馬永強

【摘要】土地資源是人類賴以生存的不可再生資源，是人類生產和生活的基本載體，也是人類社會得以持續(xù)發(fā)展的基礎。近年來，隨著我國城鎮(zhèn)化建設的發(fā)展和城市的不斷擴張，耕地面積逐年減少，非農建設用地隨之猛增，土地供需矛盾日益顯現。土地資源的有效規(guī)劃管理在整個土地管理工作中處于“龍頭”地位，是國家關于土地參與宏觀調控的決策意圖的集中體現，是城鄉(xiāng)建設、土地管理的綱領性文件，是實行土地用途管制、落實最嚴格土地管理制度的基本依據。

【關鍵詞】土地資源；土地規(guī)劃；城鄉(xiāng)建設；城鎮(zhèn)化建設

目前，我國土地利用總體規(guī)劃的法律體系主要由編制規(guī)劃的編制實施相關的法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)則、辦法等組成，以《土地管理法》為核心，進行規(guī)劃管理和規(guī)劃編制的依據，也是規(guī)劃地位和生命力的關鍵所在。規(guī)劃管現體系各級政府根據規(guī)劃法律體系的授權所建立起來的規(guī)劃管理機制，包括管理目標、機構設置、人員組成、管理程序等，主要由各級國土資源管理部門構成，包括國土資源部、國土資源廳、國土資源局等。規(guī)劃編制體系是依據規(guī)劃法律體系針對規(guī)劃目的的和任務的不同所建立起來的由若干層次規(guī)劃所組成的有機整體，各層次規(guī)劃之間相互聯(lián)系，上一層次規(guī)劃是下一層次規(guī)劃的依據和指導，下一層次規(guī)劃是對上一層次規(guī)劃的細化和具體落實。自20世紀90年代以來，全國大部分地方開展了土地利用規(guī)劃的編制與實施工作，已經形成了從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的五級規(guī)劃體系。

1.我國土地利用總體規(guī)劃管理過程存在的問題

1.1 法律體系不健全，法律地位不高

我國現行的土地利用總體規(guī)劃的編制和實施主要以《土地管理法》為依據。修訂后的《土地管理法》明確了各級政府在土地利用規(guī)劃編制方面的義務，確立了土地利用規(guī)劃的法律地位，同時也對土地利用規(guī)劃的內容作了原則性的規(guī)定，這對于在國全范圍內開展土地利用規(guī)劃工作起到了重要的作用。然而，伴隨著新一輪土地利用規(guī)劃工作的全面展開，現行法律法規(guī)已很難滿足新時期經濟發(fā)展對上地利用規(guī)劃的新要求。由于現行的法律法規(guī)對土地利用規(guī)劃的規(guī)劃標準、規(guī)劃程序、規(guī)劃監(jiān)督以及法律貴任等方面均未作出明確規(guī)定，導致各級政府在編制土地利用規(guī)劃時無法可依，具有很大的隨意性。在實施過程中，也缺乏強有力的法律規(guī)范，各種違反土地利用規(guī)劃的行為也得不到有效地遏制。同時各級政府依據《土地管理法》編制的土地利用規(guī)劃僅僅屬于具有法律效力的政府性文件，法律層級較低，權威性不足，與我國城市規(guī)劃相比，其在參與城市經濟與建設過程中影響力較弱，導致其對土地利用的統(tǒng)籌協(xié)調功能很難得到發(fā)揮，這也與其在土地管理工作的"龍頭"地位嚴重不符。

1.2 土地利用規(guī)劃目標單一

1998年新修訂的《土地管理法》確規(guī)規(guī)定，土地利用總體規(guī)劃實行從上到下的嚴格指標控制。整個土地利用總體規(guī)劃修編工作的出發(fā)點和落腳點都被定格在了嚴守18億畝的耕地紅線上。這種規(guī)劃編制的指導思想具體體現為：以保護耕地為重點，嚴格控制城市規(guī)模，并服從國家嚴格的由上而下的建設用地指標控制，同時，為確保規(guī)劃指導思想的落實，規(guī)劃編制的思路表現為：（1）指標逐級分解下達，確保用地規(guī)模銜接。（2）力保耕地，超額劃定基本農田。這一編制思想對遏制耕地數量過快減少的勢頭、促進土地節(jié)約集約利用、實現社會經濟持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用，但由于我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快，其不足之處逐漸顯露出來：一是片面強調耕地保護的單一指標，對社會經濟發(fā)展需要的載體土地利用綜合效益缺少綜合目標評價；二是規(guī)劃指標彈性不足，剛性有余，對不同區(qū)域、不同經濟發(fā)展水平、不同人口構成、不同土地自然特性實行了一刀切，不利于地方政府根據各區(qū)域土地適宜性和經濟發(fā)展的具體情況進行調控，以更加合理地集約利用土地資源。由于目標過于簡單，以致于對未來發(fā)展的預見性因素沒能給予充分的估計，甚至有些規(guī)劃只存在唯一的方案，而無約束條件變化的其他方案，更沒有調節(jié)措施。因此當影響規(guī)劃因素稍有變化時，可能導致整個規(guī)劃引導的失效。

1.3 多層次、多元規(guī)劃體系難以相互銜接

上文中提到，我國現行土地利用總休規(guī)劃實行的是從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的五級規(guī)劃體系。由于各級政府在規(guī)劃職能的分工上并不是很明確，規(guī)劃整體缺乏分層次的重點考慮，導致在規(guī)劃編制過程中，有些地方思想僵化，觀點陳舊，規(guī)劃模式"千篇一律"的現象比較明顯。土地利用目標、方針、實施的政策措施的制定沒有地方特點，規(guī)劃方案缺少地方特色。規(guī)劃的內容方法及表現形式上沒有創(chuàng)新，有的規(guī)劃方案只是對上級規(guī)劃指標的分解，甚至是其他地方規(guī)劃的"克隆"。除了土地利用總體規(guī)劃以外，我國現有的空間規(guī)劃還包括國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃等，由于土地的空間屬性使得大部分空間規(guī)劃最終都要落實到土地上來，而各類規(guī)劃在編制過程中其出發(fā)點和側重點又各不相同，所對應的空間層次也并未界定清楚，各種規(guī)劃的事權范圍沒有明確的劃分，并且很少考慮相互協(xié)調，因此，當意愿發(fā)生交叉又各自有立法保護時，就造成了規(guī)劃管理重復、空白甚至相持不下的局面。

1.4 違規(guī)征地、占地現象嚴重

在市場經濟條件下，土地不僅僅是一種資源，它更是一種重要的資產。根據地租地價理論和區(qū)位理論，不同區(qū)位、不同用途的土地對地價有著重要的影響。如在城市郊區(qū)，由于城市發(fā)展而使郊區(qū)某些適宜土地作為城市用地，但因政府規(guī)定只能維持農業(yè)用途，地價必然很低，一旦政府允許改變土地用途，地價則會成倍上漲。因此，規(guī)劃是影響地價的重要因素，地價是規(guī)劃編制的重要基礎。隨著經濟的發(fā)展，各行各業(yè)對土地的需求量日益加大，在國家宏觀政策的調控和用地總規(guī)劃的限制下，土地供應的減少帶來了巨大的增值空間。土地擁有者與土地需求者的利益沖突加劇。低價征地、違規(guī)占地與失地農民激烈維權的沖突也呈現上升趨勢。隨著征地要求不斷增大，限制公益性征地的呼聲，也逐漸提高，實現土地規(guī)劃的合理性和土地管理的法治化，現階段保障我國土地資源可持續(xù)利用的基本要求。20世紀80年代以來，我國耕地減少的問題開始顯現，有限的耕地資源被大量轉作贏利高的建設用地和其他用地。國家雖然出臺了一系列法律法規(guī)，但耕地減少的趨勢并沒有得到有效的遏制。違規(guī)變更土地用途所產生的巨大利益是這種現象產生的一個重要原因。

2.總結

在新的歷史時期下，我國需要建立一種能夠協(xié)調經濟發(fā)展、社會公平、環(huán)境生態(tài)友好的可持續(xù)發(fā)展模式，這對土地利用總體規(guī)劃和土地管理工作提出了更高的要求。對此，我國現階段的土地利用總體規(guī)劃需要在提升規(guī)劃編制技術和編制方法的基礎之上，不斷地完善相關法律制度，從而使規(guī)劃在保護土地資源的同時，更加有效的引導和調控土地所承載的產業(yè)、空間和社會活動，最終實現區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。

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