，非出于國(guó)家政府的統(tǒng)籌考慮，而由民間力量激發(fā)私學(xué)迅速發(fā)展，出現(xiàn)了岳麓書院等有名的四大書院。雖然明清之后，古代書院逐漸被官學(xué)化了，但是最初的書院還是民間智慧的產(chǎn)物，并不是由于國(guó)家政府大力推動(dòng)的結(jié)果，政府的推動(dòng)反而使得書院走向了沒落。

再者，民國(guó)時(shí)期高等教育的興盛，反襯了教育頂層設(shè)計(jì)的乏力。有人說民國(guó)時(shí)期的教育大發(fā)展，特別是戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的西南聯(lián)合大學(xué)的大發(fā)展，是中國(guó)近代高等教育史上的典范。殊不知，有人調(diào)查發(fā)現(xiàn)，民國(guó)高等教育大發(fā)展的根本原因之一就是政府忙于政治和軍事，除提供必要的基本辦學(xué)經(jīng)費(fèi)以外，無(wú)暇顧及對(duì)教育的統(tǒng)治，反而使高等教育能夠嚴(yán)格按照自身的邏輯運(yùn)行，出現(xiàn)了教育史上的奇觀。可見，并不是政府管的過多的教育就是好教育。政府管的太多反而使教育不能按照自身的邏輯運(yùn)行，現(xiàn)階段我們國(guó)家的校長(zhǎng)有著特殊的行政級(jí)別，學(xué)校、事業(yè)單位都在嚴(yán)格按照準(zhǔn)政府的模式運(yùn)行。

最后，我國(guó)民辦教育的波浪式起落，體現(xiàn)了民間基層對(duì)教育的創(chuàng)造力和頂層設(shè)計(jì)的過度干預(yù)。上個(gè)世紀(jì)，我國(guó)為吸引民間資本辦教育，促進(jìn)社會(huì)力量辦教育，出臺(tái)了民辦教育促進(jìn)法，民辦教育出現(xiàn)了大發(fā)展，其中以陜西、江西和廣東發(fā)展最為迅速，一時(shí)成為民辦高等教育的三個(gè)制高點(diǎn)。我們說，政府政策的出臺(tái)推動(dòng)了民辦教育的發(fā)展，但是并沒有從根本上解決民辦教育發(fā)展的最重要訴求。民辦教育促進(jìn)法對(duì)民辦教育提出了太多的規(guī)范和限制。時(shí)至今日，理論界才逐漸開始認(rèn)識(shí)到或者計(jì)劃承認(rèn)高等教育的可盈利性性質(zhì)。

如上可見，并非頂層設(shè)計(jì)的教育制度就是好的，自發(fā)的基層突破和市場(chǎng)的教育運(yùn)行也能給教育帶來(lái)大發(fā)展。以頂層設(shè)計(jì)為理念主導(dǎo)教育模式，或者以頂層設(shè)計(jì)作為唯一的教育模式都是有問題的。

四、結(jié)語(yǔ)

簡(jiǎn)言之，我們要理性認(rèn)識(shí)教育頂層設(shè)計(jì)，激發(fā)基層創(chuàng)造活力，以多元化和包容的胸懷，走簡(jiǎn)政放權(quán)之路，才能實(shí)現(xiàn)教育強(qiáng)國(guó)和教育現(xiàn)代化。

首先，要理性認(rèn)識(shí)頂層設(shè)計(jì)對(duì)教育改革的有限作用。頂層設(shè)計(jì)并非是頂層管理，一味訴求頂層設(shè)計(jì)會(huì)使得政府權(quán)力隱性擴(kuò)大。頂層設(shè)計(jì)會(huì)導(dǎo)致運(yùn)動(dòng)式的改革以及口號(hào)式、革命式和統(tǒng)一化、模式化的教育改革。頂層設(shè)計(jì)往往將底層作為被管理和被改造的對(duì)象，底層就自然而然的應(yīng)付改革成為改革的主體，頂層設(shè)計(jì)會(huì)產(chǎn)生集權(quán)管理的怪胎。

其次，有限的頂層設(shè)計(jì)能夠激發(fā)民間思維。推進(jìn)教育公平需要進(jìn)行“頂層設(shè)計(jì)”，也需要“問計(jì)于民”，將“頂層設(shè)計(jì)”與“問計(jì)于民”有機(jī)結(jié)合，共同推進(jìn)教育公平具有必然性、科學(xué)性、現(xiàn)實(shí)性和優(yōu)越性。而要通過“頂層設(shè)計(jì)”與“問計(jì)于民”的有機(jī)結(jié)合來(lái)推進(jìn)教育公平，就應(yīng)該重新定位政府的角色，建立政府、社會(huì)與學(xué)校之間的合作關(guān)系和相關(guān)制度機(jī)制，并采用有效的工作方法[5]。

再者，要準(zhǔn)確把握教育頂層設(shè)計(jì)的底線和邊界。頂層設(shè)計(jì)理念具有一致性、果斷性和間接性等特點(diǎn)。具體來(lái)說，頂層設(shè)計(jì)方法是使用系統(tǒng)、整體的視角來(lái)設(shè)計(jì)問題。但是，我們并不能將所有教育問題，全部訴諸于教育頂層設(shè)計(jì)，我們要準(zhǔn)確把握教育頂層設(shè)計(jì)可能帶來(lái)的災(zāi)害不亞于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)造成的經(jīng)濟(jì)傷害[6]。

最后，充分放權(quán)才是教育改革的出路。高等教育改革頂層設(shè)計(jì)首要目的是進(jìn)一步明確政府與高校間的關(guān)系，在注重強(qiáng)化政府作為戰(zhàn)略統(tǒng)籌者的地位、依法合理運(yùn)用如規(guī)劃和評(píng)估等各種有效政策工具的同時(shí)，弱化其對(duì)高校過多的行政干預(yù)的角色，為高校釋放出最大的自主空間，鼓勵(lì)高校依照章程開展“摸著石頭過河”的多樣化探索與創(chuàng)新。

簡(jiǎn)而言之，當(dāng)下中國(guó)高等教育改革的基本取向?yàn)椋汉暧^政府層面的頂層設(shè)計(jì)與微觀層面高?！懊^過河”的相結(jié)合[7]。以省域?yàn)閱挝唬浞址艡?quán)；以松綁為理念，向社會(huì)放權(quán)；以教育法規(guī)為手段，向基層賦權(quán)。只有這樣才能早日實(shí)現(xiàn)教育強(qiáng)國(guó)夢(mèng)和教育現(xiàn)代化。

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